STS, 27 de Abril de 2005

Ponente:OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
Número de Recurso:1620/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:27 de Abril de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

PRINCIPIOS. PROTECCION A LA CONFIANZA LEGITIMA. Se desestima el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo para la elaboración y ejecución del plan establecido. Los actores interponen casación. El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro Ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. La virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. No se hace lugar a la casación, imponiéndose las costas a la parte recurrente.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de dos mil cinco.

Vistos por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía representada por la Letrada de sus servicios jurídicos y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco Muñoz Cuéllar, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en los recursos contencioso-administrativos acumulados 860/2001 y 861/2001, en los que se impugna el Acuerdo de 31 de octubre de 2001 suscrito entre la Ministra de Sanidad y Consumo y Farmaindustria para la elaboración y ejecución de un Plan Integral de Medidas de Control del Gasto Farmacéutico y Uso Racional del Medicamento. Han sido partes recurridas la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado y la Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica, FARMAINDUSTRIA, representada por el Procurador D. Isacio Calleja García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia de 20 de diciembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que contiene el siguiente fallo: "Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Letrada de la Junta de Andalucía y por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en la representación que les es propia, contra el Acuerdo de 31 de octubre de 2001 suscrito entre la Ministra de Sanidad y Consumo y Farmaindustria para la elaboración y ejecución de un Plan Integral de Medidas de Control del Gasto Farmacéutico y Uso Racional del Medicamento".

SEGUNDO

Notificada la sentencia se presentaron escritos por las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvieron por preparados mediante providencia de 7 de febrero de 2003, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

TERCERO

Con fecha 28 de abril de 2003 la Letrada de la Junta de Andalucía interpuso el recurso de casación, haciendo valer tres motivos y solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y estimando el recurso se anule el Acuerdo impugnado.

Con fecha 12 de mayo de 2003 la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha interpone el recurso de casación, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la ley Jurisdiccional, solicitando la estimación del recurso y la revocación de la sentencia recurrida, y que se declare la nulidad del Acuerdo de 31 de octubre de 2001.

CUARTO

Admitidos a trámite ambos recursos se dio traslado de los escritos de interposición al Abogado del Estado y la representación de FARMAINDUSTRIA, que formularon oposición a los mismos, solicitando su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.

QUINTO

Por providencia de 18 de febrero de 2005, se señaló para votación y fallo el día veinte de abril de dos mil cinco, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primer motivo de casación del recurso interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se funda en la infracción de los artículos 149.1.16 de la Constitución, 13.21 de la Ley Orgánica 6/1981, que aprobó el Estatuto de Autonomía de Andalucía, y el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la interpretación que de los mismos da el Tribunal Constitucional, señaladamente en las sentencias de 28 de abril de 1983 y 42/83. Alega al efecto que la sentencia de instancia parte de una errónea concepción jurídica de lo que ha de entenderse por "coordinación interadministrativa" y de lo que constituye la competencia estatal sobre "coordinación general de sanidad", reproduciendo al respecto el contenido de la STC 42/1983 y manteniendo que la sentencia de instancia ha interpretado de forma indebida dicho concepto, anulando las competencias autonómicas que sobre sanidad ostenta la Comunidad Autónoma.

Entiende que dicha interpretación es errónea en cuanto identifica "coordinación general en materia de sanidad" con el de competencia exclusiva del Estado sobre sanidad, reduciendo las competencias autonómicas a un mero derecho de información. Entiende que la coordinación general en materia sanitaria consiste en la fijación de medios y sistemas de relación entre Administraciones, no en la asunción de nuevas competencias, sin que quepa confundir o equiparar las competencias de coordinación con meras competencias ejecutivas en materia de sanidad, que es en lo que se traduce el acto impugnado. Considera que por ello el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 19 de diciembre de 2000 encomienda al Gobierno conjuntamente con las Comunidades Autónomas el diseño de dicho Plan Integral, lo cual carecería de sentido si no parte de la existencia de competencias autonómicas de ejecución en la materia y de competencias estatales de coordinación. Y es en esta fijación de medios y sistemas donde el Consejo Interterritorial se erige en el instrumento adecuado para el ejercicio de dicha competencia, de lo que es consciente la sentencia en cuanto afirma que es un órgano instrumental, pero carece de razón en restar importancia a la intervención del mismo, concluyendo que de los razonamientos de la sentencia se trasluce la convicción de la existencia de una competencia exclusiva en materia de sanidad a favor del Estado, a la que identifica con coordinación y de ahí la irrelevancia de la actuación del Consejo Interterritorial.

