STS, 30 de Noviembre de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 2523/96 la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), con fecha 10 de mayo de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña Carmen Benítez López en nombre y representación de Costa Lairaga S.L. contra la resolución mencionada en el Antecedente Primero, la cual anulamos, reconociendo el derecho de la entidad recurrente a una resolución motivada sobre la procedencia de la autorización para la actividad pretendida en aplicación de la Ley 7/1987, de 7 de abril, sobre ordenación Urbanística del Suelo Rústico de Canarias.- Con desestimación del resto de pretensiones.- Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.-".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo por:

1. Vulneración de los artículos 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con el artículo 11.2.f) de la Ley de Ordenación del Suelo Rústico, y 40 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

2. Vulneración del artículo 21.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

3. Vulneración de las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1980, 17 de febrero de 1981, 9 de mayo de 1986, 31 de octubre de 1990 y 5 de marzo de 1991.

Y termina suplicando a la Sala en su escrito que "...dicte Sentencia que estimándolo, declare, haber lugar al mismo, case, anule, revoque y deje sin efecto aquella Sentencia y acuerde desestimar el recurso contencioso- administrativo nº 2.523/96, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho".

Mediante Providencia de fecha 8 de octubre de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 16 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ,

Al hilo de lo que se relata en la sentencia objeto de este recurso de casación, pero integrando tal relato en el modo y con los límites que autoriza el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción, cabe definir el supuesto enjuiciado en los siguientes términos:

1. La mercantil actora solicitó en el año 1989, ante la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias, autorización para la explotación de una cantera de arenas calcáreas en Costa Lairaga, término municipal de Moya, Isla de Gran Canaria, lo que dio origen al expediente administrativo número 23 de 1989.

2. La Dirección General del Medio Ambiente y Conservación de la Naturaleza, integrada en dicha Consejería, informó el 8 de junio de 1989 los proyectos presentados con aquella solicitud, considerando que los estudios del Impacto Ambiental y Plan de Restauración no se ajustaban al Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, por lo que entendía que debían devolverse "los Proyectos referidos a los interesados para que se ajusten a los trámites reglamentarios sobre Evaluación de Impacto Ambiental, tal y como se contempla en el R.D. 1131/88, de 30 de Septiembre" (Real Decreto, éste, por el que se aprobó el Reglamento para la ejecución de aquel Real Decreto Legislativo).

3. La repetida Consejería, a la vista del citado informe, del que remitió copia a la solicitante de la autorización, acordó el 29 de marzo de 1990 suspender la tramitación del expediente hasta tanto se de cumplimiento al Real Decreto 1131/88.

4. Cumpliendo lo dispuesto, tanto en el artículo 13 del Reglamento aprobado por este Real Decreto, como en la Ley del Parlamento de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico, el 21 de marzo de 1991 presentó aquella mercantil, en la Dirección General de Medio Ambiente, la memoria-resumen del proyecto y la comunicación de la intención de realizarlo, al objeto de iniciar el procedimiento de evaluación de impacto ecológico; procedimiento que concluyó con el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias de 3 de diciembre de 1992, publicado en el B.O.C. del día 12 de abril de 1993, en el que se formuló la Declaración de Impacto Ecológico.

5. Simultáneamente, la Dirección General de Costas, por resolución de fecha 15 de febrero de 1990, confirmada en alzada por otra de 15 de junio de 1993, había denegado la autorización para la extracción de áridos en la parte de la finca considerada como zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Tales resoluciones fueron anuladas por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 2 de febrero de 1996, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1001 de 1993, al apreciar que no era la Administración del Estado y sí la de la Comunidad Autónoma la competente para adoptar aquel pronunciamiento. Pero desestimó, aquella sentencia, la pretensión, también deducida en el proceso, de reconocimiento del derecho de la recurrente a la autorización que las resoluciones citadas le habían denegado.

6. El día 25 de enero de 1996, poco antes, por tanto, de que se dictara esa sentencia, presentó aquella mercantil, de nuevo, la solicitud de explotación del yacimiento de arenas calcáreas, expresando, en lo que ahora importa, lo siguiente:

   "[...] Que por acuerdo de la CUMAC de 3 de diciembre de 1992 se procedió al trámite preceptivo de la Declaración de impacto [...]

