STS, 30 de Abril de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:3545 |
| Número de Recurso | 1846/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 10 |
| Fecha de Resolución | 30 de Abril de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por las mercantiles Caixa D'Estalvis de Manresa y Caixa D'Estalvis de Terrassa, representadas por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, contra sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 18 de mayo de 1999, sobre prácticas restrictivas de la competencia.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, y la ASOCIACION DE USUARIOS DE SERVICIOS BANCARIOS (AUSBANC), representada por la Procuradora Sra. Rodríguez Teijeiro.
En el recurso contencioso-administrativo número 679 de 1996 y sus acumulados (685/96, 693/96 Y 742/96), la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 18 de mayo de 1999, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Caixa D'Estalvis de Manresa y Tarrasa, Caja de Baleares y Caja de Ahorros de Tarragona, y en sus nombres y representaciones los Procuradores Sres. Dº Argimiro Vázquez Guillén, Dº Eduardo Morales Price y Dº Luis Estrugo Muñoz, respectivamente, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia de fecha 31 de julio de 1996, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin imposición de costas".
Contra dicha sentencia y ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina la representación procesal de las mercantiles Caixa D'Estalvis de Manresa y Caixa D'Estalvis de Terrassa, mediante escrito presentado el 22 de noviembre de 1999, en el que suplica a esa Sala "...tenga por interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia dictada por esta Sala el 18 de mayo de 1999 y, previos los trámites oportunos, eleve los autos a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con el fin de que dicte sentencia por la cual: 1. Se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida; 2. Resuelva la controversia existente, determinando que la caducidad impide a la Administración un uso extemporáneo de la potestad sancionadora y, en consecuencia, declare la nulidad de la Resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia de 31 de julio de 1996; 3. Ordene la modificación de cuantas declaraciones y situaciones se hayan podido derivar de dicha Resolución y de la Sentencia de la Audiencia Nacional que ahora se recurre".
La representación procesal de la ASOCIACION DE USUARIOS DE SERVICIOS BANCARIOS (AUSBANC) se opuso al recurso interpuesto y suplica a la Sala "1.- Declare inadmisible el recurso interpuesto, conforme a las causas de inadmisibilidad previamente alegadas. 2.- Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso de casación confirmando en todos sus pronunciamientos la sentencia recurrida. 3.- En todo caso, imponga las costas ocasionadas a las recurrentes".
El Abogado del Estado se opuso igualmente al recurso interpuesto de contrario y solicita a la Sala que le tenga por opuesto al recurso y dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas.
Elevadas las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y personadas ante la misma las partes, mediante Providencia de fecha 14 de noviembre de 2000 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de abril de 2001, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia recurrida ha desestimado los recursos contencioso-administrativos, acumulados, que Caixa D'Estalvis de Manresa, Caixa D'Estalvis de Terrassa, Caja de Ahorros de Tarragona y Caja de Ahorros de Baleares interpusieron contra la resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia de fecha 31 de julio de 1996, dictada en el expediente 369/96, que: a) declaró acreditada una práctica restrictiva de la competencia, consistente en la celebración de un acuerdo de reparto de mercados, prohibida por el artículo 1.1.c) de la Ley de Defensa de la Competencia, de la que considera autoras a aquellas Cajas de Ahorros; y b) les impuso una sanción pecuniaria de multa por importe, respectivamente, de 15, 23, 32 y 40 millones de pesetas.
