STS, 9 de Mayo de 2001

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Morales Price, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, contra el Decreto 81/92, de 23 de diciembre, de la Comunidad de Madrid, debemos declarar y declaramos que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia».

Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en Madrid, sección novena, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha siete de noviembre de 1996, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, se dictó auto de 31 de enero de 1997 por el que se acuerda declarar desierto el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Madrid .

Con fecha 15 de abril de 1997, de dicta nuevo auto en el que se acuerda: « llevar al recurso núm. 808/97, las actuaciones de instancia recibidas y los escritos presentados por el letrado de la Comunidad de Madrid y la procuradora Sra. López Thomaz y dejar sin efecto el Auto dictado con fecha 31 de enero de 1997 en el recurso núm. 781/97 y remitir oficio al Registro General de este Tribunal a fin de que dicho número de recurso de casación sea dado de baja. Tener como parte al Letrado de la Comunidad de Madrid y a la Procuradora Sra. López Thomaz en el recurso núm. 808/97, en concepto de recurridos. [...] Tener por interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 27 de mayo de 1996, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección novena, en el recurso núm. 251/93 y pasar las actuaciones al Magistrado Ponente, una vez notificado este proveído, para que se instruya y someta a la deliberación de la Sala lo que haya de resolverse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso».

Admitido el recurso de casación interpuesto, se remiten las presentes actuaciones a la Sección sexta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección primera de esta Sala se dio traslado a ambas partes recurridas, para la formalización del escrito de oposición, en el plazo de treinta días .

Por ambas partes recurridas se presentaron escritos de oposición al recurso interpuesto, en el que impugnan los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día VEINTISEIS DE ABRIL DEL DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

A. En este recurso de casación, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 808/1997, el Ayuntamiento de Madrid, representado por procurador con poder para ello, y asistido por un letrado de sus servicios jurídicos, impugna la sentencia del Tribunal Superior de justicia en Madrid (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 9ª), de veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, dictado en el proceso número 251/1993.

2. En ese proceso, el Ayuntamiento de Madrid había impugnado el decreto 81/1992, de la Comunidad de Madrid por el que se aprobaron medidas excepcionales para la regulación del abastecimiento de aguas en dicha Comunidad.

En síntesis, la demanda contencioso administrativa del Ayuntamiento manejaba dos argumentos -que luego van a servir de base al recurso de casación del que, aquí y ahora, estamos conociendo: a) que la Comunidad carece de competencia para legislar en la materia por lo que, por un lado, la ley 3/1992 de la Asamblea legislativa regional es inconstitucional [sic], por lo que el decreto 81/1992 es ilegal en cuanto su única cobertura se encuentra en esa ley. b) Que la regulación establecida en dicha ley y concretada en las medidas establecidas en el decreto regional impugnado atenta contra la autonomía local.

La sentencia de la Sala de instancia desestimó la demanda del Ayuntamiento, declarando ajustado a derecho el decreto regional impugnado.

A. Ha comparecido ante nuestra Sala, como recurrente en casación, el Ayuntamiento de Madrid que invoca dos motivos, al amparo uno y otro de lo dispuesto en el artículo 95.1.4º LJ:

1. Infracción de los artículos 148.1.10º; 149.1.22º; y 149.1.13º CE.

2. Infracción de los artículos 137 y 140, CE.

2. Como recurridos se personaron ante nuestra Sala, por un lado, la Comunidad de Madrid, representada por procurador y asistida de letrado perteneciente a sus servicios jurídicos, y por otro lado, el Canal de Isabel II, representada asimismo por procurador y asistida de letrado.

Tanto la Administración regional madrileña como la citada empresa pública, cuando fueron requeridas para ello, formalizaron en tiempo y forma sus respectivos escritos de oposición.

A. Antes de pasar a analizar los dos motivos que invoca la parte recurrente es, más que conveniente, necesario transcribir la exposición de motivos y los dos artículos de que consta el decreto regional cuya publicación ha dado lugar al presente recurso de casación.