Se oponen a ello las partes recurridas, alegando, en síntesis, que el acuerdo se inserta en el ámbito de las competencias del Estado, sin que se sustraigan competencias a las Comunidades Autónomas, y por otro lado el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud ha estado informado y participado a través de la Comisión Científico-Técnica.

La sentencia recurrida señala al respecto: que el Acuerdo de 31 de octubre de 2001 es expresión concreta del Acuerdo adoptado por el Congreso de los Diputados de 19 de diciembre de 2000, que encomienda al Gobierno, conjuntamente con las Comunidades Autónomas, el diseño de un Plan Integral de Medidas de Control del gasto Farmacéutico y Uso Racional del Medicamento, instando al Gobierno a establecer conversaciones con los interlocutores pertinentes de los sectores implicados. Consta en el expediente que en sesión de la Comisión Científico-Técnica del Sistema Nacional de Salud de 30 de octubre de 2001, bajo la presidencia del Subsecretario de Sanidad y con la asistencia de representantes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre los que se encontraban los de Andalucía y Castilla-La Mancha, se dio cuenta del Acuerdo adoptado por el Congreso de los Diputados y que de este mandato han derivado negociaciones con todos los sectores implicados, que han culminado con un acuerdo a suscribir en los próximos días y que se presenta seguidamente a la Comisión. Se señala en la sentencia que la previsión del artículo 93.3 de la Ley 25/1990, sobre las funciones del Consejo Interterritorial no supone un mandato imperativo. Que en este caso el mandato dimana del poder legislativo y aunque este instara al Gobierno para que el Plan fuera articulado a través del Consejo Interterritorial, no puede considerarse que fuera suscrito extramuros o sin intervención alguna de este órgano, pues consta que en la reunión de la Comisión Científico-Técnica del Sistema Nacional de Salud se informó detalladamente del acuerdo suscrito con Farmaindustria. Añade que el Consejo Interterritorial de salud se crea como órgano permanente de comunicación, coordinación e información de los distintos Servicios de salud y como lugar de encuentro y debate entre las CCAA y con la Administración General del Estado (Preámbulo del Reglamento Interno), por lo que insiste en que no puede considerarse que el Acuerdo cuestionado se adoptara sin conocimiento o participación del Consejo Interterritorial. Tan es así que algunos representantes de las CCAA manifestaron no solo su conformidad sino su pleno apoyo. Reitera que el Plan Integral deriva directamente de un mandato del poder legislativo, que si bien debe ser articulado a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, se inserta en el ámbito de la coordinación general sanitaria, competencia del Estado (art. 73.1 LGS y 149.1.16 CE). No puede considerarse, por tanto, que al referido mandato pueda superponerse la competencia del Consejo Interterritorial según su Reglamento de Régimen Interior.

Desde esta perspectiva, no puede compartirse tampoco el alegato consistente en que la Ministra de Sanidad y Consumo carece de competencia para firmar el Acuerdo, preguntándose quien la tendría, pues del mandato del Congreso de los Diputados no se deduce que la tenga el Consejo Interterritorial, pues el mismo se configura como un órgano esencialmente instrumental. Por otro lado no advierte en qué medida se sustraen competencias a las Comunidades Autónomas, al tratarse precisamente de un Plan que afecta a todo el Estado, como se expone en el acta de la reunión de la Comisión Científico-Técnica de 30 de octubre de 2001, en referencia a la política de investigación, "además de las competencias autonómicas, el Sistema Nacional de Salud tiene unas necesidades globales".

SEGUNDO

El planteamiento del motivo de recurso, fundado en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la competencia estatal en materia de coordinación general de la sanidad, y que se reproduce por las partes, se traduce por la recurrente en la alegación de invasión, vulneración o, como se dice expresamente, "anulación de las competencias autonómicas que sobre la sanidad ostenta la Comunidad Autónoma".