   Que debido a la paralización que ha sufrido el Expte. en la Jefatura de Costas al no concederse la autorización de la extracción en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo- terrestre, se ha modificado el proyecto en lo que respecta a dicha zona de protección, siendo intención de esta Entidad proceder a la extracción fuera de esta área de servidumbre [...]".

7. Dicha solicitud fue aclarada mediante escrito de 5 de marzo de 1996, afirmando en él que debía conceptuarse como continuación del expediente, por lo que "resulta evidente que la autorización solicitada debe decidirse conforme a las normas vigentes en la fecha en que se pidió [1989], sin que pueda incidir en la resolución normativa alguna distinta de la que se encontraba vigente a la fecha de su petición, entre la que obviamente no se encontraba el Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria que se aprobó por Decreto 7/1995, de 27 de Enero (B.O.C., 3 marzo 95)".

8. Semejante planteamiento fue rechazado en las resoluciones administrativas impugnadas en el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación. Dichas resoluciones, dictadas por el Director General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias el 9 de abril de 1996 (la originaria) y por la Consejera de Política Territorial el 13 de septiembre del mismo año (la desestimatoria del recurso ordinario), denegaron la autorización para la explotación de la cantera de arenas calcáreas con un doble argumento: a) la extracción pretendida resulta prohibida por lo dispuesto en los artículos 92 y 93 de aquel Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria; y b) ya antes de este instrumento de ordenación y en aplicación de lo dispuesto en los artículos 9.2.g) y 11.2.b) de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico, no cabía obtener la autorización salvo de modo excepcional y previa valoración de la utilidad pública o interés social de la actividad, "lo que no es el caso".

Los argumentos que la Sala de instancia expone en la sentencia objeto de este recurso de casación son, en síntesis, los siguientes:

1. De la lectura concatenada [de los escritos de 25 de enero y 5 de marzo de 1996] cabe deducir que se trata de una verdadera petición de continuación del expediente abierto en el año 1989 [...], y así lo debió entender la Administración.

2. A la vista de la jurisprudencia relativa a la norma sustantiva aplicable en materia de licencias de obras (la vigente al tiempo de la resolución si ésta se adopta dentro del plazo establecido para resolver en la norma procedimental; la vigente al tiempo de la solicitud, en otro caso), trasladable, sin inconveniente, a otros actos de autorización, y dando por sentado que la Administración debió impulsar el procedimiento, debe, en el caso concreto, estarse a la legislación vigente en la fecha de la solicitud [1989], en razón a la tardanza en resolver por causas ajenas al administrado e imputables a la propia Administración.

3. A mayor abundamiento, pues, como hemos visto, entendemos que deberá estarse a la legislación vigente en el momento de la solicitud, la aplicación del Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria, prohibitivo de la autorización para extracción de áridos en la zona, vendría seriamente cuestionada por la sentencia de esta Sala de fecha 8 de enero de 1997, que declaró la nulidad del Decreto 7/1995, de 27 de enero, de aprobación del PIOT de la Isla de Gran Canaria..., sentencia aún no firme, pues fue recurrida en casación.

4. En consecuencia, ha de entenderse aplicable al caso la Ley del Parlamento de Canarias 5/1987; pero ello no conduce a reconocer, ya, el derecho de la actora a la autorización solicitada, ni a una resolución futura necesariamente favorable, sino, tan sólo, a reconocer su derecho a una resolución definitiva dictada con aplicación de lo previsto en dicha Ley, para lo cual la propia Administración deberá valorar la excepcionalidad de la decisión en función de las circunstancias concurrentes en una resolución lo suficientemente motivada.

Esa sentencia ha sido recurrida en casación sólo por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, formulándose en el escrito de interposición un único motivo de casación en el que se sostiene:

9. Que aquel expediente administrativo 23/1989, por aplicación de lo dispuesto en los artículos 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y 11.2.f) de aquella Ley autonómica 5/1987, quedó terminado por silencio denegatorio, sin que esta resolución denegatoria presunta fuera recurrida en tiempo y forma, lo que impone la no admisión del recurso contencioso- administrativo, de conformidad con lo que disponía el artículo 40 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956.

