STS, 22 de Septiembre de 2005
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2005:5459 |
| Número de Recurso | 5272/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 5272/2001, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María Rodríguez Puyol, en nombre del Ayuntamiento de Haria, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 1760 de 1997, de fecha 12 de enero de 2001, seguido ante la misma e interpuesto por el Abogado del Estado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Haria, de 30 de enero de 1997, por el que se aprueba inicialmente el Presupuesto General Municipal para 1997, y contra el Acuerdo de 3 de abril de 1997, por el que se aprueban definitivamente, en lo referente a las partidas presupuestarias relativas al incremento retributivo en materia de personal.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, dictó sentencia, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 1760 de 1997, de fecha 12 de enero de 2001, cuya parte dispositiva dice :"1º Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la aprobación definitiva del Presupuesto General del Ayuntamiento de Haria para 1997, que se anula, por ser contrario a Derecho, en lo referente a las partidas expresadas en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia. 2 No imponer las costas del recurso".Todo ello, en síntesis, al considerar que el acto impugnado vulnera lo dispuesto en el articulo 17.2 de la ley 12/1996 de Presupuestos Generales que establece que con efectos de 1 de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Contra dicha sentencia interpone recurso de casación la Procuradora Doña María Rodríguez Puyol, en nombre del Ayuntamiento de Haria, en el que alega infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, a tenor de lo dispuesto en el apartado 1.d) del articulo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En síntesis la recurrente sostiene la interpretación que hace la sentencia del articulo 17.2 de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado es errónea , pues no se tiene en cuenta lo dispuesto en los artículos 32 a 35 de la ley 7/1990, de 19 de julio , sobre Negociación Colectiva y Participación en la determinación de las Condiciones de Trabajo de los empleados públicos. En consecuencia, y por efecto del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 sostiene que procede un incremento automático del salario de los funcionarios en la medida del crecimiento del IPC del año 1997 y las cantidades dejadas de percibir por inaplicación de dicho incremento. Igualmente alega que no se ha demostrado incremento de gasto de personal sobre el año 1996, sino que se ha corregido el lugar incorrecto en el que se consignó en dicho año.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 21 de septiembre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La Procuradora Doña María Rodríguez Puyol, en nombre del Ayuntamiento de Haria, alega en su recurso infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, a tenor de lo dispuesto en el apartado 1.d) del articulo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sosteniendo que la interpretación que hace la sentencia impugnada del articulo 17.2 de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado es errónea , pues no se tiene en cuenta lo dispuesto en los artículos 32 a 35 de la ley 7/1990, de 19 de julio, sobre Negociación Colectiva y Participación en la determinación de las Condiciones de Trabajo de los empleados públicos. En consecuencia, y por efecto del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 procede un incremento automático del salario de los funcionarios en la medida del crecimiento del IPC del año 1997 y las cantidades dejadas de percibir por inaplicación de dicho incremento. Igualmente sostiene que no se ha demostrado incremento de gasto de personal sobre el año 1996, sino que se ha corregido el lugar incorrecto en el que en dicho año se consignaron determinadas partidas del gasto.
La cuestión a dilucidar en el presente recurso no es la de determinar el alcance del artículo 17.2 de la ley 12/1996, sino la prevalencía del Acuerdo de 15 de septiembre de 1990, en base a la capacidad negociadora de los representantes de los funcionarios con la Administración Publica, que se prevé en los artículos 32 a 35 de la ley 7/1990, sobre lo dispuesto por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Desde esta perspectiva recuerda acertadamente la sentencia impugnada que el articulo 17.2 de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, tiene carácter de básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en el articulo 149.1.13 y 156 de la Constitución Española, como dispone expresamente el apartado 5 de la ley 12/1996 citada, e igualmente que el articulo 93, apartado 2, de la ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, y de forma más clara el articulo 154, apartados 1 y 2, del Real Decreto Legislativo 781/1986 de Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, disponen que serán las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año las que fijen los límites al incremento de las retribuciones del personal de las Corporaciones Locales.