Ello pone de manifiesto, que, en lo sustantivo, lo que se cuestiona por la parte es el alcance de dicha competencia estatal en materia sanitaria, cuestión que sintetiza de manera clara la sentencia del Tribunal Constitucional 98/2004, de 25 de mayo, en los siguientes términos: "Concretado este marco competencial es preciso aclarar, en primer lugar, que cuando el art. 149.1.16ª CE se refiere a la competencia estatal para fijar las bases y realizar la coordinación general de la "sanidad", este último vocablo hay que entenderlo referido a la "sanidad interior" por exclusión con el de "sanidad exterior" que previamente es utilizado en ese mismo apartado (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2). En segundo término, y en relación al concepto de "bases", nuestra doctrina constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional.

Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la Comunidad Autónoma (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5; 102/1995, de 26 de junio, FFJJ 8 y 9; 197/1996, de 28 de noviembre FJ 5; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6 ; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 8; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 7 ; 24/2002, de 31 de enero, FJ 6; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9; y 1/2003, de 16 de enero, FJ 8, en torno al concepto de lo "básico"). Por tanto, ni la fijación de las bases ni la coordinación general a la que también se refiere la regla 16ª del art. 149.1 CE (que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones, y reduciendo disfunciones según SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3; 80/1985, de 4 de julio, FJ 2), deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias que las Comunidades Autónomas hayan asumido en la materia (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2)".

Se desprende de ello, que la diferencia entre la competencia en materia de legislación básica y coordinación general de la sanidad no impide que el ejercicio de ambas competencias tenga un límite común, cual es evitar que llegue a tal grado de desarrollo que vacíe de contenido el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, lo que determina y justifica que el examen de tal ejercicio de la competencia estatal venga referido al mantenimiento dentro del ámbito de las competencias del Estado, que es lo que realmente se hace en la sentencia de instancia cuando se analiza el alcance de las competencias ejercitadas y se considera que responden a las atribuidas al Estado, sin que, por lo tanto, se advierta una interpretación errónea de tal competencia de coordinación general en materia sanitaria, como se pretende por la parte recurrente.

Lo expuesto pone de manifiesto, que para valorar si el ejercicio de la competencia estatal se encuentra dentro del ámbito que le es propio y, en su caso, sostener que se ha producido una invasión de competencias autonómicas, es preciso atender al concreto alcance de la actividad desarrollada y contrastarla con las concretas competencias ejercitadas y las que, convenientemente identificadas, corresponden a la Comunidad Autónoma de que se trate, sin que pueda deducirse la existencia de infracción por la sola concurrencia de competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma sobre la materia, que no impide sino que justifica la competencia estatal de coordinación y sin que pueda confundirse la forma en que tal competencia haya de ejercerse con la titularidad de la misma que corresponde al Estado.

Pues bien, para efectuar la adecuada valoración en los términos expuestos, conviene precisar el alcance del Acuerdo impugnado de 31 de octubre de 2001, en relación con el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 19 de diciembre de 2000 del que aquél trae causa, cuyas diferencias son notorias.

Así, el Congreso de los Diputados insta al Gobierno a diseñar un Plan Integral de Medidas de Control del Gasto Farmacéutico y Uso Racional del Medicamento, fijando como condiciones y objetivos del mismo: consolidar y mejorar la calidad de la prestación y prescripción del medicamento en el Sistema Nacional de Salud, así como su uso racional; desarrollo de los aspectos contenidos en la Ley General de Sanidad sobre la consideración de la Oficina de Farmacia como establecimiento sanitario, en cuanto está involucrado en la dispensación y uso racional del medicamento; y establecer un diagnóstico común sobre los factores que determinan el crecimiento del gasto farmacéutico, fijando actuaciones y compromisos que deben asumir las distintas instancias interesadas para lograr un horizonte de estabilidad.

