STS, 2 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:566 |
| Número de Recurso | 1090/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1090/01, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Gloria Rincón Mayoral, en nombre y representación de "Borondo Inmobiliaria 2000, S.L." contra la sentencia, de fecha 25 de octubre 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 834/99, en el que se impugnaba resolución, de fecha 21 de mayo de 1999, del Ministerio de la Defensa, que confirma la resolución anterior de 21 de diciembre de 1998, por la que se deniega la autorización solicitada para actuación urbanística en la finca "Borondo" (San Roque, Cádiz), al situarse en las zonas próxima y, en parte, lejana de seguridad de las baterías D-16 y D-17 dependientes del Mando de Artillería del Estrecho. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 834/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 25 de octubre de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de BORONDO INMOBILIARIA 2000, S.L. contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Borondo Inmobiliaria 2000, S.L." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 28 de febrero de 2001, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case y anule la sentencia impugnada, dictándose otra ajustada a Derecho y acorde con el petitum de la demanda.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 8 de enero de 2003, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia "inadmitiendo el Primer Motivo de Casación y los Submotivos Segundo y Tercero del Segundo Motivo de Casación y desestimando el Primero. Y, en definitiva, desestimando en su totalidad el recurso de casación de referencia y confirmando la Sentencia recurrida y confirmando asimismo los actos administrativos impugnados. Con la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 7 de noviembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 28 de enero de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el ordinal primero que figura bajo el epígrafe motivos de la casación se reproduce el contenido del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante). Y a continuación la parte recurrente alude a que el Ministerio de Defensa "de forma fehaciente y deliberada" ha omitido presentar "los expedientes 342/Z-2036 de la Subdirección General del Patrimonio de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa de la finca Alcaidesa, sita en los términos municipales de San Roque y La Línea de la Concepción". Y, asimismo, "no se ha aportado el expediente 342-PZ-2041 de la Subdirección General de la Patrimonio de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa, referente a la Urbanización Torre Carbonera".
El Abogado del Estado propugna la inadmisión del motivo o su desestimación en sentencia porque no se desarrolla, carece manifiestamente de fundamenta y se refiere a un problema de prueba que no puede ser llevado a casación.
Desde luego la exposición del motivo no es paradigma de ortodoxia procesal, pero aun así podría entenderse que se refiere a la ausencia de práctica de una prueba documental, solicitada y procedente -constituida por los expedientes 342/Z-2036 y 340/ST-000 de la finca Alcaidesa y 342- PZ-2041 de la Urbanización Torre Carbonera- cuya falta, según la recurrente, le habría producido indefensión.
Pero aun así el motivo no puede ser acogido, no sólo porque no se constata suficientemente en que podía consistir tal indefensión cuando la sentencia contempla las actuaciones de la Administración relativas a dicha finca Alcaidesa y Urbanización Torre Carbonera, ofrecidas como término de comparación a los efectos del tratamiento discriminatorio alegado por la demandante, sino sobre todo teniendo en cuenta las actuaciones llevadas a cabo en torno a la incorporación a los autos de dichos expedientes.
En efecto, la Sala de instancias, en auto de 17 de febrero de 2000, estima el recurso de súplica interpuesto contra anterior resolución de 22 de diciembre de 1999 y declara pertinentes la reclamación de los citados expedientes. El Ministerio de Defensa comunica, con fecha 10 de febrero de 2000, que consultados los archivos no había resultado posible la localización de los expedientes, "al responder su denominación a una sistemática no observada en la actualidad". Dado el traslado de dicha comunicación a la demandante, ésta reitera la necesidad de la remisión de los expediente, por medio de escrito presentado el 24 de marzo de 2000. Y la Sala de instancia formula nuevo requerimiento que es contestado por la Administración mediante la remisión de "copia cotejada de los documentos obrantes en esta Subdirección General, que en la actualidad han sido reclasificados en los expedientes CA-70 (1/7, 2/7, 4/7, 6/7 y 7/7) así como en expediente UZ-CA-54, referidos a la Finca Alcaidesa y las Urbanizaciones Torre Carbonera y Borondo".
