STS, 16 de Octubre de 2001
| Ponente | MAURANDI GUILLEN, NICOLAS |
| ECLI | ES:TS:2001:7920 |
| Número de Recurso | 5756/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5756/1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, contra la sentencia de 11 de diciembre de 1.996, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Siendo sido parte recurrida la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS, representada por la Procuradora Dª Mª Jesús Ruiz Esteban; y habiendo intervenido también el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que ESTIMANDO el recurso formulado por el letrado Dª Carmen Perona Mata, en nombre y representación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, contra el Acuerdo de fecha 16 de marzo de 1992, del Rector de la universidad Nacional de Educación a Distancia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS, que dicha resolución vulnera el artículo 28 de la Constitución, en el sentido declarado; con imposición de las costas a la demandada".
Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se promovió recurso de casación, y por Providencia de 4 de febrero de 1997 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el Abogado del Estado se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) se dicte resolución por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida".
La Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:
"(...) declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente, (...)".
El MINISTERIO FISCAL efectuó alegaciones favorables a la estimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 9 de octubre de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia fue iniciado por la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS por el cauce especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, en virtud de recurso contencioso-administrativo deducido contra un Acuerdo, del Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, por el que fijaban los servicios mínimos que habrían de ser realizados durante los días en que tuviera lugar una huelga convocada por el personal laboral de dicha Universidad.
La sentencia que aquí se recurre en casación estimó el recurso y declaró que el Acuerdo impugnado vulneraba el artículo 28 de la Constitución -CE-.
El razonamiento utilizado para llegar a ese pronunciamiento consistió en considerar que el Rector no tenía el carácter de "autoridad gubernativa", y por ello carecía de la competencia para fijar esos servicios mínimos que se establece en el artículo 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo.
El presente recurso de casación lo interpone el Abogado del Estado y pretende apoyarse en un solo motivo, amparado expresamente en el ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA-.
Señala como infringidos los artículos 27.10 y 28.2 CE, y 10.2 del citado Real Decreto Ley 17/1977.
El argumento principal que se desarrolla para ello es que, frente a lo que sostiene la sentencia recurrida, los Rectores sí ostentan esa condición de "autoridad gubernativa" que legalmente habilita para la fijación de servicios mínimos.
Para sustentar esa idea fundamental se aduce que los Rectores de las Universidades son cargos políticos; que el apartado k) del art. 3.2 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, incluye, dentro de la autonomía de las Universidades, además de las específicas competencias que se enumeran en los otros apartados, "Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 1º de la presente Ley", es decir, aquéllas que lo sean para desarrollar el servicio público de la educación; que la tesis de la sentencia recurrida supondría imponer a las Universidades una tutela por parte de otra Administración pública; que razones pragmáticas aconsejan reconsiderar el fallo de instancia, pues el Ministerio de Educación carece de conocimientos acerca de la docencia universitario; y que hasta ahora nunca se había controvertido la competencia de los Rectores para la fijación de los servicios mínimos.
El problema central que aquí ha de resolverse se concreta, pues, en determinar si al Rector de una Universidad se le puede reconocer la consideración de "autoridad gubernativa", a los efectos de lo que establece el art. 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, y consiguientemente, la competencia para la fijación de los servicios mínimos que habrán de mantenerse en funcionamiento en el caso de una huelga que haya de afectar a la actividad universitaria.
La solución seguida por la sentencia recurrida, contraria a ese reconocimiento, ha de valorarse como acertada.
Es la que mejor se ajusta a la significación que ha sido atribuida a ese concepto de "autoridad gubernativa" por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y también a la naturaleza y ámbito de funciones que corresponden a las Universidades en el perfil institucional que para ellas resulta de su principal normativa reguladora.
Y es, asimismo, la que resulta más coherente con la finalidad que cumplen los servicios mínimos en una huelga que afecte a una Universidad.
Lo que más particularmente debe ser resaltado, en relación con lo que acaba de declararse, es lo siguiente:
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- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SsTC 26/1981 y 27/1989) ha declarado que la cualidad del órgano que fija los servicios mínimos no es intranscendente ni irrelevante para el derecho de huelga, y que esa medida debe ser adoptada por el Gobierno o por órgano que ejerza potestad de gobierno.