Decreto 81/1992, de diciembre, por el que se aprueban medidas excepcionales para la regulación del abastecimiento de agua en la Comunidad de Madrid. La Ley 3/1992, de 21 de mayo, por la que se establecen medidas excepcionales para la regulación del abastecimiento de agua en la Comunidad de Madrid, autoriza al Consejo de Gobierno para la adopción de todas o alguna de las medidas en ella contempladas, así como para determinar el ámbito territorial de aplicación y la duración de las mismas. La situación de las reservas de agua embalsada hizo necesario adoptar, mediante el Decreto 28/1992, de 22 de mayo, y con efectos hasta el 31 del presente mes de diciembre, determinadas medidas dentro del abanico de posibilidades que contempla la citada Ley y que se consideraron suficientes para garantizar el abastecimiento de agua a la población. La persistencia de las circunstancias climatológicas obligan a mantener la mayor parte de las medidas aprobadas por el mencionado Decreto 28/1992 durante los próximos seis meses. En su virtud, a propuesta del Consejero de Presidencia y previa deliberación del Consejo de Gobierno, dispongo: Artículo 1.- En aplicación de lo dispuesto en los artículos 3, A), y 4 de la Ley 3/1992, de 21 de mayo, por la que se establecen medidas excepcionales para la regulación del abastecimiento de agua en la Comunidad de Madrid, se prohiben los siguientes usos del agua: 1. El uso del agua cuyo destino sea el riego de parques o jardines de carácter privado, salvo los catalogados como jardines históricos o cuando se emplee riego por goteo, agua recuperada o procedente de pozo. 2. El uso de agua cuyo destino sea el riego de las praderas en parques y jardines públicos, con excepción de los catalogados como históricos, o cuando el agua proceda de pozos, se trate de agua recuperada o se emplee el sistema de riego por goteo. 3. El uso de agua cuyo destino sea el riego o baldeo de viales, calles o aceras, tanto públicos como privados, o de cualquiera otros elementos instalados en las vías públicas o privadas, excepto que el riego sea imprescindible, a juicio de cada Ayuntamiento, para preservar la salud pública. 4. El uso de agua con fines puramente ornamentales en fuentes e instalaciones que no dispongan de sistema de recuperación o circuito cerrado. 5. El uso de agua para aparatos o instalaciones de refrigeración que no dispongan de sistema de recuperación o circuito cerrado. Artículo 2.- Las anteriores medidas serán de aplicación hasta el 30 de junio de 1993, sin perjuicio de que un cambio en la situación de las reservas de agua embalsada permita su modificación por el Consejo de Gobierno antes de esa fecha

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2. Asimismo, y antes de comentar las diversas posturas mantenidas por las partes conviene exponer sucintamente el esquema competencial establecido en la nueva Ley, que es prácticamente el mismo que figuraba en el proyecto aprobado por el Gobierno, sin otras novedades dignas de mención, que la posibilidad de que las Comunidades Autónomas tramiten las autorizaciones (art. 15 d) y la regulación de los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias (art. 38.6).

1. Principio o regla fundante del nuevo sistema normativo es ésta: las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico» (art. 12).

2. En relación con este dominio público hidráulico (cuya composición se detalla en otro lugar: art. 2), corresponden al Estado las siguientes funciones:

   - La planificación hidrológica en todo caso, así como la realización de los planes de infraestructuras hidráulicas que forman parte de aquélla (art. 3 y 15.a). Sin embargo, los planes hidrológicos de las cuencas intracomunitarias tienen un régimen especial de elaboración y revisión cuando se trate de cuencas en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia sobre el dominio público hidráulico (cfr. art. 38.6).

3. El ejercicio de estas funciones estatales se somete a los siguientes principios [sic] (art. 13):

   --unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y participación de los usuarios.

   --respeto de la unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico.

   --compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza.

   Como se ve, hemos destacado gráficamente dos de esos principios: el de economía del agua y el del ciclo hidrológico; y adelantamos ya que estos principios -y también los demás que enumera ese artículo- tienen validez general, en el sentido de que responden a la naturaleza de las cosas, por lo que -el hecho de que la Ley los enumere con referencia a las competencias del Estado, no significa que no tengan que ser aplicados por los restantes poderes públicos.