Con posterioridad, se dicta providencia efectuando el señalamiento para votación y fallo sin que conste impugnación en forma frente a la suficiencia de la documentación remitida para el cumplimiento de la prueba de que se trata.
Bajo el ordinal segundo del epígrafe relativo a los motivos de casación, en el que se reproduce el artículo 88.1.d) LJCA, se aducen tres vulneraciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.
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) "Incorrecta aplicación de la doctrina del derecho de la propiedad en relación con el artículo 33 de la Constitución Española".
Se argumenta señalando que "La Ley 8/75, de 12 de marzo, en relación con el Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 689/78, de 10 de febrero, es una norma preconstitucional que atenta contra el derecho a la propiedad privada del artículo 33 de la norma magna".
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) Incorrecta aplicación de la doctrina del derecho de propiedad en relación con los artículos 14 y 24 CE.
Se argumenta señalando que la decisión administrativa "si respecto a la definición, fin y función de las zonas la razón denegatoria fueran irracionales arbitrarias o ajenas a los elementos normativos, en este caso nos encontraríamos ante una decisión discrecional" que no tiene en cuenta los elementos de la instalación militar ni el desarrollo socioeconómico de la zona. Y cuando a alguien se le priva de sus derechos, entre ellos del de la propiedad, ha de ser debidamente indemnizado.
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) Incorrecta aplicación de la doctrina jurisprudencial respecto a la Ley 8/1975.
Se alega que la sentencia de 11 de febrero de 1987, que resuelve de igual forma que la sentencia de 13 de abril de 1984 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, declara la primacía de los planes de urbanismo y su función de coordinación vinculante de todas las competencias administrativas sobre el territorio, de tal suerte que los particulares al igual que la Administración quedan obligados al cumplimiento de las disposiciones de ordenación urbana.
El indicado motivo segundo, en ninguno de sus tres apartados o submotivos, puede ser acogido por las razones que a continuación se exponen:
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El derecho a la propiedad que reconoce el artículo 33 CE está sujeto a límites o, dicho en otros términos, su contenido viene determinado por un conjunto de facultades cuyo alcance precisa el ordenamiento jurídico. Y, como tuvimos ocasión de señalar en sentencia de 13 de octubre de 1998, hace tiempo que ha entrado en crisis la concepción clásica de la propiedad que consideraba a ésta como un derecho unitario. La propiedad se configura hoy, sobre todo, por obra de la legislación especial y en razón de su función social, como un derecho "elástico" dotado de diverso contenido e, incluso, de diferente estatuto. Este pluralismo, consecuencia de la multiplicidad de normas especiales, contempla según las clases de propiedad diversas formas de intervención administrativa en función de las características y de la trascendencia social de los bienes sobre los que se proyecta el derecho. Ello supone una tensión dialéctica entre el interés individual del titular y el interés de la colectividad presente en el propio reconocimiento constitucional de la propiedad que realiza el artículo 33 CE, al consagrar a un tiempo el derecho y la función social que delimita su contenido de acuerdo con las leyes.
La referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada, o como factor determinante de la configuración legal de su contenido, pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado al titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o el interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre los bienes objeto del mismo, pero también, al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y cargas establecidos de acuerdo con las Leyes en atención a valores o intereses de la colectividad, o, dicho en términos utilizados por la STC 37/1987, de 26 de marzo, en atención "a la finalidad o interés social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir".
Por otra parte, deben hacerse dos precisiones adicionales. En primer lugar, la fijación del "contenido social" de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes. Esta incorporación de las exigencias sociales al contenido de la propiedad privada se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas, no meramente ablatorias, en las facultades del propietario.
En segundo lugar, como una de las manifestaciones más clásicas del principio, existe una reserva de ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad (art. 33.2 CE), que no impide, sin embargo, una cierta regulación por la Administración "de acuerdo con las Leyes", cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria.
