STS, 16 de Abril de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, con fecha 12 de junio de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 958 de 1992, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Ismael y Dª Margarita contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela de 7 de febrero de 1.992, sobre concesión de licencia de construcción de viviendas y locales y garajes en la Avenida de Zaragoza de Tudela, y contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra los citados acuerdos, acuerdos que anulamos por su disconformidad al Ordenamiento Jurídico, dejándolos sin ningún valor ni efecto. Se condena expresamente en costas a las partes demandada y condemandada».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Por otro lado este escrito de conclusiones (el que ahora tenemos en consideración) para nada empece a la determinación de los hechos fiel y exacta y tomada de los objetivos datos obrantes en autos y en el expediente. Así que, por lo tanto, nos ratificamos en ellos y los mantenemos, siendo del siguiente tenor: "Son circunstancias fácticas a tener en cuenta para la solución del presente conflicto, las siguientes: a) En fecha 14 de diciembre de 1989, D. Matías, en DIRECCION000 de U.R.M.I.S.A. (en adelante esta última), solicitó licencia de construcción de 25 viviendas, locales y garajes, ante el Ayuntamiento de Tudela, a realizar en los nºs. 20 y 22 de la Avda. de Zaragoza de Tudela, solicitud que la Alcaldía dió traslado para su informe al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, en fecha 22 de diciembre del mismo año. b) Previamente, en 24 de noviembre del mismo 1.989 se adoptó por el Ayuntamiento el acuerdo de suspensión facultativa de tramitación de cualesquiera licencias y actuaciones urbanísticas de planeamiento, dado el estado de "Avance" de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de la localidad, acuerdo que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de fecha 22 de diciembre de 1989. c) Por el citado Departamento de Ordenación del Territorio se emitió el oportuno informe en el que se requería a la entidad solicitante, como requisito previo a su tramitación, a efectos de determinar la preceptiva condición de habitabilidad, el Proyecto de Ejecución, la adecuación del proyecto al Dto. Foral 154/1.989 sobre barreras físicas y sensoriales, supresión de exceso de volumen detectado y aportación de un Estudio de Seguridad, requerimiento que, remitido al Ayuntamiento, fue notificado al interesado en fecha 26 de enero de 1.990. d) El 11 de mayo de 1990, URMISA presentó escrito ante el Ayuntamiento en el que, tras dar cumplimiento a parte de lo pedido, se negaba a presentar el Proyecto de Ejecución y el Estudio de Seguridad solicitados, por lo que la Alcaldía lo remitió nuevamente, el 17 de mayo de 1.990, al Departamento de Ordenación del Territorio ya citado, reiterándose el requerimiento por dicho departamento el 25 de mayo 1.990, siendo reiterado a URMISA por la Alcaldía en 29 de mayo 1.990, insistiéndose en la falta del Proyecto de Ejecución, Estudio de Seguridad y Memoria y cuestionarios no aportados, y realizándose otro nuevo requerimiento al 1 de junio 1.990 por parte de la Alcaldía a la interesada URMISA. e) En 11 de junio 1.990 URMISA aporta la documentación relativa la Memoria sobre Barreras Físicas y Sensoriales pero sigue insistiendo en su negativa a presentar los tan solicitados Proyectos de Ejecución y Estudio de Seguridad, amparándose en normativa anterior a la vigente que no consideraba derogada, con lo que la Alcaldía remitió nuevamente lo presentado ante el Departamento de Ordenación del Territorio el 16 de julio siguiente: f) Nuevamente y una vez más, los servicios de arquitectura del Departamento vuelven a requerir, en 30 de julio de 1.990, el Proyecto de Ejecución y el Estudio de Seguridad e Higiene no aportados y tantas veces solicitados, lo que se notificó a URMISA en 9 de agosto siguiente. g) Por fin URMISA presenta, el 19 de enero 1.991, tanto el Proyecto de Ejecución como el Estudio de Seguridad e Higiene tantas veces reclamados, dándose inmediatamente traslado, como en las anteriores ocasiones, el 21 de enero 1.991, al Departamento de Ordenación del Territorio, el que en 15 de febrero 1.991 emite informe favorable sobre condiciones de habitabilidad, el que se recibe en el Ayuntamiento el 19 de febrero 1.991. h) En la misma fecha de 19 de febrero 1.991 el Pleno del Ayuntamiento de Tudela acuerda, en sesión extraordinaria aprobar inicialmente el Proyecto de Revisión del P.G.O.U. de la localidad, a la vez que determina la suspensión automática del otorgamiento de licencias a tenor de lo dispuesto en el art. 120 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y art. 8 de R.D. Ley 16/1981 de 16 de octubre, publicándose en el B.O.N. de 25 de febrero 1.991. i) Por resolución de la Alcaldía inmediatamente siguiente de 5 de marzo 1.991, traslada al representante de URMISA en 8 del mismo mes y año, se lo notifica el anterior acuerdo, remiténdole copia, e indicándole expresamente: "En relación con la solicitud de licencia municipal para la construcción de 25 viviendas, locales y garajes, en Avda. Zaragoza nºs. 20 y 22 presentada por Ud. que tuvo entrada en el Registro General de este M.I. Ayuntamiento con fecha 14 de diciembre de 1.989, y hallarse afectada por la suspensión de licencias prevista en el punto 3) del acuerdo adoptado por el Pleno Municipal, en sesión de carácter extraordinario, celebrada el día 19 de febrero de 1.991, de aprobación inicial del expediente de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de la Ciudad, publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 