En congruencia con ese contenido, se establece que el diseño del Plan ha de realizarse conjuntamente por el Gobierno y las Comunidades Autónomas y articularse a través del Consejo Interterritorial, y ello mediante las conversaciones pertinentes con los sectores implicados, entre los que encuentran la Industria Farmacéutica, Distribución Mayorista, Oficinas de Farmacia, Facultativos y Usuarios.

En este marco y con este contenido se advierte la implicación de competencias de las Comunidades Autónomas, por la amplitud del Plan, y la intervención del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, creado en el artículo 47 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, como órgano de comunicación e información de los distintos Servicios de Salud, entre ellos y con la Administración estatal, e integrado por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas e igual número de miembros de la Administración del Estado, entre cuyas funciones y según resulta del artículo 93.3 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, se encuentra la facultad de acordar las condiciones generales de planificación, coordinación, contratación, adquisición y suministro de medicamentos en el Sistema Nacional de Salud, si bien en este caso, como se señala en la sentencia de instancia, no se trata del ejercicio de estas concretas facultades de adopción de acuerdos por el Consejo sino de su intervención general en razón de la iniciativa del Congreso de los Diputados.

Sin embargo, el Acuerdo impugnado tiene un alcance distinto por las siguientes razones:

-Se trata de un acuerdo entre el Ministerio de Sanidad y Consumo y FARMAINDUSTRIA, calificación que no resulta únicamente de su enunciado sino de su contenido, que refleja la asunción de obligaciones entre ambas partes y no otras.

-Se configura como un acuerdo de colaboración entre la Industria Farmacéutica y el Ministerio de Sanidad y Consumo y como tal constituye un factor importante para la materialización del mencionado Plan Integral (manifestación quinta y sexta). Constituye, por lo tanto, y es el compromiso resultante de las conversaciones con uno de los sectores implicados, que no puede identificarse con el Plan Integral, aun cuando constituya un factor del mismo.

-Responde a los objetivos generales de conseguir un mejor aprovechamiento de los recursos existentes, el control del gasto farmacéutico público y la promoción del uso racional de los medicamentos (exposición primera), para lo que se estima imprescindible compatibilizar un crecimiento del gasto farmacéutico público que sea asumible por los presupuestos públicos, con el desarrollo industrial y tecnológico del sector (exposición tercera), asumiendo los correspondientes compromisos la Industria Farmacéutica y el Ministerio de Sanidad y Consumo.

-En razón de ello se acuerda: A) La aplicación de las medidas estructurales previstas en la normativa actualmente vigente y homologables con las existentes en la Unión Europea, de manera que la repercusión económica máxima conjunta de tales medidas se mantenga en las cifras que se señalan, con incidencia en el denominado comercio paralelo para evitar su impacto negativo, y la proposición por el Ministerio de Sanidad y Consumo, en el ámbito de sus competencias, de la adopción de reformas que establezcan un tratamiento fiscal más favorable para determinados gastos e inversiones. B) La creación de un Fondo económico a cargo de la Industria Farmacéutica, con la finalidad de financiar proyectos de investigación de interés general, que se hará efectiva a través del Instituto de Salud "Carlos III", como organismo establecido para proporcionar apoyo científico y técnico al Ministerio de Sanidad y Consumo y a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas. Se incluyen otros compromisos en el ámbito de la investigación. Y C) la creación de una Comisión de seguimiento con representación paritaria de las partes.

A la vista del contenido del Acuerdo no se advierte, como señala la sentencia de instancia, que resulten afectadas competencias concretas de la Comunidad Autónoma recurrente, que se limita a invocar genéricamente el artículo 13.21 del Estatuto de Autonomía, sin que precise las concretas competencias invadidas, no siendo suficiente la genérica referencia a la existencia de competencias autonómicas en la materia, pues para apreciar su posible infracción es preciso contrastarlas con las ejercitadas en el Acuerdo, lo que en ningún caso se ha hecho por la parte recurrente, que se refiere genéricamente al Acuerdo del Congreso de los Diputados de 19 de diciembre de 2000 y no al concreto contenido del Acuerdo de 31 de octubre de 2001 impugnado, que es al que se atribuye la infracción legal.

