STS, 20 de Julio de 2004
| Ponente | Ramón Trillo Torres |
| ECLI | ES:TS:2004:5386 |
| Número de Recurso | 2470/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil cuatro.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 2470/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación y defensa de la Administración del Estado que por su cargo ostenta, contra la sentencia de 26 de enero de 2000 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recaída en el recurso número 294/96, contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación patrimonial ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sobre responsabilidad patrimonial por errores de la Dirección Provincial de la TGSS en materia de cotizaciones al régimen general de la Seguridad Social. Siendo parte recurrida la Diputación Provincial de Alicante
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Diputación Provincial de Alicante contra la desestimación presunta reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, debemos declara y declaramos:
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- Que es contraria a Derecho, anulándola.
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- Se declara el derecho de la demandante a ser indemnizada en 29.317.574 ptas.
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- No se hace imposición de costas".
Notificada la anterior resolución, el Abogado del Estado presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Abogado del Estado como parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 88-1-c) y d) de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte resolución estimando este recurso y revocando la sentencia de la Audiencia Nacional objeto del presente recurso, por no haber lugar a condena alguna a la Administración por responsabilidad patrimonial o, subsidiariamente, revoque la sentencia hoy impugnada para declarar la responsabilidad de la Tesorería General de la Seguridad Social.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la Diputación Provincial de Alicante ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte resolución desestimatoria de las pretensiones del recurrente, confirmando íntegramente la sentencia impugnada.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 7 de julio de 2004 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Diputación Provincial de Alicante dirigió una consulta sobre el cálculo de los coeficientes reductores de las cotizaciones, confirmando la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social el que había hecho la propia actora. Posteriormente, la Circular 5- 043/1926-10-93, al interpretar la anterior Circular 3/016, fija un nuevo criterio de aplicación, que se salda con una menor aportación de la Corporación demandante. Ante esta diversidad de criterios, la actora dirige una nueva consulta y se le responde confirmando el cambio de criterio, lo que motiva que por escrito de 19 de abril de 1995, presentado ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, reclame el reintegro de los 29.317.574 de ptas. pagadas en exceso.
Contra la desestimación presunta de esta petición, interpuso la entidad local recurso contencioso- administrativo, en el que la Administración demandada se limitó a cuestionar el carácter antijurídico del acto.
Por su parte, la sentencia impugnada razona que se está ante un caso de funcionamiento normal de la Administración, plasmado en un lícito cambio de criterio interpretativo, pero que se salda con el manifiesto perjuicio para la entidad actora de haber aportado en exceso al régimen de cotizaciones y cuantifica éste en el importe de lo reclamado en vía administrativa, criterio que es cuestionado en el recurso de casación formulado por el Abogado del Estado.
En el primer motivo, acogido al artículo 88-1-d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, porque considera el representante de la Administración que no concurren en el presente caso los requisitos de que el daño sufrido sea antijurídico ni individualizado en relación a una persona o grupo de personas ni existe relación de causalidad entre la actuación imputable a la Administración y el daño producido. Razona, en síntesis, que está claro que la sentencia considera que el daño sufrido por la Diputación consiste en que no ha podido retener determinados porcentajes en la nómina de algunos de sus trabajadores y ha tenido que contribuir a las cotizaciones en mayor cantidad, pero que no está claro en cambio, ni en la reclamación ni en la sentencia, en qué consiste la actuación dañosa que se imputa a la Administración:
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si la actuación dañosa consiste en mantener un determinado criterio en interpretación de las normas y después haberlo cambiado, no cabe considerar que exista un daño individualizado en una persona o grupo de personas, porque dicho cambio de criterio afectaría a la generalidad de los ciudadanos y no podría individualizarse en la Diputación Provincial de Alicante.
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si se entiende que consiste en comunicar ese criterio al particular que solicita información al respecto, entonces no cabe considerar que exista un daño antijurídico ni una relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño, que solo es imputable a la propia voluntad de la Diputación, que tras el examen de las normas y conociendo el criterio de la Administración, ha optado por una u otra interpretación, sin perjuicio de los casos en que la ley dispone el carácter vinculante para la Administración de las consultas que se le formulen.
La consulta a que se refiere este pleito no es acerca de datos en poder de la Administración que se hayan facilitado al ciudadano de manera errónea y que determinen la actuación de este, en cuyo caso habría que indemnizar al ciudadano que legítimamente ha confiado en la información facilitada. Por el contrario, en este caso la Diputación preguntó a la Administración cual era su criterio y esta comunicó su interpretación y cuando nuevamente fue consultada comunicó un nuevo criterio que resultaba de una Circular de la Dirección de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social.
No siendo admisible la alegación de la parte recurrida, en el sentido de que lo planteado por el Abogado del Estado sea una cuestión nueva, puesto la eventual falta de antijuricidad en el daño producido constituyó el núcleo sustancial de su posición procesal como demandado en la instancia, y entrando por eso en el examen de fondo del motivo, ha de señalarse que si bien es cierto que, a diferencia de lo afirmado en el argumento que se ha desarrollado bajo el epígrafe a) por el Abogado del Estado, no cabe admitir que porque el daño se haya extendido a una pluralidad de personas, deje por eso de estar individualizada con relación a cada una de ellas, sin embargo sí es sustancialmente correcta la argumentación aportada en el supuesto b), porque la interpretación que haga la Administración de las normas jurídicas aplicables en ningún caso es vinculante para el administrado, que por eso puede someter su conducta -en este caso la cotización a la Seguridad Social- a lo que considere que esta legalmente ordenado, aún cuando no coincida con el criterio explicitado por aquella en la consulta, posición que, en su caso, puede sostener y defender en la vía jurisdiccional, de modo que la evacuación de una consulta solicitada a la Administración sobre la interpretación de las normas reguladoras del caso consultado puede tener el efecto, por un lado, de vincular a aquella, cuando la Ley así lo establezca, en el caso de que el contenido dado por la Administración a la respuesta favorezca al administrado que la hizo, eximiendo por otra parte a éste, incluso en el caso de que no sea vinculante, de cualquier responsabilidad de naturaleza sancionadora si acomoda su actuación a la misma, aunque a la postre resulte ilegal y deba enderezarla en el sentido marcado por la Ley.
Pero distinto es el caso que aquí nos ocupa: la consulta perjudica al consultante, pero no por eso le eximía de la responsabilidad de actuar conforme a lo que él considerase legalmente correcto, de modo que pudo apartarse de lo que le había indicado la Administración, sin que por eso pueda imputarse a ésta una responsabilidad, al haber actuado dentro del normal uso de sus facultades interpretativas al aplicar el derecho a los actos que dicta o a las consultas que se le hacen, sin que el aquietamiento de los administrados a estas decisiones o consultas pueda encontrar una vía oblicua de resarcimiento a través de las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial.
La estimación del motivo implica, a su vez, la desestimación del recurso contencioso- administrativo, haciendo por eso inocuo el examen de los otros dos motivos y procediendo que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación (artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional, de 26 de enero de 2000, dictada en el recurso 294/96, la cual casamos;
Segundo, desestimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por la Diputación Provincial de Alicante contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de reclamación patrimonial dirigida al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social;
Tercero, procede que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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