25 de febrero de 1.991. De conformidad con la Legalidad Urbanística de aplicación, y en particular, los artículos 120 y 121, del vigente Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como el citado punto 3) del acuerdo de referencia, adjunto tengo a bien remitir a Ud. dicho acuerdo para su preceptiva notificación a los efectos legales previstos, así como para manifestarle que la solicitud de obras peticionada queda afectada por la suspensión automática de licencias, en tanto se establecen en todo caso, y se procede, los criterios que pudieren determinar la posibilidad de su concesión, siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos conforme a derecho. Lo que comunico a Ud. para su conocimiento y demás efectos y, de quedar enterado, se servirá firmar el duplicado adjunto". No consta en lado alguno que dicho acuerdo fuera recurrido. j) En el B.O.N. de fecha 27 de septiembre del mismo 1.991, se publica la Orden Foral 787/1.991 por la que se declara la entrada en vigor del nuevo P.G.O.U. de Tudela. k) Sorpresivamente, al menos para la Sala, URMISA se descuelga con un escrito de fecha 15 de noviembre de 1.991 a virtud del cual solicita del Ayuntamiento de Tudela la concesión expresa de la licencia solicitada en 14 de diciembre 1.991 (sic), por entender que la misma había sido ganada por silencio positivo en base a la siguiente consideración: "Tanto en cuanto, que desde la fecha de solicitud de licencia mediante presentación de los documentos oportunos, había transcurrido DOS MESES (14.12.89 - 29.12.89 y 29.12.90 - 14.02.91) habrá de entenderse de conformidad con el artículo 5º. 1 de la Ley Foral 7/1.989, de ocho de junio, concedida la licencia por silencio positivo. Que posteriormente y mediante escrito de fecha cinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, el Ayuntamiento nos comunicó el citado acuerdo de fecha 19 de febrero de mil novecientos noventa y uno, manifestándosenos que la solicitud de obras peticionada quedaba afectada por la suspensión automática de licencias que conllevaba el acuerdo de aprobación inicial de la Revisión del P.G.O.U. Que el día diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y uno fue definitivamente aprobada la Revisión del P.G.O.U. de Tudela, por lo que ha quedado sin efecto cualquier clase de suspensión de licencias municipales de edificación, y por tanto ya no existe impedimento alguno para conceder expresamente la licencia solicitada el catorce de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve conforme al Proyecto de Edificación redactado por el Arquitecto superior DON Jose Ángel y que se encuentra en poder de ese Ayuntamiento y concedida el catorce de febrero de mil novecientos noventa y uno por silencio administrativo". l) El 5 de diciembre 1.991, los servicios jurídicos del Ayuntamiento informan desfavorablemente a dicha solicitud por entender que la licencia entonces peticionada no se acomodaba a las prescripciones de nuevo plan, debiendo procederse, en todo caso, a la indemnización pertinente, conforme al art. 121 del Reglamento de Planeamiento. m) En 29 de enero 1.992 URMISA vuelve a reiterar la petición de concesión expresa de la licencia acompañando informe de dos letrados. n) En sesión de la Comisión de Gobierno de 7 de febrero 1.992 la licencia es concedida, en las condiciones solicitadas -Planeamiento no vigente sino el anterior de 1.978-, dando lugar a un cautelar recuso de reposición de los concejales hoy actuantes y al presente recurso contencioso-administrativo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Promociones Huarte Miguel S.A. (URMISA) presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 17 de julio de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la entidad Promociones Huarte Miguel S.A. (URMISA), representada por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero porque la Sala de instancia ha conculcado la doctrina jurisprudencial acerca de la adquisición de licencias urbanísticas por silencio positivo, recogida en las sentencias que se citan, dado que transcurrieron más de dos meses sin haber resuelto expresamente la solicitud de licencia, una vez que fue cumplimentado el requerimiento municipal para completar la documentación necesaria para su otorgamiento, y, por consiguiente, al no haber entrado en vigor el nuevo planeamiento aprobado cuando la licencia se ganó por silencio positivo, el régimen jurídico aplicable era el establecido en el planeamiento anterior, razón por la que el Tribunal "a quo" conculca también, y así se alega en el segundo motivo de casación, la jurisprudencia que declara que, cuando la licencia se otorga extemporáneamente, como en este caso ocurrió, el ordenamiento jurídico aplicable es el vigente al tiempo de la solicitud de la licencia, e, incluso, en este caso, al no haberse publicado las normas urbanísticas del Plan General cuando el Ayuntamiento la concedió expresamente, el nuevo planeamiento carecía de eficacia, por lo que el único ordenamiento jurídico aplicable era el anterior, que fue el tenido en cuenta por el Ayuntamiento para otorgar dicha licencia, razón por la que la resolución impugnada fue ajustada a derecho, en contra de lo declarado por el Tribunal de instancia en la sentencia recurrida, siendo completamente improcedente la condena en costas que se hace en la sentencia recurrida al no haberse acreditado temeridad ni mala fe en quien defiende la conformidad a derecho de una licencia municipal impugnada por terceros, terminando con la súplica de que se estime el recurso de casación y se anule la sentencia recurrida, dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ser la licencia otorgada ajustada a derecho.

