STS, 13 de Abril de 2002
| Ponente | Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2002:2602 |
| Número de Recurso | 3372/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 13 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Abril de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación para unificación de doctrina, que, con el nº 3372 de 2001, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Eduardo Codes Feijoo, en nombre y representación de la entidad Salvat Editores S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de julio de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 343 de 1999, sostenido por la representación procesal de la entidad Salvat Editores S.A. contra la resolución de la Agencia de Protección de Datos, de 26 de marzo de 1999, por la que se impuso a dicha entidad recurrente la multa de diez millones una pesetas por la comisión de la infracción grave prevista en el artículo 43.3 f) de la Ley Orgánica 5/92, de 29 de octubre.
En este recurso de casación para unificación de doctrina aparece, como recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 7 de julio de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 343 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar parcialmente el presente recurso interpuesto por la representación de SALVAT EDITORES, S.A., contra la resolución de la Agencia de Protección de Datos de 26-III-99, que declaramos disconforme con el ordenamiento jurídico, sólo en cuanto a la determinación de la sanción que se fija en quinientas mil pesetas, confirmándola en todo lo demás. Sin costas».
Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Salvat Editores S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina porque la sentencia recurrida conculca lo dispuesto por el artículo 42.1 de la Ley Orgánica de Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal 5/1992, de 29 de octubre, ya que este precepto sólo permite sancionar al responsable del fichero automatizado pero nunca al cliente que ha contratado los servicios con aquél, cual es el caso de la entidad recurrente, y así lo declaró expresamente la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en las sentencias, que por testimonio se aportan como contradictorias con la recurrida, dictadas con fechas 9 de junio de 1999 (recurso 188/97) y 15 de diciembre de 1999 (recurso 745/97), que son firmes, y en las que se declara que sólo pueden incurrir en las conductas sancionables los titulares de los ficheros que son quienes pueden tratar automatizadamente datos personales obtenidos de diversas fuentes, existiendo una identidad sustancial entre el caso resuelto por la sentencia recurrida y los que fueron objeto de las de contraste, en una de las que la entidad demandante fue la misma que ahora interpone el presente recurso de casación para unificación de doctrina, por lo que concurren los requisitos establecidos por el artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que sea admisible el recurso interpuesto, y como la doctrina correcta es la establecida en las sentencias de contraste, mientras que la recurrida conculca lo dispuesto por los artículos 25.1 de la Constitución y 42.1 de la Ley Orgánica de Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal 5/1992 y también lo establecido por el artículo 129.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, procede anular la sentencia recurrida y, en su lugar, dictar otra estimatoria de la demanda deducida en su día porque, conforme al artículo 42.1 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, el régimen sancionador en ella contemplado es única y exclusivamente aplicable a quienes ostentan la condición de responsables de los ficheros automatizados de datos de carácter personal sin que ese régimen sancionador alcance a sus clientes.
Admitido a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina mediante providencia de 14 de marzo de 2001, dictada por la Sala de instancia después de haberse presentado testimonios de ambas sentencias de contraste, en los que consta que ambas sentencias son firmes, se ordenó dar traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 4 de mayo de 2001, alegando que la responsabilidad por mantener en su fichero un dato de morosidad, correspondiente a un periodo superior a seis años, se extiende a quien suministra al responsable del fichero dicho dato, que fue lo que hizo la entidad recurrente, ya que el artículo 3 d de la Ley 5/1992 considera responsable a todo el que decide sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento, concepto pues más amplio que el de mero depositario de datos, siendo tal concepto amplio de responsable plenamente aplicable a la recurrente porque no sólo facilitó el dato para su entrada en el fichero sino que tenía la posibilidad de interesar su cancelación y no lo hizo, y, por consiguiente, no se ha aplicado el precepto sancionador por analogía sino porque en él está tipificada la conducta de la recurrente, siendo la conducta sancionable el mantenimiento de un dato exacto de insolvencia o impago más allá del plazo máximo legal, es decir por no haberse cancelado en el fichero un dato inicialmente exacto, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación para unificación de doctrina o, subsidiariamente, se desestime.