4. Estos principios son de aplicación general, incluso en las cuencas intracomunitarias en las que la respectiva Comunidad haya asumido la competencia sobre el dominio público hidráulico (art. 16.1). Ahora bien, como la Ley regula sólo las competencias del Estado, se limita a disponer que «en las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma se constituirán Organismos de cuenca con las funciones y cometidos que se regulan en esta Ley» (art. 19).

   Estos Organismos de cuenca, que pueden comprender una o varias cuencas indivisas, con la sola limitación derivada de las fronteras internaciones (art. 20.3) se denominan Confederaciones Hidrográficas y «son Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado, adscritas a efectos administrativos al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y con plena autonomía funcional» (art. 20.1).

   La Ley concreta más adelante las funciones de estos Organismos (en especial, arts. 21 y 22), que asumen, en efecto, la mayor parte de las atribuciones del Estado en materia de aguas (algunas se reservan a los órganos centrales)

5. Para la comprensión del sistema -y, por tanto, del problema de que aquí estamos conociendo- es esencial la distinción entre «recursos» y «aprovechamientos», que aparece reflejada en el art. 21, al diferenciar, por un lado, «la administración y control de dominio publico hidráulico» (apartado b) y «la administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma (apartado c). De ello hemos de hablar en un momento posterior.

6. En resumen, la Ley de 1985, además de recordar el hecho físico de la unidad del ciclo hidrológico al que califica de «principio» al que ha de ajustarse el ejercicio de las competencias, ya que lo contrario supondría, evidentemente, atentar contra la naturaleza de las cosas, atribuye al Estado la titularidad de las aguas superficiales y de las subterráneas renovables, configuradas como recurso unitario que forma parte del dominio público hidráulico.

A. Establecido lo que antecede, estamos ya en condiciones de abordar el motivo primero de los dos que invoca el Ayuntamiento.

Este motivo tendría que ser ya desechado a limine porque lo que plantea el Ayuntamiento es el problema de la inconstitucionalidad de la Ley 3/1992, de la Comunidad de Madrid, ley de la que parte, o en la que se basa el decreto regional impugnado. Literalmente, lo que dice el Ayuntamiento es en esencia [transcribimos los párrafos más sustanciosos de este motivo primero]: «las competencias de la Comunidad Autónoma de Madrid en materia de legislación, ordenación y concesión de recurso y aprovechamientos hidráulicos, infringe, a nuestro modo de ver, los artículos 149.1.22 y 149.1.13 de la Constitución Española, que atribuyen esta competencia al Estado, por lo que, en consecuencia, devendría inconstitucional la Ley 3/1992, de 21 de mayo de la Comunidad Autónoma de Madrid, y, por ende, el Decreto 81/92, de 23 de diciembre, contra el que se interpuso el recurso contencioso-administrativo, que la sentencia recurrida desestima ». Y añade, a continuación: «El objetivo de la ley, según su artículo 1º es "el establecimiento, ante circunstancias excepcionales, de medidas para la regulación del abastecimiento de agua en la Comunidad de Madrid", o si se prefiere, utilizando terminología de otros textos legales, establecer unos criterios de prioridad de los usos del agua, así como un orden de preferencia entre los distintos usos. Es decir, la Comunidad Autónoma dicta una ley no sólo sobre abastecimiento de agua a poblaciones (este aspecto será objeto de estudio en la segunda parte del informe) [sic], sino sobre las prioridades en los usos del agua en la Comunidad de Madrid. Pues bien, las Comunidades Autónomas pueden, al amparo del artículo 148.1.10 ya mencionado, asumir competencias sobre "los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidraúlicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad de Madrid", pero siempre cuando las aguas discurran por una cuenca integramente autonómica, toda vez que, de conformidad con el artículo 149.1.22, el Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma. La Comunidad Autónoma de Madrid, al legislar sobre los aprovechamientos hidraúlicos de la Cuenca Hodrográfica del Tajo, ha desconocido absolutamente las competencias determinadas por la delimitación territorial del concepto de cuenca, perfectamente constitucional al amparo del artículo 149.1.22 de nuestra Constitución, como ha señalado la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre de 1988, así como las funciones que en relación con el dominio público hidráulico corresponden al Estado, según el Ordenamiento jurídico vigente. No se puede someter al Municipio de Madrid a un régimen restrictivo del uso del Agua y no a Toledo, perteneciendo ambas capitales a la misma cuenca. O si se prefiere, no se puede establecer restricciones en el Municipio de Cenicientos y no en el municipio de Sotillo de Ladrada (Avila), cuyo centro de población se encuentra a trece kilómetros del de Cenicientos, cuando ambos no sólo pertenecen a la misma cuenca, sino al mismo cauce fluvial. Esto pone de manifiesto la quiebra del principio de homogeneidad de administración del aprovechamiento hidraúlico y solidaridad interregional, que en el presente caso debe ser máxima, tratándose de comunidades pertenecientes a la misma cuenca».