Mientras que las Cajas de Ahorro de Tarragona y Baleares prepararon recurso de casación ordinario contra aquella sentencia, aun pendiente ante esta Sala Tercera, las dos entidades primeramente citadas, dada la cuantía de sus respectivas multas [artículos 41, 86.2.b) y 96.3 de la Ley 29/1998], han interpuesto este recurso de casación para la unificación de doctrina, en el cual combaten únicamente los razonamientos de la Sala de instancia referidos a la cuestión de la caducidad del procedimiento sancionador. Las consideraciones que permiten precisar el tema sobre el que hemos de decidir son las siguientes:
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La sentencia recurrida no acoge el argumento de que aquel procedimiento sancionador que culminó con la resolución de 31 de julio de 1996 hubiera incurrido en causa de caducidad. En síntesis, por dos razones: a) porque los sucesivos trámites y sus respectivos plazos que establece la Ley de Defensa de la Competencia al regular el procedimiento sancionador, imposibilitan la aplicación a él del régimen general sobre la caducidad de tal tipo de procedimientos; y b) porque el artículo 92.4 de la ley 30/1992 excluye la aplicación de la caducidad cuando se encuentre implicado el interés público. A ello añade que el efecto de la caducidad no es la anulación del acto dictado en el expediente caducado, sino el archivo de éste y el inicio de un nuevo expediente mientras no haya operado la prescripción.
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Aquellas dos entidades sostienen en este recurso de casación para la unificación de doctrina lo siguiente, dicho también en síntesis: De un lado, que desde que entró en vigor el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, hasta la modificación operada en la Ley de Defensa de la Competencia (LDC) por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, es decir, en ese tiempo intermedio en que la LDC no establecía la duración máxima de los procedimientos en ella regulados, era aplicable el artículo 20.6 de dicho Reglamento, de suerte que transcurridos los seis meses en él previstos, se iniciaría el plazo de caducidad de treinta días que establecía el artículo 43.4 de la Ley 30/1992 (en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 4/1999). De otro, que la no aplicación de este régimen general y el argumento añadido de que no es causa de anulación la del dictado del acto después de que el procedimiento hubiera caducado, constituyen pronunciamientos que entran en contradicción con los siguientes: a) sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 5 de octubre de 1998, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 7270/1992, que anuló por razón de la caducidad del expediente una sanción impuesta en materia agroalimentaria; b) sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 10 de julio de 1998, dictada en el recurso número 2084/1996, que, aun no estableciendo la normativa específica disposición alguna referida al plazo de caducidad, aplicó el régimen general de aquel Reglamento y anuló por tal razón una sanción impuesta por infracción a la Ley de Seguridad Privada, al ejercer la actividad de detective privado careciendo de la preceptiva habilitación; c) sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 8 de mayo de 1998, dictada en el recurso número 2683/1994, que también apreció la caducidad y anuló la sanción en un supuesto de extracción no autorizada de áridos en determinado río; y d) sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 29 de mayo de 1998, dictada en el recurso número 1431/1996, que apreció la caducidad para dejar sin efecto, también, la indemnización acordada por daños al dominio público hidráulico. Y, en fin, aquellas entidades concretan su tesis en estas dos afirmaciones: una, la caducidad opera automáticamente por el transcurso del plazo en que el acto administrativo debió dictarse y obliga al órgano competente a archivar las actuaciones e iniciar un nuevo procedimiento, de suerte que cualquier actuación realizada fuera de este plazo debe ser anulada pues, de lo contrario, se dejaría su aplicación en manos de la Administración; y otra, los procedimientos administrativos sancionadores que carezcan de disposiciones específicas en materia de caducidad -entre los que, en aquel momento, se encontraba el previsto en la LDC-, deben regularse en este extremo por la legislación administrativa común, esto es, por la Ley 30/1992 y el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1398/1993.
No es dudoso que de las dos cuestiones que plantea la parte recurrente, una de ellas, la referida a cual fuera el plazo de caducidad del procedimiento sancionador que culminó con aquella resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia de 31 de julio de 1996, es de examen prioritario a la otra, pues sólo si pudiéramos afirmar, en la función de unificación de doctrina que en esta modalidad casacional se nos atribuye, que tal plazo había transcurrido, podríamos, a continuación, analizar cual sea el efecto o consecuencia de la caducidad respecto de la resolución dictada fuera de plazo.
Tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 97.1 de la Ley 29/1998 (se interpondrá "...mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida"), la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina exige un doble fundamento, consistente, de un lado, en la existencia de contradicción, y, de otro, en la infracción legal. Este doble fundamento ha de guardar conexión entre sus dos términos, en el sentido de que la infracción legal imputada verse precisamente sobre el objeto de la contradicción denunciada; y ha de examinarse, además, en aquel orden, pues siendo la finalidad primaria de esta modalidad casacional la de unificar doctrina, no cabrá, en ausencia de contradicción, analizar si la sentencia recurrida incurre o no en la infracción legal que se le imputa.