II) Conforme al artículo 21.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, la solicitud de fecha 25 de enero de 1996 constituye una petición de autorización y no de prosecución del expediente 23/1989, ya que el proyecto técnico es distinto, conteniendo la petición el ACTO proyectado, que es el que se examina en el expediente de autorización para determinar si se ajusta a todo el bloque normativo aplicable. Y

III) Se ha vulnerado la doctrina jurisprudencial que la sentencia de instancia toma en consideración para determinar la norma sustantiva aplicable, pues el criterio expuesto por la sentencia sólo se aplica cuando no ha habido interrupción del plazo para subsanar deficiencias, y en el caso ha habido interrupción para subsanar muchas deficiencias, todas imputables al interesado.

No podemos compartir lo que se argumenta en esos apartados I y II.

Por lo que hace al primero de ellos, y dejando ahora de lado consideraciones aquí innecesarias sobre la naturaleza y significado del "silencio administrativo negativo" en aquella LPA de 1958, porque conforme al artículo 94.1 de la misma [y también conforme al artículo 11.2.f) de la Ley autonómica 5/1987, tal y como resulta del que fue su tenor literal] la "denuncia de mora" era un requisito necesario, sin cuyo concurso no podía existir el "acto presunto" o la "desestimación presunta" (por todas, SSTS de 31 de enero de 1989 y 3 de diciembre de 1991); en otras palabras, tratándose, como es el caso, de una petición formulada y no de un recurso interpuesto, la denuncia de mora era en aquel año 1989 uno de los presupuestos exigidos para poder entender producido el acto presunto. Pero además, y sobre todo, se opone al argumento expuesto en aquel apartado I la propia decisión administrativa adoptada el día 29 de marzo de 1990: si ésta suspendió la tramitación del expediente hasta tanto se diera cumplimiento al Real Decreto 1131/88, el procedimiento quedaba abierto hasta tal cumplimiento, o hasta que el peticionario desistiera de su petición o renunciara a su derecho, o hasta que la Administración declarara su caducidad.

Y, por lo que hace al argumento expuesto en el apartado II, porque lo pedido el 25 de enero de 1996 no era nada que fuera sustancialmente distinto de lo pedido en 1989: era lo mismo, aunque con las modificaciones derivadas del cumplimiento de la condición impuesta aquel 29 de marzo de 1990 y de la exclusión, como terreno explotable, del comprendido en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre (modificación, esta última, relevante desde el prisma de otros objetos jurídicos o desde el del ejercicio de otras competencias administrativas; pero no desde el prisma del objeto jurídico y del ejercicio de la competencia atribuida a la Dirección General de Urbanismo para decidir sobre la procedencia o no de la autorización pedida). Y, si era lo mismo, o si no era una petición distinta en lo relevante de la deducida en 1989, debió la Administración, para ser congruente con su decisión de 29 de marzo de 1990, considerar la petición de 1996 como mera solicitud de continuación del procedimiento suspendido.

Distinta es la conclusión que hemos de alcanzar en cuanto al argumento expuesto en aquel apartado III. Recordemos, ante todo, que aquella doctrina jurisprudencial relativa a la norma sustantiva aplicable a las licencias urbanísticas en los supuestos en que tal norma sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo, descansa en la necesidad de conjugar y armonizar las exigencias del interés público, de un lado, y las garantías del ciudadano, de otro. Las primeras, demandan la aplicación de la norma vigente en el momento de la resolución del procedimiento, por ser en esa norma en la que, lógicamente, se habrán cristalizado o reflejado las necesidades actuales de la ordenación urbanística. Las segundas, en cambio, pueden demandar la aplicación de la norma vigente al tiempo de la solicitud de la licencia si la decisión sobre ésta, por causa imputable a la Administración y no al peticionario, se demora más allá del plazo que para resolver establece la norma procedimental, pues se evita, así, que tal dilación menoscabe el principio de seguridad jurídica, o que se utilice como medio para posibilitar la modificación normativa y privar al peticionario de los derechos de que disponía.