[La referencia a una segunda parte de su informe, que hemos destacado gráficamente, está haciendo patente, no sólo que quien ha redactado este recurso de casación bebe en fuente ajena que no identifica, sino que lo hace transcribiendo literal y precipitadamente lo que de ese bebedero mana].

Importa decir que, en ningún momento pide el Ayuntamiento a nuestra Sala que planteemos cuestión de inconstitucionalidad [que, por lo demás, no plantearíamos por no ver motivo alguno para ello, según ahora se comprobará]. Nuestra Sala entiende que lo que, en definitiva, el Ayuntamiento de Madrid está planteando es un problema de mera incompetencia de la Comunidad autónoma para dictar el decreto impugnado.

2. Que el Ayuntamiento de Madrid rompa una lanza en defensa de la competencia del municipio de Toledo o del municipio de Sotillo de Ladrada (Avila) es ciertamente llamativo. Como también lo es que aparezca aquí como celoso guardián de las competencias estatales. Aunque lo que de verdad ocurre es que la Constitución, en esos artículos 148 y 149 que invoca aquél, contempla únicamente el reparto de competencias en materia de aguas continentales entre el Estado y las Comunidades autónomas, y de alguna manera había que traer a colación el mundo local.

Y debemos añadir de inmediato que la solidaridad en que pretende apoyar su recurso el Ayuntamiento es argumento de doble filo, porque la solidaridad es cualidad propia de todo sistema orgánico -un Estado lo es, como lo es también el sistema hidrológico- y lo que con ese significante se está queriendo expresar es la necesidad de que los distintos subsistemas sacrifiquen su propia optimización en beneficio de la optimización del sistema global. Y, o se entiende esto, o no se entiende ni el Estado, ni el sistema hidrológico ni el juego del ajedrez, que es también un sistema. Un Estado compuesto, como se ha dado en llamar al Estado de las autonomías - aunque esta calificación no es de hoy, pues se usa ya en alguna obra señera publicada en 1906, cuando la distribución territorial del poder político, que hoy tenemos, era apenas una idea anticipada por algún que otro politólogo- no se construye a base de repartir el territorio -o sus recursos hidrológicos, en lo que aquí importa- en compartimentos estancos que se añaden unos a otros como los sumandos de una suma para obtener el total. Un sistema es, ciertamente, una totalidad, pero una totalidad organizada. Esto quiere decir que es la unidad de una pluralidad, y por eso no es una mera adición o suma de sus variados ingredientes sino una integración de los mismos en distintos niveles, por ejemplo el estatal, el regional, y el municipal, siendo distintas las características o propiedades de los subsistemas situados en cada uno de esos niveles.

Sólo en dos momentos de la historia de España ha tenido la regulación de las aguas la estructuración que hoy tiene: en la Constitución de 1931 y en la vigente. Y es en ellas en las que aparece esa distinción entre «recursos» y «aprovechamientos» a la que hemos hecho referencia más arriba.

En la Constitución de 1931 se atribuye al Estado, por una parte, la legislación sobre «aguas» (art. 15), y, por otro, la legislación y ejecución de los «aprovechamientos hidráulicos» [...] cuando las aguas discurran fuera de la región autónoma (art. 14.14).

