STS, 3 de Junio de 2002
| Ponente | D. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2002:3979 |
| Número de Recurso | 8036/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil dos.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; fue dictada el 16 de junio de 1997 en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación definitiva de la Revisión del P.G.O.U. de Benicassim.
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Santos de Gandarillas Carmona , en nombre y representación del Ayuntamiento de Benicassim (Castellón), siendo recurridos la Generalidad Valenciana, representada y defendida por su Letrado y Don Sergio , representado, como parte procesal, por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez; resultando los siguientes:
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha conocido del recurso número 2135/1994, promovido por la representación de Don Sergio ; ha sido parte demandada la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana y codemandado el Ayuntamiento de Benicassim (Castellón) y fue promovido contra Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de 28 de junio de 1994, de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Benicassim (B.O.P. de 30 de julio de 1994).
Dicho Tribunal dictó sentencia el 16 de junio de 1997, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Sergio , contra Resolución del Hble. Sr. Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de 28 de junio de 1994, de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Benicassim (B.O.P. de 30 de julio de 1994). Declaramos la nulidad del artículo 3.4. b) c) y d) y los concordantes que obliguen a la cesión del 10% del aprovechamiento medio en suelo urbano, y del artículo 3.10, de las Normas Urbanísticas del Plan. Sin Hacer expresa imposición de las costas procesales."
Las partes demandante y codemandada prepararon recursos de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre del Ayuntamiento de Benicassim (Castellón); presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 23 de junio de 1998 que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta. En cuanto al recurso anunciado por la representación de Don Sergio no lo formalizó y se presenta como recurrido formalizando escrito de oposición al igual que la otra parte recurrida. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 29 de mayo de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
El Ayuntamiento de Benicassim articula su primer motivo de casación al amparo del supuesto 4º del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 164.1 de la Constitución (CE), en relación con el artículo 80 de la Ley Jurisdiccional (LJCA), que establece un plazo de diez días para dictar sentencia desde la fecha de su votación y fallo.
Se razona que la sentencia recurrida yerra al tomar en consideración para resolver la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (STC 61/1997), ya que lo hizo en una fecha en la que ésta todavía no existía.
Pone de relieve que la sentencia 61/1997 lleva fecha de 20 de marzo, pero no fue insertada en el Boletín Oficial del Estado hasta el día 25 de abril de 1997 produciendo por ello efectos "erga omnes" sólo a partir del día siguiente a dicha fecha de publicación, conforme a lo dispuesto en el artículo 164.1 CE.
Refiere que consta acreditado en los autos de instancia que la sentencia se deliberó y votó el 5 de marzo de 1997 y que el plazo para dictarla concluía el 17 de marzo de 1997. Concluye por tanto que la sentencia no podía tomar en consideración la STC 61/1997 por la imposibilidad jurídica de observar o desconocer normas jurídicas anuladas o publicadas con posterioridad al día señalado para votación y fallo, siendo así que la STC 61/1997 carecía de existencia antes del 20 de marzo de 1997 y de vigor antes del 26 de abril de 1997.
El motivo de casación plantea un problema que se resuelve a la luz de la teoría general de la eficacia en el tiempo de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una ley, en relación con los recursos en los que la misma debe recibir aplicación.
Aunque es cierto que el artículo 164.1 CE parece establecer la eficacia "ex nunc" de las sentencias del Tribunal Constitucional a partir de la fecha de su publicación formal en el Boletín Oficial del Estado - que el Ayuntamiento afirma en el motivo - esa eficacia tiene muchos matices y no resulta equiparable, desde luego, a la de una derogación "ex nunc" de la ley inconstitucional.
El propio mecanismo de las cuestiones de inconstitucionalidad muestra claramente la necesidad de matizar una interpretación del artículo 164.1 CE que lleve a la conclusión apodíctica de los supuestos efectos "ex nunc" de las sentencias de inconstitucionalidad, que se defiende en el motivo. Esa interpretación constitucional no puede ser tan estricta ya que las sentencias dictadas en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad de las leyes que surgen de dichas cuestiones de inconstitucionalidad deben producir efectos antes de la inserción de la sentencia en el Boletín Oficial del Estado. No tendría explicación posible, de otro modo, que dichas sentencias produzcan efectos en el caso concreto en que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad. Por eso el artículo 38.3 de la LOTC ha desarrollado lógicamente el artículo 163 de la Norma Fundamental disponiendo que, a pesar de que las cuestiones no tengan nunca efectos suspensivos, esas sentencias tengan eficacia y vinculen al Juez o Tribunal antes de su publicación en el Boletín Oficial ("desde que tuviera conocimiento de la sentencia constitucional") al menos para el caso concreto de que se trate.
