STS, 28 de Febrero de 2001
| Ponente | YAGUE GIL, PEDRO JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:1559 |
| Número de Recurso | 638/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 28 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Febrero de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 638/96 interpuesto por el Procurador Sr. Sorribes Torra, en nombre y representación de "Construcciones Arranz Acinas S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 30 de Noviembre de 1995 y en su recurso nº 177/95 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), sobre impugnación de aprobación definitiva de Proyecto de Urbanización, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Burgos, representado por la Procuradora Sra. Guinea y Ruenes. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Construcciones Arranz Acinas S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de Enero de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de Febrero de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de Octubre de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Burgos) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 25 de Noviembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 11 de Enero de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de Febrero de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó en fecha 30 de Noviembre de 1995, y en su recurso contencioso administrativo nº 177/95, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad "Construcciones Arranz Acinas S.A." contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Burgos de fecha 5 de Mayo de 1994, (confirmado en reposición por el de 23 de Diciembre de 1994), que aprobó ---declarando legalizado el acuerdo del Pleno de la Corporación de 25 de Junio de 1990--- el Proyecto de Urbanización de la Unidad de Actuación 5P-6-1 "Benedictinas de San José", reiterando las rectificaciones que deben introducirse en el mismo y denegando la recepción del parque y obras de urbanización así como la devolución del aval constituido en garantía de la ejecución de las mismas.
En su demanda, la mercantil actora esgrimió en contra del acto recurrido los siguientes argumentos expuestos resumidamente:
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).- La existencia de un acto tácito por el Ayuntamiento de Burgos de aceptación del Proyecto de Urbanización presentado por la empresa actora.
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).- En otro caso, infracción de la regla "venire contra factum propium non licet" y de los principios de confianza legítima y de buena fe.
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).- Irregularidades intrínsecas a los propios acuerdos recurridos, ya que no existen desajustes del Proyecto de Urbanización ni con el Plan General ni en el Estudio de Detalle.
El Tribunal de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, sirviéndose de la afirmación de que no existen actos positivos demostrativos de la existencia de una aprobación tácita del Proyecto de Urbanización, por lo que tampoco puede decirse que existan actos contrarios a otros realizados por la propia Administración ni que se haya infringido el principio de protección de la confianza legítima; aparte (continúa el Tribunal sentenciador) de que quien impone el condicionamiento recogido en la resolución recurrida aprobado definitivamente el 21 de Enero de 1987 es el Propio Estudio de Detalle.
Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación la mercantil actora, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, ninguno de los cuales puede prosperar, como veremos.
En el primero se alega infracción de la doctrina de los actos tácitos, consagrada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 30 de Abril de 1985 y 16 de Febrero de 1988), así como de la prohibición de revocar de oficio los actos declarativos de derecho al margen del procedimiento establecido en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y del principio de protección de la confianza legítima.
El motivo se basa en la afirmación de que el Proyecto de Urbanización aprobado con condiciones en el acuerdo impugnado fue ya aprobado antes tácitamente por el Ayuntamiento, de forma que el acuerdo posterior aquí recurrido significa una revocación ilegal del anterior y un menoscabo del principio de protección de la confianza legítima.
A este propósito, la sentencia impugnada afirma que "no existen los actos positivos demostrativos de la existencia de una aprobación tácita del Reglamento de Urbanización".
El Ayuntamiento demandado afirma al oponerse al recurso de casación que "a los hechos declarados probados no puede atribuirse la significación que de adverso se atribuye, pues eso sería tanto como alterar la interpretación que la Sala de instancia hace del material probatorio impugnado en las actuaciones".
Las cosas no son exactamente así. Este Tribunal no puede discutir los hechos dados por probados por la Sala de instancia, a no ser que se hubiera alegado y constatado la infracción de alguno de los preceptos legales que otorgan eficacia privilegiada a ciertos medios de prueba, o que la apreciación de ésta fuera ilógica, contradictoria o absurda, ninguno de cuyos casos es el presente.
Pero este Tribunal sí puede contradecir la valoración jurídica que de los hechos ha realizado la Sala de instancia, porque esa es una operación jurídica y no fáctica. (V.g. el Tribunal de casación no puede discutir la afirmación de un Tribunal de instancia de que un Técnico Municipal visitó unas obras de urbanización en una o varia ocasiones, pero que ese hecho signifique una aprobación tácita del proyecto de urbanización es un problema jurídico, revisable en casación).
En todo caso, debe tenerse presente que el ordenamiento urbanístico brinda unos mecanismos de actuación por subrogación en los casos de silencio de la Administración actuante (artículos 4 del Real Decreto-Ley 3/80, de 14 de Marzo y 6 y 7 del Real Decreto-Ley 16/81, de 16 de Octubre) y que, por lo tanto, hay que aplicar con mucha cautela la teoría de las aprobaciones tácitas, pues a los interesados les concede el ordenamiento jurídico un remedio específico.