Por consiguiente, frente al criterio de la recurrente, ha de concluirse que el reconocimiento constitucional de la propiedad no se opone al establecimiento legal de límites, ni al ejercicio de la consecuente potestad por parte de la Administración, siempre que se efectúe con sujeción a la finalidad para la que fue otorgada y de acuerdo con los pertinentes criterios técnicos. Y, en concreto, es correcto el criterio de la Sala de instancia cuando señala que el régimen de autorización de usos en los predios afectos a zonas militares, como es el supuesto de que se trata, implica una limitación del derecho de propiedad cuya compatibilidad ha sido declarada por este Alto Tribunal en sentencia de 28 de enero de 1997: no cabe entender que la exigencia de la autorización para realizar obras, trabajos e instalaciones, o actividades en una "zona próxima de seguridad" como se dispone en el artículo 9º de la Ley 8/1975, de 12 de marzo de 1.975, y 12 de su Reglamento infrinja el meritado artículo 33 de la Constitución, ni dé lugar a la expropiación e indemnización, la limitación que integra el derecho de una propiedad en función de su situación. Y, en el mismo sentido, nos pronunciamos en sentencia de 29 de noviembre de 1996, en relación con la necesidad de autorización para construir cuando está en juego una limitación del uso de batería artillera o peligro para las personas de acuerdo con el artículo 11 de la reiterada Ley 8/1975, de 12 de marzo.
Consecuentemente, en la zona próxima se precisa autorización para obras, instalaciones o actividades en general y en cuanto a la lejana son autorizables plantaciones arbóreas o arbustivas y edificaciones o instalaciones de superficie, pudiendo denegar la autorización sólo cuando aquellas actuaciones impliquen perjuicio para el empleo óptimo de los medios integrados en la instalación militar de que se trate, o queden expuestas a sufrir por dicho empleo daños susceptibles de indemnización.
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La argumentación utilizada en el recurso en relación con una supuesta vulneración de los artículos 14 y 24 CE no puede entenderse que realmente cuestione la observancia, por parte de la sentencia de instancia, de los derechos fundamentales que reconocen tales preceptos.
En efecto, no se ofrece un término de comparación válido respecto del que pueda considerarse discriminada la recurrente, pues partiendo de la valoración de la prueba que corresponde efectuar al Tribunal a quo, no hay constancia de que la situación de las fincas "La Alcaidesa" y "Torre Carbonera" sea la misma que la de la demandante "porque el volumen de afectación a las zonas es de menor alcance", con independencia de que no resulta clara el criterio último de las autorizaciones y de que, como ha reiterado esta Sala, en ningún caso cabe invocar una supuesta infracción del derecho a la igualdad en la ilegalidad; esto es, cuando el precedente invocado puede resultar contrario al ordenamiento jurídico. O, dicho en otros términos, el trato igualitario no podría servir para extender las consecuencias de una decisión administrativa que fuera contraria al ordenamiento jurídico.
Mucho más alejada se encuentra la argumentación esgrimida respecto de la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), cuando no puede siquiera cuestionarse que la recurrente ha obtenido una respuesta fundada en Derecho, aunque ésta no sea estimatoria de su pretensión.
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Por último, la sentencia de instancia no es contraria a la jurisprudencia de esta Sala, ya que, por el contrario, es doctrina de este Alto Tribunal que el planeamiento urbanístico e, incluso, la consideración del suelo como urbanizable, no es obstáculo para la exigencia de la autorización administrativa para obras en zonas de seguridad militar establecida en la indicada Ley 8/1975, de 12 de marzo, como resulta de la indicada sentencia de 29 de noviembre de 1996. Se trata, en definitiva, de un supuesto de concurrencia de diversas exigencias de autorización establecidas en diferentes normas que atienden a específicos intereses. Esto es, "cuando para la realización de una determinada actividad se necesita la concurrencia de permisos o autorizaciones de varias entidades u organismos, cada uno con privativas y específicas competencias en razón de las finalidades de interés público que tutelan y tales permisos se tramitan con independencia, es necesario que todos ellos concurran para que la actividad pueda desarrollarse legalmente, siendo obligación de cada entidad u órgano velar por el cumplimiento de la exigencia que a él atañe" (Cfr. SSTS 29 de noviembre de 1996, 18 de marzo de 1999 y 21 de febrero de 2001, entre otras).
Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación formulados y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal a la recurrente de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos los motivos alegados y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de "Borondo Inmobiliaria 2000, S.L." contra la sentencia, de fecha 25 de octubre 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 834/99; con imposición a la recurrente de las costas causadas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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