El ejemplo paradigmático de la normal eficacia inmediata, o "ex nunc", es el de la ley que es sustituida por otra posterior, a través del mecanismo de la derogación. Sin embargo en ese caso nos encontramos con una renovación normal o, por expresarlo metafóricamente, fisiológica del Derecho, que es lo que justifica que la Ley vieja o derogada deba seguir produciendo efectos normalmente hasta la fecha de la entrada en vigor de la Ley nueva que la abroga. Cuando se determina que una ley debe ser declarada inconstitucional como resultado de un juicio de inconstitucionalidad se comprueba la existencia de un vicio "ab origine"en la formación de la misma que constituye, sin duda, un fenómeno jurídico patológico para el sistema de fuentes. Una ley inconstitucional no se ha formado válidamente y por ello, aunque haya pasado a integrar el sistema de fuentes del Derecho, lo ha hecho en forma claudicante, hasta que el Tribunal Constitucional comprueba su invalidez y depura el sistema al declarar su inconstitucionalidad con fuerza irresistible y eficacia "erga omnes". La sentencia constitucional pone fin, así, a una situación anterior de incertidumbre que es la que, por ejemplo, venía a justificar la obligación de plantear cuestiones de inconstitucionalidad respecto de esa misma Ley, cuando se intuyese su inadecuación a la Constitución (artículo 163 CE).
El artículo 38 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) desarrolla el artículo 164.1 CE - única norma que se nos invoca para fundamentar la eficacia "ex nunc" en el motivo - cuando declara que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad vinculan a todos los Poderes públicos y producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. La publicación es constitutiva, ya que determina la eliminación del sistema de fuentes de la Ley inconstitucional con una eficacia irresistible y fuerza "erga omnes", pero no hay que olvidar que la causa de tal eliminación es una declaración fehaciente de la existencia de un vicio en el momento mismo de la formación de la Ley inconstitucional.
Por todo ello la publicación de las sentencias tiene, indudablemente, efectos para el futuro en el sentido de que todos los Poderes Públicos y, en especial, los jueces y Tribunales quedan vinculados, desde la fecha de publicación de la sentencia, a resolver cualquier proceso futuro sin aplicar o ejecutar una Ley que se ha declarado inconstitucional. Pero la causa que provoca la declaración de nulidad determina que exista también lo que se denomina eficacia "ex tunc" de la sentencia. Mediante este término se trata de explicar, con variadas construcciones dogmáticas, la obligación ineludible que, también, y a partir de la fecha de publicación de la sentencia, recae sobre los Jueces y Tribunales en el sentido de resolver todos los juicios pendientes en los que puedan tener conocimiento de la Ley inconstitucional considerando que la misma ha carecido de eficacia jurídica en forma originaria, desde el mismo momento de su formación o entrada en vigor hasta la fecha de la sentencia del Tribunal Constitucional o, dicho en otros términos, juzgando "tamquam non esset"; es decir, como si la Ley no hubiese existido nunca, con el matiz obligado de aquellos casos en los que las normas procesales que sean de aplicación impidan discutir una aplicación de la Ley inconstitucional que ya no pueda ser revisada. La decisión de inconstitucionalidad tiene, por ello, indudables efectos retrospectivos o para el pasado, en cuanto invalida la Ley anulada desde su mismo origen. La sentencia de inconstitucionalidad debe recibir aplicación incluso para actos y situaciones jurídicas anteriores en el tiempo a la publicación de la sentencia constitucional, siempre que existan impugnaciones en los que los que se discuta sobre ellos y la resolución o sentencia deba aplicarse conforme a las normas procesales ordinarias que rigen dichos procesos, con los límites que explicita el artículo 40.1 de la LOTC. Y todo ello porque un acto administrativo dictado al amparo de una Ley inconstitucional no habría tenido cobertura en ningún momento, porque la que presuntamente le proporcionaba la Ley anulada era una cobertura aparente, y no una cobertura real. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado recientemente como efecto "pro futuro" y "ex nunc" de una declaración de nulidad únicamente el de la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas (artículo 9.3 CE), entendiendo por tales las decididas con fuerza de cosa juzgada y las situaciones administrativas firmes (STC 54/2002, de 27 de febrero, fdto jco. 9), en el sentido que acabamos de indicar.
Examinando los datos del proceso a la luz de la doctrina que se acaba de exponer se llega a la conclusión de la necesaria aplicabilidad al mismo de la doctrina de la STC 61/1997, de 20 de marzo, lo que nos conducirá a desestimar el primer motivo.