Sometida a las partes la posible causa de inadmisión del recurso de casación por defectuosa preparación del mismo, se opuso a ella la representación procesal de la entidad recurrente y consideró, por el contrario, que era procedente tal inadmisión la parte recurrida, dictando esta Sala auto con fecha 27 de enero de 2003, por el que se declaró la admisibilidad del recurso de casación interpuesto, al haberse preparado correctamente.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que se efectuó con fecha 23 de abril de 2003, alegando que el plazo para obtener por silencio positivo la licencia de obras debe computarse desde que se han presentado todos los documentos exigibles para que pueda ser concedida, a cuyo fín se requirió oportunamente a la solicitante, lo que en este caso se cumplió cuando se suspendió el otorgamiento de licencias por haberse aprobado inicialmente el nuevo planeamiento, y, cuando se alzó la suspensión con la aprobación definitiva de éste, el único ordenamiento urbanístico aplicable a la licencia pedida era el nuevo, incompatible con la licencia concedida, razón por la que ésta no debió otorgarse al amparo del anterior ordenamiento urbanístico, como hizo el acuerdo municipal impugnado, que por ello ha sido justamente anulado por la sentencia recurrida, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida, imponiendo a la recurrente las costas procesales causadas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 31 de marzo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En los dos motivos de casación, alegados al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, se asegura que la Sala sentenciadora, al anular el acuerdo municipal que otorgó licencia de obras, ha infringido la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, relativa a la adquisición de licencias urbanísticas por silencio positivo, al ordenamiento urbanístico aplicable cuando es extemporánea la resolución administrativa concediendo la licencia y a la necesidad de publicación de las normas urbanísticas para la eficacia del planeamiento definitivamente aprobado, ya que en el caso enjuiciado, en contra de lo declarado por la sentencia recurrida, la licencia se adquirió por silencio positivo al haber transcurrido un plazo superior a los dos meses sin resolver la solicitud, siendo el ordenamiento urbanístico aplicable a la misma el anterior, único vigente en ese momento, ya que el nuevo carecía de eficacia incluso cuando se concedió expresamente la licencia, pues en esa fecha no se habían publicado sus normas urbanísticas, requisito imprescindible, según la aludida doctrina jurisprudencial, para que pueda ser aplicado.