También ha señalado que debe ser así porque la privación u obstaculización de un derecho constitucional como el de huelga es de responsabilidad política y ha de ser residenciada por cauces políticos, sean estos del Estado o de las Comunidades Autónomas con competencias en los servicios afectados.
Y asimismo ha subrayado que el incumplimiento de esta exigencia no puede calificarse como mera irregularidad formal o como mero defecto de carácter administrativo, sino como lesión del derecho fundamental que así se ve restringido, pues solo de aquella forma puede asegurarse que las limitaciones sean impuestas en atención a los interés de la comunidad de una manera imparcial y de acuerdo con las características y necesidades del servicio afectado por la huelga.
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- Esa "autoridad gubernativa", cuya identificación o determinación es aquí objeto de controversia, tiene, según se desprende de ese criterio jurisprudencial que acaba de recordarse, tiene -se repite- una naturaleza política y no meramente administrativa, pues así parece demandarlo esa ponderación de los intereses de la comunidad que resulta necesaria para la fijación de los servicios mínimos.
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- El art. 27.10 CE reconoce la autonomía de las Universidades "en los términos que la Ley establezca". Y el Tribunal Constitucional ha declarado (STC 55/1989) que el fundamento último de esa autonomía universitaria se halla en el respeto a la libertad académica, es decir, a la libertad de enseñanza, estudio e investigación, y es la protección de estas libertades, frente a todos los servicios públicos, la que constituye la razón de ser de dicha autonomía.
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- El principal desarrollo legislativo del art. 27.10 CE está constituido por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria -LRU-, que define las funciones de la Universidad y el ámbito de la autonomía de las Universidades, y también se ocupa de incluir una regulación sobre los aspectos básicos de sus órganos de gobierno (entre ellos el Rector).
La lectura del art. 1 revela que es configurada como la institución a la que corresponde prestar el servicio público de la educación superior, y que, en relación a dicho servicio, el ámbito de sus competencias está específicamente referido a las actividades de docencia, estudio e investigación.
Por otra parte, el art. 2 pone de manifiesto que la autonomía que le es reconocida tiene como finalidad preservar la libertad académica, que comprende las libertades de cátedra, de investigación y de estudio.
Y el art. 18 califica al Rector de "máxima autoridad académica de la Universidad", lo que viene a significar que sus competencias, en cuanto órgano de gobierno universitario, están íntimamente relacionadas con esa concreta finalidad que corresponde a la autonomía universitaria.
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- La Exposición de Motivos de dicha LRU, cuando invoca el reconocimiento de la autonomía de las Universidades que se hace en el art. 27.10 CE, realiza esta afirmación literal: "Además, la Constitución Española ha venido a revisar el tradicional régimen jurídico administrativo centralista de la Universidad española (...)".
También señala que, en materia de enseñanza universitaria, hay un reparto de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las propias Universidades, y que es la libertad académica lo que constituye el fundamento y límite de la autonomía universitaria.
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- La Universidad es, pues, una estructura organizativa, dotada de autonomía, cuya finalidad principal es proteger la libertad académica, y no agota todas las funciones públicas que se desarrollan en materia de enseñanza universitaria.
Este limitado alcance de sus competencias, así como esa expresa referencia al "régimen jurídico administrativo (...) de la Universidad española" que se hace en la Exposición de Motivos de la LRU, denotan su naturaleza más administrativa que política.
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- La fijación de servicios mínimos en una huelga que afecte a la Universidad no está enderezada a preservar la libertad académica, sino el derecho a la educación. Y la razón de ello es que dichos servicios mínimos no determinarán los contenidos de esas actividades docentes e investigadoras, ni la forma en que habrán de ser desarrolladas, sino la parcela de dichas actividades que no podrá ser suspendida o paralizada para que no quede lesionado el derecho a la educación.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, e imponer las costas a la parte recurrente (en aplicación de lo establecido en el art. 102.3 de la Ley jurisdiccional).
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia de 11 de diciembre de 1.996, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
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- Imponer las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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