La Sala de Valencia ha cometido una infracción procesal evidente al declarar que la votación y fallo del recurso tuvo lugar el 5 de marzo de 1997, sin aclarar las razones que, a pesar de este dato, han conducido a que la sentencia recurrida en casación - que lleva fecha de 16 de junio de 1997 y es, por ello, posterior en el tiempo a la publicación de la STC 61/1997 - se haya basado en la repetida STC 61/1997. Sin embargo esta infracción procesal - que la parte recurrente no nos denuncia, en un motivo articulado únicamente por la vía del artículo 95.1.4º de la LJCA - no sirve para casar el fallo recurrido, por lo que pierde relieve casacional (sentencias de 20 de abril de 1996, 22 de diciembre de 1998 y 29 de enero de 1999). En efecto cualquier resultado de la casación de la sentencia, ya aboque a que este Tribunal dicte una segunda sentencia ya a que reenvíe a la Sala "a quo" para que lo haga, conduce inevitablemente a volver a tener en cuenta para resolver la STC 61/1997, con un resultado idéntico al obtenido en la sentencia que se recurre.
Como se verá al examinar los restantes motivos de casación, que tratan de defender en cuanto al fondo la corrección de las determinaciones del Plan General de Benicassim que han sido anuladas con independencia de la STC 61/1997, la doctrina de la sentencia recurrida es ajustada a Derecho. En consecuencia una eventual casación de la sentencia debería conducir a un resultado idéntico al que ha obtenido la sentencia recurrida. No puede defenderse, en efecto, que la parte ostentase el derecho a que se mantenga fallado su proceso en la fecha límite que invoca de 17 de marzo de 1997 prescindiendo de cualquier consecuencia de inconstitucionalidad. Aparte de lo que hemos dicho ya sobre los efectos retrospectivos de las declaraciones de inconstitucionalidad resulta además que en este caso el primer y esencial motivo de impugnación del PGOU de Benicassim en la demanda de instancia fue la inconstitucionalidad tanto de la Ley 8/1990 como del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, con la petición de que la Sala plantease cuestión de inconstitucionalidad sobre ellos. Es evidente, por ello, que las cuestiones que ha resuelto la STC 61/1997 no podrían quedar en ningún caso al margen en una revisión por esta Sala de la sentencia de instancia, por lo que la queja carece de relieve casacional y no puede ser acogida.
El segundo motivo de casación se opone al pronunciamiento de la sentencia que declara la nulidad del artículo 3.4, apartados b), c) y d) y concordantes del PGOU de Benicassim que obligan a la cesión del 10% del aprovechamiento medio en suelo urbano. Reconoce la parte recurrente que, como ha apreciado la sentencia recurrida, dicha obligación de cesión tenía cobertura en el TRLS de 1992, declarado inconstitucional. Sostiene, no obstante, que con la normativa que ha quedado incólume tras la STC 61/1997 seguiría siendo lícita la exigencia de dicha cesión del 10%. Invoca en tal sentido el artículo 47 de la Constitución, en cuanto establece la participación de la comunidad en las plusvalías de la acción urbanística, en relación con los artículos 3.1 c), 7, 19, 20.1 b) y 23.1 b) del TRLS de 1992 y razona ampliamente la cuestión recogiendo la doctrina de la propia STC 61/1997.
La brillante argumentación del motivo pierde consistencia y no puede ser acogida al no existir ningún precepto legal, en la legislación urbanística española anterior a la reforma de 1990, que establezca una obligación de cesión general y abstracta en suelo urbano como la que se propone. No resulta la misma, desde luego, del artículo 83.3 del TRLS de 1976 siendo imposible predicar la existencia de cesiones de propiedad sin una norma de rango legal precisa de cobertura, por lo que el motivo no puede prosperar.
El tercer motivo se opone al pronunciamiento de la sentencia recurrida que anula el artículo 3.10 de las Normas Urbanísticas del Plan como consecuencia de haber anulado la sentencia constitucional 61/1997 los artículos 27 y 32.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.
Se invoca en el motivo infracción del artículo 48.4 en relación con el 50.1 del TRLS de 1992 y del artículo 105.2 del TRLS de 1976 y se considera que estos preceptos pueden servir de cobertura legal alternativa a la determinación de las normas urbanísticas que ha sido anulada en instancia.
El razonamiento es inconsistente porque estos preceptos no conducen, como se pretende razonar, al deber de ceder un porcentaje fijo del 15% del aprovechamiento en suelo urbanizable, siendo clara y expresa, por otra parte, la remisión en el artículo 3.10 de las normas urbanísticas al artículo 32.3 del TRLS de 1992, que ha sido anulado por la sentencia constitucional.
Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona en representación del Ayuntamiento de Benicassim (Castellón), contra la sentencia dictada el 16 de junio de 1997 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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