En la Constitución vigente «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...] 22. La legislación, ordenación y concesión de "recursos" y "aprovechamientos hidráulicos" cuando las "aguas" discurran por más de una Comunidad autónoma» (art. 149.1. 22º); las Comunidades autónomas, en cambio pueden asumir competencias en los «proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad autónoma; las aguas minerales y termales» (art. 148.1. 10º).

¿Son acaso expresiones sinónimas «agua», «recursos» y «aprovechamiento hidráulico»? No exactamente, aunque están íntimamente relacionados. El «agua» es un elemento de la naturaleza, un concepto eminentemente físico; «recurso» es un concepto económico que designa a determinados elementos de la naturaleza sobre los que el análisis económico proyecta su atención en cuanto son limitados, aunque potencialmente escasos, y cuya abundancia o escasez viene determinada en un sistema dinámico -como lo es, por esencia, todo sistema social es decir, sistema en el que de una manera u otra aparece insertado el hombre- por la menor o mayor presión de otros elementos: demografía, deforestación, nivel de industrialización, etc.; por último, «aprovechamiento hidráulico» es un sintagma que puede identificarse con uso, empleo o utilización de agua, pero que difícilmente puede desvincularse de las obras -por tanto, tampoco de los proyectos de las mismas- necesarias para la toma y conducción del agua.

LLegados a este punto se comprenderá que sin esa «superación del positivismo legalista» de que tan oportunamente hablaba la exposición de motivos de la LJ de 1956, resulta imposible hacer una interpretación aplicativa de la Ley de aguas que se ajuste a las exigencias de racionalidad, razonabilidad y sentido común de que vienen hablando de unos años a esta parte la jurisprudencia y la doctrina científica.

Y es el momento de traer a colación el principio de economía del agua y el principio del respeto del ciclo hidrológico, poniéndolos en relación con una regla que el Ayuntamiento recurrente parece dejar de lado: la protección del ambiente natural (o como habla la legislación española, «medio ambiente», expresión cuya traducción a otras lenguas, incluso latinas, plantea problemas).

Pues bien, quizá sea en el art. 45 donde la Constitución emplea la expresión «medio ambiente» con un significado más amplio -en otros preceptos tiene un alcance más limitado-, y en él se hace, precisamente, una invocación a la solidaridad colectiva:«1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona así como el deber de conservarlo; 2º Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva».

Asimismo, y conforme a la Constitución española, el Estado tiene competencia exclusiva para «dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección» (art. 149.1. 23º).

No faltan explicaciones en la doctrina científica acerca del significado de estas «normas adicionales de protección». En definitiva, este tipo de normas no son sino una manifestación, si se quiere, particularizada, de lo que, con precisión técnica se llama, «norma complementaria regional», que así debe llamarse para no confundirla con las normas reglamentarias que desarrollan una ley. Cuando el Estado se reserva la potestad de dictar la normativa básica, las normas que dictan la Comunidad autónoma sobre la materia de que se trata, propiamente no ejecutan o desarrollan aquéllas, sino que la complementan, la adicionan, le añaden algo que no es meramente «el complemento indispensable» -más allá del cual no puede ir el reglamento-, sino que incorpora un contenido que no está implícito en la legislación estatal, sino que corresponde a la libertad de que goza -dentro del marco establecido por la legislación básica estatal- la Comunidad autónoma para «hacer su propia política» en la materia. O, si se quiere, -y por decirlo con palabras que pueden leerse en el que, probablemente, fue el primer tratado de derecho público de las Comunidades autónomas que se publicó entre nosotros (año 1982)- la potestad legislativa regional no se reduce al mero desarrollo o pormenorización de la legislación estatal básica, sino que permite a la Comunidad autónoma seguir opciones diversas respecto de los principios establecidos por el legislador estatal. Por ejemplo: medidas más rigurosas contra la contaminación, medidas correctoras más severas para industrias contaminantes, declaración de zonas protegidas, restricciones en el uso de espacios naturales, limitaciones frente a la invasión del turismo. La medida de que se trata en este litigio es otro ejemplo más que añadir a los citados, en cuanto que, limitando o restringiendo, el empleo del agua para ciertos usos en todo el territorio regional, la Comunidad autónoma está protegiendo el ambiente natural, sacrificando ciertos subsistemas -jardines privados y públicos que no reunan determinadas características- en beneficio del sistema global.

