STS, 18 de Diciembre de 2002
| Ponente | Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2002:8592 |
| Número de Recurso | 1055/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 1.055/1997, interpuesto por DON Blas , DON Felix , DON Jesús , DOÑA Araceli , DON Gregorio , "RÍO IBERUS, S.A.", DON Federico , DOÑA Marisol , DON Rogelio y DON Cesar , representados por el procurador don Federico José Olivares de Santiago y asistidos de letrado, contra la sentencia de fecha 24 de mayo de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 829/1992, sobre deslinde la zona marítimo-terrestre; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por DON Blas , DON Felix , DON Jesús , DOÑA Araceli , DON Gregorio , "RÍO IBERUS, S.A.", DON Alfredo , DON Lucas , DON Federico , DOÑA Marisol , DON Rogelio y DON Cesar contra la Orden de 31 de julio de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se aprueba el Acta de Planos de 7 de octubre de 1987 del deslinde de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre "La Canaleta" y el extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría, término municipal de Punta Umbría (Huelva).
Notificada dicha sentencia a las partes, por los actores se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de noviembre de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, DON Blas , DON Felix , DON Jesús , DOÑA Araceli , DON Gregorio , "RÍO IBERUS, S.A.", DON Federico , DOÑA Marisol , DON Rogelio y DON Cesar comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 9 de enero de 1997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:
1) Infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con el artículo 5.1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
2) Infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, vigente en el momento del deslinde, en relación con el artículo 45.1 de la misma Ley y artículo 1.214 del Código Civil.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando todos o algunos de los motivos del recurso interpuesto, se case la recurrida y, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 de la LJCA, se declare nulo y sin efecto el deslinde realizado, al menos en relación con los bienes de los recurrentes, con imposición de las costas a la Administración.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 17 de septiembre de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 24 de noviembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas a los recurrentes.
Por providencia de fecha 9 de octubre de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de diciembre del corriente, en que tuvo lugar.
Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestima el recurso interpuesto contra la Orden de 31 de julio de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se aprueba el acta y planos del deslinde la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre "La Canaleta" y el extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría, término municipal de Punta Umbría (Huelva).
El Tribunal de instancia funda la desestimación en: 1º) la falta de "una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación administrativa y así lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento de que la concreta porción de terreno ribereño ocupado por los recurrentes no es playa ni conforme al artículo 1.1 de la Ley 28/69, ni conforme al artículo 3.1 b) de la Ley 22/88, máxime cuando alega que antaño esos terrenos eran monte y que fueron enajenados mediante subasta"; 2º) que la no terminación del deslinde iniciado bajo la vigencia de la Ley de 1969, y no concluido a la entrada en vigor de la de 1988 "no implica el archivo del mismo y la ejecución de uno nuevo, sino la reacomodación del expediente en trámite, oyéndose a los afectados y repitiendo actuaciones materiales si es que la nueva regulación implica una mayor extensión del dominio público marítimo-terrestre, lo que se ignora que haya ocurrido en el caso de autos", y 3º )que no consta ni se prueba que la línea de deslinde trazada con arreglo a la definición de playa de la Ley 28/1969 no coincida con la que resulta de la Ley 22/1988.
En su inicial motivo de casación los recurrentes aducen, en primer lugar, que el tratamiento que la nueva Ley de Costas da a los derechos legalmente adquiridos y a los terrenos de propiedad particular enclavados en las playas o zonas marítimo terrestres, y colindantes con estas últimas y con el mar, es más restrictivo que el de la anterior Ley de 1969, ocasionando esta dualidad de tratamiento una evidente restricción de sus derechos individuales y un atentado contra la seguridad jurídica, así como una grave indefensión, que va en contra del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 5.1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Añaden que no se ha cumplido en el deslinde el criterio inspirador de la nueva Ley de respeto general a los derechos legalmente adquiridos, sin tener en cuenta la distinción entre terrenos no urbanizados, urbanizables, urbanizados, aprovechamientos consolidados conforme a la legislación urbanística, construcciones ilegales, legalizables y legales.
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Debe recordarse a este respecto lo señalado por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 4 de julio de 1991 en relación con la Ley de Costas de 1988. En ella se dijo: "que la nueva Ley utilice para la delimitación de la zona marítimo-terrestre una definición distinta de un concepto ya utilizado por leyes anteriores sobre la materia, no es, ciertamente, razón alguna que abone su inconstitucionalidad. Una cosa es que las Instituciones públicas o los Institutos de Derecho privado constitucionalmente garantizados no pueden ser modificados en términos que afecten a su contenido esencial, de manera que aún conservándose la antigua denominación, ésta venga a designar un contenido en el que la conciencia social no reconoce ya la Institución garantizada y otra bien distinta que el legislador no pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude".
Por tanto, el hecho de establecer un contenido diferente de las categorías que conforman el dominio público marítimo terrestre no lesiona el artículo 9.3 de la Constitución. El que este contenido sea más restrictivo para los derechos individuales que el establecido en la legislación anterior, podrá producir en casos concretos otras consecuencias, pero en ningún caso la inconstitucionalidad de la norma, pues el artículo 132.2 de la Constitución otorga al legislador la potestad de determinar los bienes que lo integran. Como señala la sentencia constitucional citada "la eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma..."
En fin, la posible indefensión queda subsanada desde el momento en que la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 contempla los supuestos compensatorios a los antiguos titulares, mediante la transformación de su derecho en concesión de aprovechamiento del demanio. Según la sentencia citada "si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical".
