STS, 28 de Abril de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó, con fecha 21 de septiembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1186 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que se desestima el recurso contencioso administrativo 1186/99 interpuesto por Construcciones Juan María Ortiz S.A, representada por el Procurador Don Cesar Gutiérrez Moliner y defendida por el Letrado Don Mariano Martínez de Simón Noriega, contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 13 de octubre de 1999, por el que se estima el recurso interpuesto por Doña Emilia contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Burgos de 6 de agosto de 1999 aprobando el Plan Parcial Burgueta 1 en el Condado de Treviño, por ser la misma conforme a derecho y ello sin especial pronunciamiento sobre las costas del presente recurso».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Como presupuesto previo para la resolución adecuada del presente recurso hemos de indicar que lo que en la Orden recurrida se establece es la incorporación documental al Plan Parcial de los compromisos que hubieran de contraer entre el Urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios de los solares en orden a la cumplimentación de las garantías para el tráfico viario en el acceso a la CN-I y los niveles de calidad para el abastecimiento de agua y saneamiento para el núcleo de Burgueta, debiéndose dar traslado de su formalización documental a la CPU con carácter previo a su publicación. Resulta evidente que no concurre la alegada falta de legitimación de la entidad recurrente por cuanto la misma no está accionando en base a un derecho de propiedad ni reclamando derechos de tal naturaleza sino como promotora de una urbanización y del Plan Parcial de cuya aprobación con la anterior modalización se trata y así lo reconoce la propia codemandada al referirse en la contestación a la demanda a la mercantil Promotora, por lo que tal falta de legitimación invocada no merece mayores comentarios ante su evidente improcedencia. Dicho lo cual lo que procede examinar es si es o no conforme a derecho la imposición de la obligación de la aportación documental en orden a los compromisos entre el Promotor y el Ayuntamientos relativos a las garantías para el tráfico viario en el acceso a la CN-I y los niveles de calidad para el abastecimiento de agua y saneamiento para el núcleo de Burgueta, pues bien en primer lugar diremos que la Ley 6/1998 en su Disposición Transitoria Primera relativa al Régimen urbanístico establece que el régimen urbanístico del suelo establecido en esta Ley, sin perjuicio de las especialidades sobre gestión y uso del suelo de la legislación urbanística, será de aplicación desde la entrada en vigor de la misma a los planes y normas vigentes en dicho momento, teniendo en cuenta las siguientes reglas: a) Al suelo urbano y al suelo no urbanizable se les aplicará respectivamente el régimen establecido en esta Ley para el suelo urbano y para el no urbanizable. b) Al suelo urbanizable programado, al suelo apto para urbanizar y al suelo urbanizable no programado se les aplicará el régimen de derechos y deberes establecido en esta Ley para el suelo urbanizable. El desarrollo del suelo urbanizable no programado podrá promoverse directamente, sin necesidad de concurso mediante los instrumentos de planeamiento previstos en la legislación urbanística. Con esta premisa resulta procedente la aplicación del artículo 18 relativo a los deberes de los propietarios de suelo urbanizable, entre los que se encuentra el que nos ocupa en su número 3, al establecer como deber el de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general. Dicha obligación es una consecuencia de la nueva concepción del suelo urbanizable que posibilita la formación de urbanizaciones aleatorias y discontinuas, como precisamente la que nos ocupa, alejadas del núcleo de población y que por ello precisan de unos sistemas generales de conexión con dichos núcleos urbanos, siendo así que este articulo lo que impone a los propietarios promotores de estas urbanizaciones desconectadas de la malla urbana es el deber de costear y en su caso ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación, así como en su caso las obras precisas para la ampliación y refuerzo de dichos sistemas generales por la dimensión para la ampliación o refuerzo de dichas actuaciones y de las intensidades de uso que genere, el hecho de que en el presente caso, dada la entidad del Municipio y la naturaleza de sus normas urbanísticas, no establezcan las condiciones o requisitos para cumplir ese deber, no implica que éste no pueda ser exigido en la forma en que aquí se ha hecho, lo cual no tiene otra finalidad que incorporar los compromisos que hubieran de contraer entre el Urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios de los solares en orden a la cumplimentación de las garantías para el tráfico viario en el acceso a la CN-I y los niveles de calidad para el abastecimiento de agua y saneamiento para el núcleo de Burgueta, ya que si ello no se garantiza podría en un futuro con la finalización de la urbanización y el establecimiento del núcleo de población consiguiente afectar negativamente al núcleo de la Burgueta en relación con el trafico viario que genere así como respecto al abastecimiento y saneamiento de aguas, además esta obligación, como se hace igualmente constar en la Orden recurrida, es consustancial al propio Plan Parcial, ya que como señala el Reglamento de Planeamiento Urbanístico RD 2159/1978, de 23 de junio en su artículo 70 en su numero 2 al indicar que se incluirán en el Proyecto de Urbanización los servicios urbanísticos a que hace referencia el art. 53,2, cuando se hayan estimado necesarios en el Plan Parcial. Y en el numero 3 que los Proyectos de Urbanización deberán resolver el enlace de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad y acreditar que tienen capacidad suficiente para atenderlos. Igualmente el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de noviembre de 1997, rec. 2424/1992. Ponente Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, establece expresamente que: "Los Planes Parciales deben comprender los estudios justificativos de sus determinaciones (artículo 13.3 LS. Entre ellas se encuentra (artículo 45 f) del Reglamento de Planeamiento) el trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación. Es clara la identidad de razón que existe entre lo previsto en el artículo 12.2.1.e) de la LS, para las determinaciones del PGOU en el suelo urbano, y lo establecido en el artículo 13.2 e) del mismo Texto Refundido para las determinaciones de los Planes Parciales de Ordenación en el suelo clasificado como urbanizable programado, ya que en aquella clase de suelo el Plan General asume las funciones del Plan Parcial en el suelo urbanizable programado. Por eso cobra sentido interpretar el artículo 45 f) del Reglamento de Planeamiento teniendo presente lo dispuesto en el artículo 29.1 f) y g) del mismo Reglamento de Planeamiento, que prevé específicamente que el trazado de la red viaria se efectúe en función del tráfico previsto. Que en el caso que se examina el estudio del artículo 45 f) debía contemplar un análisis de las intensidades de tráfico previstas resulta, sin necesidad de tomar en consideración el artículo 52.2 del Reglamento, del propio sentido común, ya que, como se ha dicho, el mismo prevé por primera vez la instalación de un centro comercial de grandes dimensiones, que producirá una afluencia importante de vehículos a la zona, con el riesgo consiguiente de colas de tráfico o de colapso del mismo en algunos momentos", por lo que resulta acorde a la doctrina sentada en esta sentencia la prescripción impuesta en la Orden recurrida, procediendo por ello la desestimación del presente recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparó contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 8 de noviembre de 2001, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad de Castilla y León, representada por el Letrado de dicha Comunidad Autónoma, y el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de Don Antonio, Don Silvio, Doña María Antonieta y Doña Emilia, y, como recurrente, la entidad Construcciones Juan María Ortiz S.L., representada por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, por haber aplicado indebidamente la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 18.3 de la Ley 13 de abril de 1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ya que las Normas Subsidiarias de Planeamiento y su modificación puntual fueron aprobadas con autoridad a la entrada en vigor de dicha Ley 6/1998, de 13 de abril, sin que existiese entonces ley alguna que impusiese al promotor de un Plan Parcial el deber de reforzar y ampliar los sistemas generales, deber que tampoco venía establecido en el planeamiento municipal, por lo que, al no contener éste determinación alguna en tal sentido, el promotor del Plan Parcial no viene obligado a ello, siendo, en cualquier acaso, requisito para que deba cumplirse el deber urbanístico de acometer una concreta actuación que se especifiquen y singularicen las condiciones de las obras necesarias para la ampliación y refuerzo de un sistema general, pues el propio precepto citado establece que se cumpla el deber de conformidad con lo que establezca el planeamiento general, de manera que como no concurre dicho requisito, dado que las Normas Subsidiarias Municipales no contienen determinación alguna al respecto, el promotor del Plan Parcial no tiene el deber de costear las infraestructuras de conexión ni reforzar los sistemas generales existentes, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo, se anule la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 13 de octubre de 1999.