Pues bien, en el caso de autos, el procedimiento administrativo iniciado en 1989 no estuvo suspendido por causa imputable a la Administración, pues ésta se limitó a exigir el cumplimiento de un trámite, el de la Declaración de Impacto Ecológico, cuya exigibilidad jurídica no se ha cuestionado. La suspensión del procedimiento es, así, imputable a quien dedujo una petición sin haber cumplimentado adecuadamente un trámite preceptivo; y le es imputable hasta el mismo momento en que volvió a deducirla en el año 1996, pues nada de lo que obra en estas actuaciones permite afirmar que tuviera derecho a realizar la actividad de explotación extractiva allí donde en principio está prohibida [artículo 25.1.c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas] y donde, en todo caso, estaría sujeta a previa autorización de la Administración competente para decidir sobre los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre [artículo 26.1 de la Ley 22/1988 y Fundamento Jurídico 3.D).d) de la STC 149/1991, de 4 de julio]. No hay, pues, razón alguna ligada a los principios de seguridad jurídica y proscripción de la arbitrariedad que obligue a no aplicar las normas vigentes en el momento, 25 de enero de 1996, en que se dedujo la solicitud de continuación del procedimiento suspendido.

Debemos, pues, estimar el motivo de casación, ya que la ratio decidendi por la que la Sala de instancia inaplica el Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria, aprobado definitivamente por Decreto 7/1995, de 27 de Enero, fue, realmente, o bien una incorrecta interpretación de aquella doctrina jurisprudencial, o bien una incorrecta apreciación de las circunstancias del caso, que le llevó a aplicar a éste una solución no acomodada a dicha doctrina jurisprudencial.

Sin embargo, aquella Sala expuso, no con el carácter de ratio decidendi, pues su sentencia de fecha 8 de enero de 1997 (en realidad, de 1998) no era firme, sino a mayor abundamiento, un segundo obstáculo a la aplicación de aquel Plan Insular. Obstáculo que hoy cobra toda su virtualidad o toda su fuerza:

De un lado, porque este Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 6 de mayo de 2002, dictada en el recurso de casación número 4033 de 1998, confirmó (aunque sólo por razón o por causa de un vicio de procedimiento en la tramitación del Plan) el pronunciamiento anulatorio del Decreto de aprobación de ese Plan Insular adoptado en aquella sentencia de 8 de enero de 1998. Y

De otro, porque ese pronunciamiento jurisdiccional que anuló dicho Plan despliega efectos retroactivos, y no meramente prospectivos, en el caso de autos. Es así, porque un pronunciamiento semejante, que lo es, en realidad, de nulidad de pleno derecho, por ser ésta la sanción siempre predicable para una norma aprobada con vulneración de otra de rango superior (artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), produce el efecto a él inherente -de expulsión del Ordenamiento Jurídico de la norma declarada nula- en los procedimientos administrativos en los que, por causa de la impugnación jurisdiccional, no había aun una decisión que hubiera devenido firme. En otras palabras, por exigencias del principio de seguridad jurídica se tutelan, manteniéndolas, las situaciones definitivamente declaradas, pero no las pendientes de decisión, a las cuales, por mor del efecto ex tunc, propio de la nulidad de pleno derecho, no les será de aplicación la norma así expulsada del Ordenamiento Jurídico.

Lo que acaba de ser expuesto conduce, pues, a identificar como norma aplicable al caso de autos la misma que como tal -bien que por un razonamiento incorrecto- identificó la Sala de instancia; esto es, la Ley del Parlamento de Canarias 5/1987.

Y aquí situados, conviene precisar: que la estimación del o de los motivos de casación convierte a este Tribunal Supremo en Tribunal de instancia para el examen y decisión de todas las cuestiones allí planteadas cuya resolución dependa, precisamente, como lógica derivación, de aquel pronunciamiento estimatorio. Pero no le convierte en Tribunal de instancia para el examen y decisión, de nuevo, de las cuestiones que cumplan o reúnan estos dos caracteres: Uno, que su resolución no dependa de ese pronunciamiento estimatorio; o lo que es igual, que esté desligada del sentido de este pronunciamiento. Y dos, que la solución dada a tal cuestión por la Sala de instancia no haya sido combatida en el recurso de casación.

Esto es lo que ocurre, precisamente, con la cuestión relativa a los efectos que para el caso de autos deba producir la aplicación de aquella Ley 5/1987. Los efectos, las consecuencias jurídicas que como derivadas de tal aplicación ha identificado y extraído la Sala de instancia, no han sido aquí combatidos y deben, por ello, seguir en pie.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,