Ya podrá imaginarse que el Estatuto de autonomía de la Comunidad de Madrid (Ley orgánica 3/1983, de 25 de febrero B.O.E. de 1 de marzo) no olvidó esta competencia. Y en su artículo 27 dijo esto: «Corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, incluida la potestad reglamentaria y ejecución de las siguientes materias, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca : [..] 10. Las normas adicionales de protección sobre el medio ambiente, para evitar el deterioro de los equilibrios ecológicos, especialmente en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservación de la flora, la fauna y los testimonios culturales dentro del territorio de la comunidad».

Al publicar el decreto aquí impugnado por el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad de Madrid, no ha hecho otra cosa que cumplir con el deber que tiene -en cuanto poder público que es- de velar por la utilización racional de ese recurso natural que es el agua (arg. art. 45 CE), para lo cual ha hecho uso de esa potestad que también tiene de dictar una norma adicional de protección de las previstas en ese precepto del Estatuto de autonomía. Norma que se fundamenta, no sólo en ese precepto del Estatuto de autonomía, sino también en ese principio de economía del agua positivizado en la Ley de aguas de 1985. El agua es un recurso limitado, y, en España, donde el desierto avanza de manera que parece imparable, un recurso también escaso. Y si a esto se añade que se trataba de paliar los efectos derivados de la sequía, no se comprende que, a la hora de interponer el recurso que ha interpuesto, el Ayuntamiento haya olvidado las competencias de la Comunidad en relación con el ambiente natural. Ni se entiende que se hable de invasión de competencias del Estado y, en definitiva, de las del Organismo de cuenca, cuando no se trata de gastar agua sino de economizarla con lo que, si alguna consecuencia puede tener para la cuenca -en cuanto sistema global- una medida como la aquí cuestionada no puede ser sino beneficiosa, ya que la cuenca ve optimizados sus recursos mediante el sacrificio de uno de sus subsistemas: el correspondiente al territorio de la Comunidad de Madrid.

Por todo lo cual este primer motivo debe rechazarse y nuestra Sala lo rechaza.

Igual suerte desestimatoria debe correr el segundo motivo en el que el Ayuntamiento de Madrid denuncia la infracción de los artículos 137 y 140 CE.

Por lo pronto, la argumentación precedente basta y sobra para justificar porqué nuestra Sala no ve que pueda seriamente sostenerse que las competencias del Ayuntamiento de Madrid han sido conculcadas por el decreto cuya adecuación al ordenamiento jurídico declaró la sentencia impugnada. Cuando el Estatuto de autonomía atribuye a la Comunidad de Madrid la competencia para dictar esas medidas adicionales de protección del medio ambiente se refiere a todo el territorio de la Comunidad, sin hacer excepción territorial de ningún tipo.

A mayor abundamiento, el análisis de los artículos 2.1; 25.2 l) [suministro de agua (...), alcantarillado y tratamiento de aguas residuales]; 26.1.a) [abastecimiento domiciliario de agua potable]; y 86.3, LBRL que hace la Comunidad autónoma en sus alegaciones de oposición son argumentos que confirman la corrección de la sentencia impugnada.