Al personarse, la representación procesal de Don Antonio y otros planteó la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto, de cuya petición se dio traslado al representante procesal de la entidad recurrente, quien consideró que su recurso de casación debía admitirse a trámite, dictando esta Sala auto, con fecha 20 de marzo de 2003, admitiendo a trámite el recurso de casación interpuesto, por lo que , con fecha 19 de mayo de 2003, se ordenó dar traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos a fín de que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo el Procurador Don Isacio Calleja García, en la representación que ostentaba, con fecha 2 de julio de 2003, aduciendo una serie de cuestiones que no guardan relación con el motivo de casación aducido por la entidad recurrente, expresando literalmente que «mis mandantes quieren aprovechar la oportunidad que les brinda el presente recurso para ejercer su DERECHO AL PATALEO respecto de la nefasta y vejatoria injusticia urbanística» (sic), terminando con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el mentado recurso con expresa imposición de las costas a la mercantil recurrente.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 3 de julio de 2003, aduciendo que no es cierto que con anterioridad a la Ley 6/1998, de 13 de abril, no existiera el deber de reforzar y ampliar los sistemas generales, pues ese deber se hallaba ya comprendido en el artículo 84.3 c) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que obligaba a costear la urbanización, sin que sea cierto que el deber de ampliar o reforzar los sistemas generales sólo pudiera exigírseles a los propietarios del suelo urbanizable en el caso de que se hallasen previstos en el planeamiento general, pues, de estar previstos, procedería cumplirlos conforme a las condiciones y requisitos establecidos , pero, sin estar contemplados, han de costearse para cumplir el deber de transformar el suelo urbanizable en urbano, costeando dicha transformación, por lo que si en las Normas Subsidiarias únicamente debía figurar el esquema indicativo de las infraestructuras y servicios urbanos, el instrumento idóneo para establecer los requisitos y condiciones de la ampliación o refuerzo del sistema general viario y de las redes de abastecimiento de agua y alcantarillado no es otro que el propio Plan Parcial, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 14 de abril de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el único motivo de casación se aduce la indebida aplicación que la Sala de instancia ha realizado de lo dispuesto en el artículo 18.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, dado que las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Condado de Treviño se aprobaron con anterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley y, por consiguiente, no contemplan los requisitos y condiciones de las obras necesarias para la ampliación y refuerzo de los sistemas generales, de manera que, al ser necesario que esos deberes, legalmente establecidos, se recojan en el planeamiento general, lo que no sucede en este caso, la entidad recurrente no viene obligada a costear las infraestructuras de conexión ni a reforzar los sistemas generales existentes, en contra de lo ordenado por la Administración en la orden impugnada declarada, indebidamente, ajustada a derecho por el Tribunal a quo.