La Sala de instancia, mediante providencia de 8 de mayo de 2001, mandó elevar las actuaciones y el expediente a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo haciéndoselo saber a las partes.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal de Casación, se formó el correspondiente rollo de Sala, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, habiéndose personado el Procurador Don Eduardo Torres Feijoo, en nombre y representación de la entidad Salvat Editores S.A., al que se tuvo por comparecido y parte en dicha representación, y se fijó para votación y fallo el día 2 de abril de 2002, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
La representación procesal de la entidad recurrente aduce que la sentencia recurrida llega a un pronunciamiento diferente al de las sentencias de contraste, dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a pesar de tratarse de hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, pues aquélla declara que quien contrata con el responsable del fichero automatizado de datos de carácter personal, suministrándole una concreta información sobre la insolvencia de una determinada persona, es responsable de la infracción grave prevista por el artículo 43.3 f de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, si el dato adverso tiene una antigüedad mayor de seis años, mientras que las aportadas como contradictorias declaran que el régimen sancionador establecido en el Título VII de la expresada Ley se limita exclusivamente a los responsables de los ficheros y no a quienes, en virtud de cualquier relación contractual, les suministran los datos incluidos por aquél en el fichero, y, por consiguiente, la sentencia recurrida infringe los dispuesto por los artículos 25.1 de la Constitución, 42.1 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, en relación con el artículo 3.d de esta misma Ley, y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que el régimen sancionador no es susceptible de aplicación analógica, de manera que, al referirse el artículo 42.1 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, al responsable del fichero, cuyo concepto viene definido por el artículo 3 d) de la misma Ley, no cabe sancionar a quien le ha suministrado el dato, en contra de lo declarado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en la sentencia recurrida.
La identidad entre el caso resuelto por las sentencia recurrida y los que fueron objeto de los procesos finalizados mediante las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid es manifiesta, pues en aquélla y en éstas se examina y resuelve acerca de la extensión subjetiva del régimen sancionador previsto en la mentada Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, y mientras en la sentencia recurrida se entiende que incluye al que suministra los datos al responsable del fichero en las de contraste se declara que sólo se refiere a éste.
El Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida pretende justificar la legalidad de la resolución sancionadora con el argumento de que «difícilmente se pueden introducir, aplicar, utilizar o ceder datos que no haya facilitado el cliente», con lo que viene a considerar la conducta de la entidad recurrente como una cooperación necesaria, a la que por ello hace extensiva la comisión de la infracción grave y la consiguiente sanción.
El Abogado del Estado, en apoyo de la tesis sostenida en la sentencia recurrida, afirma que el significado de «responsable del fichero», contenido en el citado artículo 3 d de la Ley 5/92, es más amplio que el de mero depositario y se extiende también al que decide el contenido del dato, que es quien lo suministra.
En las sentencias firmes de contraste, pronunciadas con fechas 9 de junio y 15 de diciembre de 1999 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se declara que el régimen sancionador previsto en la Ley sólo incluye a los titulares de los ficheros automatizados de datos de carácter personal, que son quienes los pueden tratar automatizadamente una vez obtenidos de diversas fuentes.
La sentencia recurrida, al extender el régimen sancionador contemplado en la Ley a quien suministró en virtud de un contrato el dato de carácter personal al responsable del fichero, ha conculcado el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, el artículo 129.4 de la Ley 30/1992, que impide la aplicación analógica de las normas definidoras de infracciones y sanciones, y el artículo 42.1 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, en relación con el artículo 3 d) de esta misma Ley, que limita el régimen sancionador al responsable del fichero, cuyo concepto define este último precepto.
En contra del parecer del Abogado del Estado, el responsable del fichero es quien decide sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento automatizado y no quien le facilita el dato en virtud de un contrato celebrado con aquél, de modo que sólo el responsable del fichero está sujeto al régimen sancionador establecida en la aludida Ley Orgánica, que no cabe extender a cualquier otra persona, pues, de hacerlo, como la sentencia recurrida, se incurre en una aplicación extensiva o analógica del régimen sancionador, prohibida por el artículo 25.1 de la Constitución y 129.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con manifiesta conculcación de los principios de legalidad y tipicidad, y, por consiguiente, dicha sentencia recurrida debe ser anulada.
La limitación subjetiva del régimen sancionador ha sido mantenida, teniendo en cuenta la lógica del propio sistema, en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, al establecer en su artículo 43.1 que «los responsables de los ficheros y los encargados de los tratamientos estarán sujetos al régimen sancionador establecido en la presente Ley», continuando, por consiguiente, excluidos quienes hubiesen contratado el suministro de datos con aquéllos.
Conforme a lo establecido por el artículo 98.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, debemos resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.
Por las razones expresadas para anular dicha sentencia procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Agencia de Protección de Datos, que impuso a la entidad recurrente una sanción de diez millones una pesetas como consecuencia de haber incurrido en la infracción grave prevista en el artículo 43.3 f) de la Ley Orgánica 5/92, de 29 de octubre, al ser esta resolución contraria a Derecho, por lo que ésta debe ser también anulada al haber conculcado los principios de legalidad y tipicidad extendiendo el régimen sancionador de la ley a personas que no son responsables del fichero .