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La incidencia de potestades sectoriales sobre un mismo territorio atribuidas a distintas Administraciones Públicas es la lógica consecuencia de la distribución competencial diseñada por la Constitución entre los diferentes entes territoriales. Esta superposición no supone invasión de unas respecto de las otras sino respeto mutuo de todas ellas. En palabras de la sentencia tantas veces mencionada "el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que la ostentan".
De aquí que no sea incompatible el ejercicio de las potestades que a cada una de estas Administraciones corresponda. La del Estado para deslindar lo que en definición de la ley constituye dominio público marítimo-terrestre, y la de la Autonómica y Municipal para determinar qué terrenos de los que integran el demanio deben clasificarse en las categorías que la legislación urbanística establece. Ni una ni otra potestad se interfieren y nada impide que una playa sea zona urbana, ahora bien, con las limitaciones que para construir en esa superficie derivan de la legislación de costas. Así lo expresa la referida sentencia cuando indica que "una cosa es, sin embargo, claro está, la necesidad de que la concesión o autorización no se otorguen contra las previsiones ordenadoras y otra bien distinta la de que hayan de otorgarse siempre que el plan las prevé y en la forma que en él están previstas y dando un paso más aún, que para asegurar esta conformidad, esta vinculación positiva del otorgamiento de títulos demaniales a las previsiones de ordenación, haya de encomendarse a la Administración competente para la ordenación también la facultad de otorgar los títulos que facultan para la utilización u ocupación de un dominio cuya titularidad no ostentan".
En fin, la clasificación urbanística que tengan los terrenos con anterioridad a la Ley de Costas de 1988 no puede impedir que éstos se deslinden en función de la naturaleza que les da esta Ley. Debiendo añadirse, frente a lo que invocan los recurrentes, que cuando su Exposición de Motivos se refiere al respeto que debe darse a las clasificaciones urbanísticas otorgadas por el Plan, respeto que se recoge en las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta, lo hace, en relación con las zonas de servidumbres de protección y de influencia, zonas que han de quedar aledañas a la línea de deslinde, y, en consecuencia, partiendo como parte la sentencia recurrida de que los terrenos incluidos a partir de la línea de deslinde son demaniales, por no haberse probado lo contrario, tales disposiciones transitorias no operan sobre los mismos.
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En el siguiente motivo de casación se aduce, en primer lugar, que se ha infringido el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, al no motivarse el acto impugnado. La lectura de dicho acto demuestra lo contrario, pues en su considerando tercero, en relación con el argumento fundamental de los actores, se dice textualmente: "careciendo de relevancia la calificación urbanística otorgada por el Plan General de Ordenación Urbana, ya que un Plan de ordenación no tiene la virtualidad de cambiar e incluso producir la desafectación de terrenos pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre", señalándose además en el considerando segundo: "En cuanto a la cuestión de fondo relativa a la delimitación de los bienes de dominio público marítimo- terrestre propiamente dicha, haya que señalar que, dicha delimitación se ajustó a los criterios establecidos en la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas, y según certificación del servicio de Costas de Huelva de fecha 21 de diciembre de 1990, los terrenos incluidos en dicho deslinde se ajustan igualmente a los criterios establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre Costas, y en cualquier caso, como manifiesta el Servicio Jurídico del Estado, en informe de fecha 26 de junio de 1989, una vez entrada en vigor la Ley de 28 de julio de 1988, si en la actualidad la zona delimitada como demanial reúne las características que la nueva normativa exige para poder calificar a un terreno como playa, no existen en todo caso razones que motiven la anulación de las actuaciones llevadas a cabo".
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A continuación se denuncian una serie de infracciones en relación con la práctica de la prueba, indicándose que: a) recibido el pleito a prueba, la Sala más tarde inadmitió la propuesta por considerar que el Abogado del Estado no había negado los hechos que se quieren probar, para posteriormente, en la sentencia, exigir una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación administrativa; b) se ha probado la situación material y jurídica de los terrenos, cumpliendo la diligente actividad probatoria de la sentencia; y c) se invierten los preceptos que regulan la actividad probatoria en el proceso, conforme a la jurisprudencia que cita.
Estos motivos deben rechazarse por las siguientes razones:
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Debieron invocarse al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, al denunciarse quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos o garantías procesales.
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Como parece deducirse de los razonamientos del escrito de interposición, tales pruebas iban dirigidas a demostrar que "las parcelas están incluidas dentro de la zona urbanizada consolidada e incluso adquiridas de la propia Administración como urbana", y, como se dijo anteriormente, ello por si sólo en nada hubiera variado la legalidad del deslinde, que no puede verse afectado por la clasificación urbanística de los terrenos, por lo que la irrelevancia de la prueba sobre este extremo era patente.
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Aunque se admitiese la tesis de que correspondía a la Administración la carga de la prueba, la conclusión es intrascendente a los efectos del deslinde, porque, según la postura del recurrente, esa prueba iría dirigida a demostrar que los terrenos no eran urbanos, lo que, a pesar de no probarse, era, como se dijo anteriormente, irrelevante.
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Por último, la sentencia parte de unas consideraciones de hecho -falta de prueba de la carencia de la categoría de playa- que no pueden revisarse en casación.
Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas a los recurrentes.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 1.055/1997, interpuesto por DON Blas , DON Felix , DON Jesús , DOÑA Araceli , DON Gregorio , "RÍO IBERUS, S.A.", DON Federico , DOÑA Marisol , DON Rogelio y DON Cesar contra la sentencia de fecha 24 de mayo de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 829/1992; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Óscar González González, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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