Según lo que se dice en los folios 5 y 6 de la demanda, el Ayuntamiento de Burgos no sólo tenía pleno conocimiento de todo lo que estaba ocurriendo, sino que era incluso el auténtico ajuste y motor del proceso urbanístico que se estaba desarrollando, y dice que esto está probado documentalmente con actos propios de la Corporación demandada. Pues bien, ninguno de esos documentos demuestra una aprobación tácita del Proyecto de Urbanización, y así:
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- La comunicación del Sr. Secretario del Ayuntamiento de Burgos de 23 de Agosto de 1989 (documento nº 18 de los acompañados a la demanda) es cierto que contiene la frase "se ha obviado lo aprobado en el Proyecto de Urbanización", pero a esta afirmación no se le puede dar el valor de una aprobación tácita por dos razones:
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La primera, porque esa afirmación se hace no en el expediente del Proyecto de Urbanización, sino en el de la licencia de primera ocupación, así que se trata de una afirmación incidental y ocasional en un expediente cuyo objeto es otro distinto.
Una aprobación tácita, pero cierta y segura, hubiera requerido, sin duda, un acto más concluyente.
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La segunda, porque esa misma certificación contiene la locución "Proyecto de Urbanización presentado", así que no hay por qué atribuir un valor determinante a aquélla otra expresión.
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- También se cita (y lo consigna la Sala de instancia), la comunicación de fecha 18 de Agosto de 1989, enviada por el Sr. Alcalde Accidental a la entidad demandada, en la que se comunicaba a ésta "la necesidad imperiosa de finalizar las obras pendientes señalando como fecha límite el próximo 15 de Octubre".
Tampoco este es un acto concluyente y definitivo que revele una voluntad administrativa indudable de la aprobación del Proyecto de Urbanización. En esa comunicación se habla de corregir las alineaciones "conforme al Plan General", y no está claro si las obras referidas son previstas en el Plan General, en el proyecto o en ambos. De forma que no puede deducirse de tan escueto documento una aprobación tácita del Proyecto de Urbanización.
No hay, por lo tanto, actos indubitados que revelan una voluntad administrativa no expresa, pero clara e indudable, de aprobar el Proyecto de Urbanización.
No se produjo, en consecuencia, aprobación tácita, y el motivo debe ser rechazado tanto en lo que se refiere a la doctrina jurisprudencial como a los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y al principio de confianza legítima.
Hay, sin embargo, un argumento más radical para rechazar el motivo, y es que no caben aprobaciones tácitas cuando las leyes exigen una tramitación específica que incluye (como aquí) un periodo de información pública, del cual no se puede prescindir porque está establecido en beneficio de una participación ciudadana en la elaboración de los Planes y Proyectos.
Buena prueba de lo que decimos es que incluso en los casos de silencio administrativo, la aprobación definitiva no puede producirse sin que se haya cumplido el trámite de información pública (artículo 6º-4-3ª del Real Decreto-Ley de 16 de Octubre de 1981).
Si en los casos de silencio no puede éste producirse sin información pública, no hay razón para admitir que en otros casos la resolución expresa pueda ser sustituida por actos implícitos de significación equivalente sin que se haya cumplido aquella exigencia capital.
En el segundo motivo se alega infracción del artículo 24-1 y 2 de la Constitución, así como los artículos 1218 y 1220 del Código Civil y 597 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en lo que se refiere al valor probatorio de los documentos públicos.
Se explica el motivo diciendo que el Tribunal de instancia ha hecho "una selección arbitraria de los hechos probados y específicamente contraria al principio de igualdad de armas consustancial a todo proceso y a los preceptos legales que determinan la eficacia de los documentos públicos". Y ello porque aquel Tribunal ha utilizado en perjuicio de la actora la imposibilidad en que la Administración dice encontrarse para expedir la certificación que la demandante solicitó, sobre las visitas a la obra, lo que no ha impedido a la Sala hacerse eco de unas comunicaciones verbales que el Arquitecto Municipal Sr. Bretaña dice haber hecho a "Construcciones Arranz Acinas S.A.".
Por dos razones rechazaremos este motivo:
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- La primera y fundamental porque el motivo no es causal, es decir, que, aunque prosperara, no habría de fundar la estimación del recurso de casación, toda vez que ni siquiera el hecho de dar por ciertas esas visitas de los técnicos a las obras de urbanización podría ser tomado como una aprobación del Proyecto de Urbanización, según lo que hemos dicho en el fundamento de Derecho anterior acerca del necesario trámite de información pública.
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- La segunda, porque la Sala de instancia no se hace eco del informe del Arquitecto Sr. Bretaña a propósito de las visitas, sino a propósito de su inciso segundo, que hace referencia a un posible cambio en los técnicos informantes, lo que nada tiene que ver con la alegada aprobación tácita.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la entidad actora en las costas del mismo. (Artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 638/96, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) en fecha 30 de Noviembre de 1995 y en su recurso contencioso administrativo nº 177/95. Y condenamos a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