La Comunidad autónoma trataba ya el problema con suma claridad en su contestación a la demanda, y lo que ahora dice en sus alegaciones de oposición viene a sintetizar lo que entonces dijo y que en esencia es esto: hay que distinguir lo que es el abastecimiento de lo que es saneamiento:

1. El abastecimiento, tal y como se define en el artículo 1.2 de la Ley 17/1984, de 20 de diciembre, reguladora del abastecimiento y saneamiento de agua en la Comunidad de Madrid (BOCM 31 de diciembre de 1984), incluye los servicios de aducción y distribución. El servicio de aducción, o traida de aguas, comprende, a su vez, las funciones de captación y alumbramiento, embalse, conducciones por arterias o tuberías primarias, tratamiento y depósito. Estas funciones son competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la mencionada Ley 17/1984. Por otra parte, el servicio de distribución comprende la elevación del agua por grupos de presión y el reparto por tuberías, válvulas y aparatos hasta las acometidas particulares ( art. 1.2 de la Ley 17/1984). [Téngase presente que cuando el artículo 86, LBRL, «reserva» a las Corporaciones locales el servicio de abastecimiento y depuraciones de aguas (servicio esencial) no está regulando el tema de la distribución de competencias entre las Comunidades autónomas y las Corporaciones locales sino otro tema distinto: el del ejercicio de actividades económicas conforme al artículo 128.2 CE. Y nótese también que cuando el artículo 25.2 LBRL, dice que «el municipio ejercerá en todo caso competencias en las (...) materias (de) suministro de agua (...) alcantarillado y tratamiento de aguas residuales» establece el siguiente condicionamiento: «... en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades autónomas»].

2. Distinta de la actividad de abastecimiento es la de saneamiento que comprende el servicio de alcantarillado y el servicio de depuración [las definiciones de uno y otro servicio resultan innecesarias a los efectos aquí pretendidos].

Pues bien: las competencias aparecen perfectamente definidas, diferenciadas y atribuidas en la repetida Ley 17/1984: a) los servicios de aducción y depuración son competencia de la Comunidad de Madrid y b) los de distribución y alcantarillado corresponde a los Municipios.

Y debe añadirse que aunque el artículo 25 de la Ley de Bases del Régimen Local reconoce en favor de los Municipios el ejercicio de competencias en materia de "suministro de agua", no puede olvidarse lo que sigue diciendo este precepto: "en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas", o sea, en los términos establecidos por la Ley 17/1984, que en su artículo 3 declara que "los servicios de distribución y alcantarillado son de competencia municipal", asignando a los municipios la planificación de sus redes de distribución y alcantarillado; los proyectos, construcción, explotación y mantenimiento de sus redes; aprobación de tarifas o tasas; y control de vertidos a la red municipal.

Por último, hay que decir también que, la propia Ley 17/1984 recuerda en su exposición de motivos que la aducción o traída de aguas, los embalses, las captaciones y las grandes redes, como funciones y elementos integrantes del abastecimiento, "se consideran de interés supramunicipal", por cuanto su prestación exige superar los límites del término municipal al tener evidentes repercusiones fuera de ellos.

Por todo ello, la solución a que llegábamos en el fundamento precedente, en el que hemos examinado el problema desde la perspectiva de la protección del ambiente natural, se corrobora cuando descendemos al plano de las competencias respectivas de la Comunidad autónoma y la local en relación con los servicios dichos: la Comunidad de Madrid, ante la grave situación creada por la escasez de lluvias y con motivo del escaso nivel de reserva de aguas del que dependen los municipios existentes en su ámbito territorial, vino, en calidad de responsable del abastecimiento, a adoptar una serie de medidas encaminadas a garantizar durante el mayor tiempo posible el suministro a la población, sin que ello signifique que su encomiable actuación preventiva haya supuesto una interferencia en las competencias municipales de distribución y alcantarillado.

Todo lo cual nos lleva a tener que desestimar también el segundo y último motivo invocado por la parte recurrente.

Desestimados como aquí lo han sido los dos motivos en que pretende fundamentar su recurso el Ayuntamiento de Madrid, estamos en el supuesto del artículo 102.3 LJ de 1956, aplicable al caso en virtud de lo dispuesto en disposición transitoria 9ª de la nueva LJ de 13 de julio de 1998.

En consecuencia, y por imperativo legal, debemos imponer las costas de este recurso de casación a la Administración local recurrente.

En virtud de lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación formalizado por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en Madrid (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 9ª), de veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, dictada en el proceso 251/1993.

Imponemos las costas de este recurso de casación a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.