Solo queda añadir, que las materias objeto de compromiso, que se pueden sintetizar en la estabilización del gasto farmacéutico (por referencia a la genérica repercusión presupuestaria, sin que se contemplen concretos aspectos que incidan en las competencias de las Comunidades Autónomas) y el establecimiento de un fondo económico para la ayuda a la investigación, que además se desarrollará a través de un órgano de apoyo tanto del Ministerio de Sanidad y Consumo como de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, encuentran amparo en las competencias que se atribuyen al Estado en el artículo 149.1. 15ª y 16ª de la Constitución, en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y coordinación general de la sanidad, siendo significativo que el propio Acuerdo en su apartado tercero, al regular el ámbito de aplicación, señala que el mismo es el territorio del Sistema Nacional de Salud en los términos establecidos por la Ley General de Sanidad. Conviene tener en cuenta, igualmente, que como se declara en la referida sentencia 98/2004 del Tribunal Constitucional, el establecimiento de una prestación farmacéutica y su financiación pública en condiciones de igualdad constituyen un criterio básico en materia de sanidad.

Esas competencias estatales tienen su reflejo en la legislación, caso de los artículos 73.1 LGS (coordinación general sanitaria), artículo 1 Ley del Medicamento (competencias en los distintos aspectos de la prestación). Son significativas al respecto, aun cuando por razones temporales no sea de aplicación al caso, las previsiones del artículo 30 de la Ley 16/2003, 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, que atribuye al Ministerio de Sanidad y Consumo el ejercicio de las competencias del Estado en materia de evaluación,..., financiación y fijación de precios en los términos previstos en la Ley 25/90, y del artículo 44 que recoge la competencia del Estado en aspectos generales de la investigación en salud, todo ello sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y los sistemas de coordinación y cooperación que se establecen en dicha Ley y que constituyen, según su artículo 1, el objeto de la misma.

Todo ello descarta la infracción por vulneración de las competencias autonómicas que se imputa por la parte recurrente a la interpretación del sistema constitucional de competencias efectuado en la sentencia de instancia, y también las relativas a la intervención del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, pues, como ya se ha señalado antes, su intervención en este caso no responde a la propia iniciativa sobre condiciones generales de planificación, coordinación, contratación, adquisición y suministro de medicamentos, a que se refiere el artículo 93.3 de la Ley 25/90 y se recoge en el artículo 7º,uno,d),3, del Reglamento de Régimen Interior, que por su contenido y naturaleza supone la adopción del correspondiente acuerdo en el seno del mismo, sino a su condición de órgano de comunicación, información y coordinación, carácter que mantiene en la citada Ley 16/2003, que lo define como órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud, entre ellos y con la Administración del Estado(art. 69), estableciendo como funciones del mismo: conocer, debatir y, en su caso, emitir recomendaciones, sobre las materias que específicamente se señalan, por lo que no cabe considerar desproporcionadas o contrarias a tal condición las valoraciones de la sentencia de instancia, en el sentido de que el Acuerdo impugnado no puede considerarse que "fuera suscrito extramuros o sin intervención alguna de este órgano, pues consta en las actuaciones que en la reunión de la Comisión Científico-Técnica del Sistema Nacional de Salud se informó detalladamente del Acuerdo suscrito con Farmaindustria -medidas estructurales, compromisos en materia de investigación, financiación de proyectos de investigación", añadiendo, que "vistos los términos de la reunión de la Comisión Científico-Técnica celebrada el 30 de octubre de 2001, no puede extraerse de lo actuado la conclusión desiderativa de que el Acuerdo cuestionado se adoptara sin conocimiento o participación del Consejo Interterritorial. Tan es así, que algunos representantes de las CCAA manifestaron no solo su conformidad, sino también su pleno apoyo".

Todo lo expuesto lleva a desestimar este primer motivo de casación invocado por la representación de la Junta de Andalucía.

TERCERO

En el segundo motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega la infracción, por inaplicación, de los principios constitucionales de lealtad constitucional y seguridad jurídica (ex art. 9.3 CE) en cuanto principio de confianza legítima, así como el artículo 4 de la Ley 30/92 y el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción de la jurisprudencia sobre la materia, según las sentencias que cita, rechazando el planteamiento de la sentencia de instancia en cuanto al principio de lealtad institucional, invocando la STC 96/1986, según la cual y en síntesis, "con base en este deber de recíproco apoyo y mutua lealtad, no pueden resultar ampliadas las competencias del estado, ni es posible por lo mismo limitar o condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas sobre la materia a . . .".