Al tener que resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, dado que debemos declarar que ha lugar al recurso de casación para unificación de doctrina, según establece el mencionado artículo 98.2 de la Ley de esta Jurisdicción, es necesario que nos pronunciemos no sólo sobre la nulidad de la resolución impugnada sino también sobre las demás pretensiones que formuló la entidad demandante en la instancia al amparo de lo dispuesto por el artículo 31.2 de la Ley de esta Jurisdicción, y concretamente acerca de la restitución por la Administración demandada del importe de la multa, que fue abonada con fecha 3 de mayo de 1999 por la entidad demandante, así como del pago de los intereses legales de la cantidad indebidamente satisfecha por tal concepto desde la fecha de presentación de la demanda, cuya pretensión está amparada, según el representante procesal de dicha entidad recurrente, en lo dispuesto por los artículos 36 y 45 de la Ley General Presupuestaria y la jurisprudencia que los interpreta.
Cuando la misma entidad formuló idéntica pretensión en el pleito resuelto por una de las sentencias aportadas como contradictorias con la ahora recurrida, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid accedió a la restitución del importe de la multa pero no al abono de los intereses legales de esa suma con el argumento de que era la sentencia anulatoria de la sanción la que imponía a la Administración la obligación de restituir aquel importe, por lo que, conforme al artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, la Administración no debía abonar intereses legales de demora salvo que incurriese en ésta por no cumplir lo ordenado en la propia sentencia.
No compartimos nosotros esa tesis de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ni tampoco la razón jurídica alegada por la entidad demandante para exigir el pago del interés legal de la suma a que ascendió la multa satisfecha, pero el principio iura novit curia nos permite decidir lo procedente conforme a los preceptos realmente aplicables a la pretensión formulada.
El artículo 31 de la Ley de esta Jurisdicción, reproduciendo lo que establecían los artículos 41 y 42 de la anterior Ley Jurisdiccional de 1956, faculta al demandante para ejercitar junto a la acción de nulidad del acto o disposición la pretensión encaminada al reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, incluída la indemnización de daños y perjuicios cuando proceda.
El artículo 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, y, aunque la anulación en vía administrativa o jurisdiccional no presupone por sí sola derecho a indemnización, es jurisprudencia consolidada que habrán de indemnizarse aquellos daños que el perjudicado no tenga el deber de soportar (artículo 141.1 de la citada Ley) y que tengan su causa en la actuación del servicio público, razón por la que en este caso la entidad demandante debe ser resarcida por la Administración demandada mediante el pago de los intereses legales de la cantidad a que ascendió la multa indebidamente impuesta y oportunamente pagada y que, por haberlo así solicitado la propia demandante, habrán de calcularse a partir de la presentación de la demanda en sede jurisdiccional, pero que, conforme a la actualización de la indemnización contemplada por el artículo 141.2 de la misma Ley 30/92, redactado por Ley 4/1999, y al criterio de plena indemnidad consagrado por la jurisprudencia, (Sentencias, entre otras, de 23 de noviembre de 1996, 24 de enero de 1997, 15 de febrero de 1997, 19 de abril de 1997, 6 de mayo de 1997, 31 de mayo de 1997, 13 y 20 de febrero, 13 y 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 de febrero, 18 de marzo y 13 de noviembre de 2000, 27 de octubre y 31 de diciembre de 2001), podría haberse fijado su cómputo desde la fecha en que el interesado hubiese formulado tal solicitud en vía previa ante la propia Administración.
Según lo dispuesto concordadamente por los artículos 95.3, 97.7 y 139 de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia ni en este recurso de casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 96 y 97 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de la entidad Salvat Editores S.A. contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de julio de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo nº 343 de 1999, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por idéntica representación procesal contra la resolución del Director General de la Agencia de Protección de Datos, de 26 de marzo de 1999, por la que se impuso a la entidad Salvat Editores S.A. una multa de diez millones una pesetas por infracción del artículo 28.3 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, tipificada como grave en el artículo 43.3 f de la misma ley Orgánica, debemos declarar y declaramos que esta resolución no es ajustada a Derecho, por lo que la anulamos también, y accediendo íntegramente a las pretensiones formuladas en la demanda, debemos condenar y condenamos a la Administración del Estado a que restituya a la entidad Salvat Editores S.A. el importe íntegro de la multa pagada por ésta más los intereses legales de dicha suma desde la fecha de interposición de la demanda, día 27 de octubre de 1999, hasta su completo pago, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación para unificación de doctrina.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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