El motivo no puede prosperar, ya que, según razona con toda corrección la Sala de instancia en la sentencia recurrida, el régimen urbanístico del suelo, establecido en la Ley 6/1998, de 13 de abril, es de aplicación desde su entrada en vigor a los planes y normas vigentes en dicho momento, de acuerdo con la Disposición Transitoria Primera de la mencionada Ley, y, por consiguiente, debe respetarse por un Plan Parcial aprobado definitivamente el día 6 de agosto de 1998 cuando ya estaba vigente el deber impuesto por el citado artículo 18.3 de dicha Ley, según el cual los propietarios del suelo urbanizable tienen el deber de costear y ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas.

El que las condiciones y requisitos para el cumplimiento de dicho deber no viniesen fijados en las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipales no implica una exención en su cumplimiento, pues lo cierto es que, según declara probado la Sala de instancia, el suelo, que mediante el Plan Parcial se pretende urbanizar, se encuentra alejado del núcleo de población, lo que no se niega por la entidad recurrente al articular este motivo de casación, y, por consiguiente, requiere, como declara la Sala sentenciadora, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación, así como las obras precisas para la ampliación y refuerzo de dichos sistemas generales derivadas de las intensidades de uso que genere la nueva urbanización.

Estos deberes venían impuestos en el ordenamiento urbanístico anterior a la entrada en vigor de la mencionada Ley 6/1998, de 13 de abril, y así el artículo 70.3 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, establece que los Proyectos de Urbanización deberían resolver el enlace de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad, entre cuyos servicios están los de comunicaciones, abastecimiento de aguas, alcantarillado, distribución de energía eléctrica, alumbrado público y cualquier otro que se estime necesario (artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), ordenando el artículo 52.1 del mismo Reglamento de Planeamiento que el Plan Parcial determinará el trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y su conexión con el sistema general de comunicaciones previsto en el planeamiento que desarrolla, mientras que el artículo 70.2 de dicho Reglamento dispone que se incluirán en el Proyecto de Urbanización los servicios urbanísticos referidos en el artículo 53.2 cuando se hayan estimado necesarios en el Plan Parcial.

En consecuencia, ninguna novedad supone el deber impuesto por el artículo 18.3 de la Ley 6/1998 a los propietarios de suelo urbanizable con el fín de ejecutar las obras de conexión de la red de comunicaciones y de los demás servicios urbanísticos con los sistemas generales, deber que adquiere una singular relevancia cuando, como en este caso afirma la Sala de instancia, la urbanización, que se ejecuta, se halla desconectada de la malla urbana, razones todas que abundan en la incuestionable desestimación del motivo de casación aducido.

La declaración de no haber lugar al recurso comporta la imposición de las costas procesales causadas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía a la cifra de mil euros por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, y de cien euros por el de honorarios de abogado de los demás recurridos, dada la actividad desplegada por dichos letrados al oponerse al recurso de casación interpuesto.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional, así como las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta Ley.