Y en cuanto al principio de confianza legítima cifra la infracción en el hecho de que se ignorara en la actuación estatal el cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento de Régimen Interior del Consejo Interterritorial, aprobado en sesión plenaria de 20 de diciembre de 1993, respecto de la actuación del Consejo y sus miembros, en la confianza de que continuaba rigiendo dicho Reglamento.

La sentencia de instancia señala al respecto que "aun cuando la Comisión Científico-Técnica carezca de capacidad decisoria, no es menos cierto que las Comunidades Autónomas han tenido sobrado conocimiento a través de aquella de los términos y contenido del convenio. Además, precisamente a través de esta Comisión se articula la gestión de la aplicación del fondo de investigación. Y si las Comunidades Autónomas recurrentes han sido informadas convenientemente -describiéndose en detalle los compromisos adquiridos-; a través de un órgano de la misma se gestiona un fondo de investigación; se establece que los resultados se reportarán al Pleno del Consejo Interterritorial; se cuenta con el apoyo de la Secretaría del Consejo y de la Unidad de Colaboración de las Comunidades Autónomas del Instituto de Salud Carlos III, y se invoca expresamente la agilidad, flexibilidad y participación de los interesados, mal puede hablarse de deslealtad institucional y menos aún de conculcación del principio de confianza legítima, principio estrechamente ligado al de seguridad jurídica que la Constitución contempla en el artículo 9.3, y que puede entenderse concretado en un aforismo preciso: "saber el ciudadano a qué atenerse".

Planteado en estos términos el motivo ha de desestimarse, por las siguientes razones: en primer lugar, es claro que la sentencia de instancia liga el principio de seguridad jurídica al de confianza legítima y no conjuntamente al de deslealtad institucional, como se afirma por la parte recurrente. En segundo lugar, no se advierte la infracción de este principio de lealtad institucional, que tiene su reflejo en el artículo 4 de la Ley 30/92, en el aspecto invocado por la parte de respeto al ejercicio legítimo por otras Administraciones de sus competencias, pues como se razona en la sentencia de instancia y se ha expuesto al examinar el primer motivo de casación, no se aprecia en la actuación enjuiciada invasión, limitación o menoscabo en las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente o el ejercicio de las mismas, sin que en ningún caso se concrete de manera alguna la incidencia negativa que al efecto haya podido tener la actuación enjuiciada, presupuesto necesario para que pudiera efectuarse una valoración concreta de su alcance.

Finalmente, en lo que se refiere al principio de confianza legítima, escasa relación puede establecerse entre el mismo y la alegación de inobservancia de las reglas de funcionamiento interno de un concreto órgano, pues como señala la sentencia de 17 de junio de 2003, "El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro Ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.

La virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.

No pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias. Ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para establecer nuevas regulaciones (cfr. sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, 13 de julio de 1999 y 24 de julio de 1999). "Aspectos que no se corresponden con la infracción de una concreta norma de funcionamiento, por inobservancia de la misma, que es lo que se plantea por la recurrente y que se sustancia con la valoración que sobre la concurrencia o no de tal infracción se efectúa en la sentencia.

CUARTO

El tercer motivo de casación invocado por la representación procesal de la Junta de Andalucía, por su coincidencia sustancial, puede examinarse conjuntamente con el motivo único que contiene el recurso interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Se denuncia en ambos casos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, la falta de apreciación en la sentencia de instancia de la nulidad de pleno derecho (art. 62.1.e), Ley 30/92) del Acuerdo de 31 de octubre de 2001, al haberse adoptado sin el previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que resulta exigible conforme establece el artículo 93.3 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre del Medicamento y el artículo 7º uno, apartados c y d.3, del Reglamento de Régimen Interior del Consejo, aprobado en sesión plenaria de 20 de diciembre de 1993, que no puede suplirse, como se pretende en este caso, por los contactos entre el Subsecretario del Ministerio y las Comunidades Autónomas ni por un mero informe rendido en la Comisión Científico-Técnica, faltando dicho acuerdo que debía adoptarse previa convocatoria y válida constitución, por mayoría de votos conforme al artículo 26.4 de la Ley 30/92, no habiéndose respetado la legalidad en orden a la conformación de la voluntad del órgano colegiado, por lo que se incurre en el supuesto de nulidad de pleno derecho que se invoca.