Por otra parte, en el caso de que existiera una colisión normativa entre el articulo 17.2 de la ley 12/1996 y los artículos 32 a 35 de la ley 7/1990 habría que entender derogada ésta, al menos para el ejercicio de 1997 por aplicación de lo dispuesto en el articulo 2, apartado 2 del Código Civil.
La sentencia de esta Sección y Sala de 2 de marzo de 2004 resume los Presupuestos constitucionales, legales y jurisprudenciales para la resolución de la cuestión de la prevalencia de los límites establecidos en las Leyes de Presupuestos sobre los pactos alcanzados entre funcionarios y las Administraciones Publicas. De un lado la Constitución reconoce el régimen estatutario de los funcionarios públicos y asigna al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases de su régimen jurídico (artículo 149.1.18), habiendo optado la Constitución, como subraya la jurisprudencia constitucional en la STC núm. 99/87 por un régimen estatutario con carácter general para los servidores públicos.
El análisis de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no puede desconocer el marco constitucional y el contexto en que ese marco se desarrolla. En este punto, el artículo 28.1 de la CE reconoce el derecho de libertad sindical y acoge la pretensión de los sindicatos de participar en un proceso de negociación en cuanto que es parte esencial de su acción representativa, como reconocen las sentencias constitucionales núms. 53/82 de 22 de julio, 7/90 de 18 de enero, 13/90 de 26 de febrero, 184/91 de 30 de septiembre, 75/92 de 14 de mayo, 168/96 de 29 de octubre, 90/97 de 6 de mayo, 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre.
El artículo 37.1 de la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva y de él se deriva tanto la garantía de una libertad negocial como la existencia de un mandato al legislador para establecer un sistema eficaz de negociación, habiendo destacado el Tribunal Constitucional en STC núms. 4/83 de 28 de enero, 12/83 de 22 de febrero, 37/83 de 11 de mayo, 59/83 de 6 de julio, 74/83 de 30 de julio, 118/83 de 13 de diciembre, 45/84 de 27 de marzo, 73/84 de 27 de junio, 39/86 de 31 de marzo, 104/87 de 17 de junio, 75/92 de 14 de mayo, 164/93 de 18 de mayo, 134/94 de 9 de mayo, 95/96 de 29 de mayo y 80/2000 de 27 de marzo, que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la CE. La Ley Orgánica de Libertad Sindical reconoce en su artículo 2.2 el derecho de las Organizaciones Sindicales a la negociación colectiva, sin distinciones o matizaciones respecto de los funcionarios públicos y su participación institucional y acción sindical en el artículo 6.1, lo que resulta también de aplicación en virtud de los Convenios Internacionales ratificados por España, en especial los Convenios núm. 151 y 154 de la OIT, que imponen la obligación de adopción de procedimientos que permitan la participación de los representantes de los funcionarios en la determinación de las condiciones de empleo y que la negociación colectiva sea aplicable a la Administración pública.
La Ley 30/84 de 2 de agosto, de Reforma urgente de la función pública, es modificada por la Ley 23/88 de 28 de julio y se refiere en el artículo tercero a la negociación colectiva de los funcionarios o empleados públicos o más genéricamente a la participación de éstos en la determinación de las condiciones de trabajo.
La Ley 9/87 de 12 de junio, regula los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas y después de aprobarse el 6 de abril de 1990 el pacto sobre negociación colectiva de los funcionarios públicos entre representantes de la Administración del Estado y las organizaciones sindicales UGT y Comisiones Obreras por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de mayo de 1990 (B.O.E. de 18 de junio), se produce la modificación de la Ley 9/87 por la Ley 7/90 de 19 de junio, que extiende la posibilidad de negociación al incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, incluyendo la Administración Autonómica y Local.
Recuerda esta sentencia de 2 de marzo de 2004 los criterios mantenidos por esta Sala respecto a la autonomía local y las retribuciones de los entes locales, con cita de la sentencia de esta Sala y Sección de 25 de septiembre de 2003 donde se dice que los entes locales tienen que ajustarse en esta materia a lo establecido en la normativa estatal y así resulta de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública; 92 y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y especialmente el artículo 93.2 de la LRBRL, que establece: "Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado".