Pero no toda contradicción hace viable el recurso de casación para la unificación de doctrina. Es preciso, tal y como dispone el artículo 96.1 de la Ley 29/1998, que "...respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos". En suma, es necesaria esa sustancial igualdad entre los supuestos decididos en la sentencia recurrida y en las -o alguna de éstas- invocadas como de contraste para que, de haberse llegado a pronunciamientos distintos, surja el presupuesto de la contradicción, primero y básico de esta modalidad casacional.
La contradicción alegada en este recurso de casación para la unificación de doctrina no tiene, respecto de la cuestión que hemos identificado como de examen prioritario en el fundamento de derecho tercero, la cualificación o intensidad requerida por ese artículo 96.1. En efecto, no es sólo que las sentencias que se invocan como contradictorias hayan tenido que tomar en consideración sectores del ordenamiento jurídico distintos del contemplado en la recurrida, sino que en el de ésta, de defensa de la libre competencia, había y hay peculiaridades referidas precisamente al plazo de duración de los procedimientos sancionadores por conductas contrarias a él. Para percibir que ello es así, basta ahora con recordar que el Tribunal de Defensa de la Competencia, en reiteradas resoluciones (entre otras, las de 31 de marzo, 11 y 18 de diciembre de 1998, dictadas, respectivamente, en los expedientes 403, 409 y 421 de 1997), ha afirmado que no resultan aplicables a los procedimientos de la LDC los plazos de caducidad de la Ley 30/1992 y del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1398/1993, por oponerse a ello, entre otras razones, la imposibilidad material de que en estos plazos se desenvuelvan las actuaciones previstas en la LDC. Y recordar también que, en esta misma línea, el legislador ha considerado necesario para los procedimientos de la LDC un plazo mayor que el de seis meses previsto con carácter de norma general en el artículo 20.6 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1398/1993; así, la Ley 66/1997 añadió un nuevo artículo, el 56, a la LDC, en el que dispuso que el plazo máximo de duración de la fase del procedimiento sancionador que tiene lugar ante el Servicio de Defensa de la Competencia será de dieciocho meses, y de doce el de la fase ante el Tribunal de Defensa de la Competencia; y la Ley 52/1999, de reforma de la LDC, dispuso, modificando ese artículo 56, que el plazo máximo de duración de la fase que tiene lugar ante el Servicio será de doce meses, y de otros doce el de la fase ante el Tribunal.
Claro es que la afirmación contenida en aquellas resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia, en la medida en que se refiera a procedimientos desenvueltos cuando ya estaba en vigor el Real Decreto 1398/1993 y a los que no les fuera de aplicación la modificación introducida por la Ley 66/1997, podrá ser o no conforme a Derecho. Pero no es esto lo que podemos analizar y decidir en este recurso de casación para la unificación de doctrina. En éste, lo que abre la llave a la posibilidad de que este Tribunal Supremo se pronuncie sobre una determinada cuestión jurídica es la existencia de pronunciamientos contradictorios. Y lo que pone de relieve la afirmación contenida en aquellas resoluciones, así como las posteriores decisiones del legislador, es que, en el punto referido a la duración máxima del procedimiento sancionador, no cabe considerar como supuestos sustancialmente iguales el abordado en la sentencia recurrida y el que abordaron las sentencias que se invocan como de contraste. En suma, al no traerse a colación una contradicción que lo sea en los precisos términos exigidos por el artículo 96.1 de la Ley 29/1998, procede desestimar este recurso de casación para la unificación de doctrina, acogiendo con ello el principal motivo de oposición esgrimido por las partes recurridas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de las mercantiles Caixa D'Estalvis de Manresa y Caixa D'Estalvis de Terrassa, contra la sentencia que con fecha 18 de mayo de 1999 dictó la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 679 de 1996 y sus acumulados. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