Precisa la representación de la Junta de Andalucía que el Acuerdo impugnado es nulo, también, al haber sido suscrito por órgano manifiestamente incompetente, conforme a lo previsto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/92, con invasión de las competencias exclusivas de la Comunidad de Andalucía en materia de sanidad interior y ordenación de los servicios farmacéuticos, conforme a lo dispuesto en los artículos 13.21 y 20.1.3 y 4 del Estatuto de Autonomía y el artículo 149.1.16 de la Constitución, señalando que precisamente por la realidad compleja sobre competencias en la materia el legislador creó el Consejo Interterritorial de Salud, como órgano de coordinación entre Administraciones, por lo tanto, si el Acuerdo versa sobre materias en las que inciden competencias tanto estatales como autonómicas, sólo podían ejercerse coordinadamente a través del Consejo Interterritorial de Salud, en acuerdo adoptado sobre el particular, conforme a las reglas que determinan la formación de la voluntad de los órganos colegiados. En este caso se comparte por el Ministerio de Sanidad tal planteamiento en cuanto el Acuerdo se firma por la Sra. Ministra como Presidenta del Consejo Interterritorial, pero carece del mandato del órgano al que representa para la firma del mismo.

El planteamiento de estos motivos de casación parten del presupuesto de la incidencia en las competencias de la Comunidad recurrente y la exigencia de un previo acuerdo formal por el Consejo Interterritorial, por lo que su desestimación resulta de lo expuesto ampliamente al examinar el primer motivo de casación, donde se señala el alcance de las competencias ejercitadas en el Acuerdo impugnado y la no incidencia en las competencias de las Comunidades Autónomas recurrentes, así como el carácter de la intervención del Consejo Interterritorial, precisando que no se trata del caso previsto en el artículo 93.3 de la Ley del Medicamento y el artículo 7º,uno,d),3, del Reglamento de Régimen Interior, es decir, de la adopción a iniciativa propia de un acuerdo sobre condiciones generales de planificación, coordinación, contratación, adquisición y suministro de medicamentos, para lo que se exigiría la observancia del procedimiento de formación de la voluntad del órgano colegiado, sino que se trata de la intervención en su condición de órgano de comunicación, información y coordinación, intervención que se ha producido en los términos ya señalados, por lo que al margen de la discrepancia en cuanto a las condiciones en que la misma haya tenido lugar, no se aprecia el incumplimiento absoluto del procedimiento que pudiera determinar el vicio de nulidad de pleno derecho que se invoca por las partes. De la misma manera que, atendiendo al contenido del Acuerdo impugnado, que se ha descrito antes, y que se refiere a la asunción de compromisos entre la Industria Farmacéutica y el Ministerio de Sanidad y Consumo, es clara la competencia de la titular del Departamento para suscribir el mismo, sin que la circunstancia de que al hacerlo invoque también su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial altere el contenido y alcance del Acuerdo -que no exige ni responde a un acuerdo previo del Consejo- ni la prive de su condición de titular del Departamento que se recoge en la firma del Acuerdo.

QUINTO

Desestimados los motivos invocados, procede declarar no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, lo que determina la imposición legal de las costas a las recurrentes, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros la cifra máxima, conjunta y por iguales partes, a percibir por los Letrados de las partes recurridas, de la que responderá la Junta de Andalucía en sus dos terceras partes y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en el tercio restante.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos invocados, declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en los recursos contencioso-administrativos acumulados 860/2001 y 861/2001, que queda firme; con imposición legal de las costas a las Administraciones recurrentes; si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros la cifra máxima, conjunta y por iguales partes, a percibir por los Letrados de las partes recurridas, de la que responderá la Junta de Andalucía en sus dos terceras partes y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en el tercio restante.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.