La sentencia de esta Sala de 18 de noviembre de 1999, 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero, 11 de abril de 2001, y 21 de marzo de 2002, y las del Tribunal Constitucional núm. 27/81 (fundamento jurídico segundo), 83/84, 63/86, 99/87, 178/89,96/90, 76/92,220/92, 237/92, 171/96 (fundamento jurídico segundo) y 103/97 (fundamento jurídico cuarto), en casos semejantes han reiterado estos criterios, ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, al sostener que el establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución, y que tales límites constituyen una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público. No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculación de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negociadora extraída de los acuerdos.
La sentencia 63/86 del Tribunal Constitucional fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18, la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90, 220/92, 62/2001 de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado.
En consecuencia, no puede aceptarse la tesis de la recurrente de que las condiciones pactadas son mínimos que han de prevalecer sobre las previsiones legales, pues como sostiene la sentencia del Tribunal Supremo , de 30 de mayo de 1992 la rigidez y uniformidad inherente al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado no permite que tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de mínimos sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando a su libre albedrío de forma que pueda ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación. En el mismo sentido las sentencias de este Tribunal de 22 de octubre de 1993, 30 de octubre de 1995 y 10 de febrero de 1997.
Y ello, como pone de relieve la sentencia de 2 de marzo de 2004 de esta Sala y Sección, antes citada, no supone tampoco una vulneración del principio de igualdad, en cuanto se dispone un régimen distinto para los trabajadores o empleados de las Administraciones Publicas en relación con los trabajadores en general. La sentencia 96/1990 del Tribunal Constitucional (que reitera lo dicho en la sentencia de dicho Tribunal 63/1986) lo justifica diciendo que ".....como reiteradamente ha señalado este Tribunal (AATC 815/1985, 858/1985, 731/1986), la justificación de un régimen salarial y negocial diferente entre unos y otros trabajadores radica en los evidentes rasgos diferenciadores que existen entre la Administración o una empresa pública frente a las empresas privadas, circunstancia que, en este caso, permite modular el derecho a la negociación colectiva típico de la empresa privada y someter a los trabajadores a una superior presión de los intereses públicos y de los servicios generales a que sirve la política económica, por lo que la existencia real de dicho régimen diferenciado, como consecuencia de la Ley de Presupuestos no vulnera el principio de igualdad, al recaer sobre situaciones que en sí no son idénticas".
Apareciendo en la sentencia impugnada como probado documentalmente que las retribuciones a altos cargos se habían incrementado en 695.000 pesetas, las del personal funcionario en 7.161.023 pesetas, las del personal laboral en 7.427.344 pesetas, la denominada de "otro personal" en 9.142.746 pesetas y la de incentivos al rendimiento en 1.774.887 pesetas, más la referente a cuotas, prestaciones y otros gastos sociales en 248.581 pesetas, lo que se admite por la parte recurrente en casación, que tan solo alega genéricamente un hipotético error en la confección del presupuesto de 1996, en el que algunas partidas de personal no constaban como tal, procede no dar lugar al presente recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el articulo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se fijan en un máximo de 1.500 ¤.
Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al presente recurso de casación, interpuesto por la Procuradora Doña María Rodríguez Puyol, en nombre del Ayuntamiento de Haria, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1760 de 1997, de fecha 12 de enero de 2001, seguido ante la misma e interpuesto por el Abogado del Estado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Haria, de 30 de enero de 1997, por el que se aprueba inicialmente el Presupuesto General Municipal para 1997, y contra el Acuerdo de 3 de abril de 1997, por el que se aprueba definitivamente, en lo referente a las partidas presupuestarias relativas al incremento retributivo en materia de personal, con expresa imposición de las costas procesales a la Administración recurrente en casación, hasta un máximo de 1.500 ¤.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