Ambos motivos de casación deben ser estimados partiendo de los propios hechos declarados probados en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra.

En dicho fundamento jurídico, el Tribunal a quo declara que el 27 de septiembre de 1991 se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la Orden Foral 787/1991, declarando la entrada en vigor del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Tudela, sin aludir al contenido de lo publicado.

En el escrito de interposición del recurso de casación, la representación procesal de la entidad recurrente sostiene que entonces no se publicaron sus normas urbanísticas, transcribiendo una resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, de fecha 29 de agosto de 1994, en la que se recoge tal circunstancia, publicación, se asegura, que no se hizo hasta el 30 de diciembre de 1994, afirmación no desmentida por la representación procesal de los comparecidos como recurridos, al oponerse al recurso de casación, y a la que hizo alusión el propio Ayuntamiento de Tudela cuando contestó la demanda, expresando que la falta de vigencia avalaría más la concesión de la licencia.

En consecuencia, cuando la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela otorga la licencia de obras a la entidad recurrente el día 7 de febrero de 1992, aún no se habían publicado las normas urbanísticas del nuevo Plan General de Ordenación Urbana, por lo que éste carecía de eficacia, razón por la que fue conforme a derecho la concesión de dicha licencia con arreglo al planeamiento urbanístico anterior, que era el único vigente, y así lo ha declarado repetidamente esta Sala en sus Sentencias de 13 de noviembre de 1989, 10 de abril de 1990, 30 de enero, 9 de julio y 22 de octubre de 1991, 12 de noviembre y 11 de diciembre de 1997, 17 de abril de 1998 y 10 de abril de 2000, entre otras.

Aunque lo expresado sería razón suficiente para estimar el recurso de casación y anular la sentencia recurrida, desestimando al mismo tiempo el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo municipal que otorgó la aludida licencia de obras, ya que tal acuerdo fue ajustado a derecho, dicha licencia se habría ganado, en todo caso, por silencio positivo antes de que se adoptase el mencionado acuerdo por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, debido a que el defecto de publicación de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana tenía a éste privado de eficacia a pesar de haberse aprobado definitivamente.

La suspensión automática del otorgamiento de licencias con la aprobación inicial de dicho Plan General por el Pleno del Ayuntamiento de Tudela el día 19 de febrero de 1991 se extinguió, como establecía el artículo 27.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, con la publicación el 27 de septiembre del mismo año de la Orden Foral 787/1991, por la que se declaró la entrada en vigor del nuevo Plan General de Ordenación Urbana, habiéndose anteriormente presentado (19 de enero de 1991) el resto de los documentos requeridos (Proyecto de Ejecución y Estudio de Seguridad e Higiene) por la entidad peticionaria de la licencia, de manera que, transcurridos dos meses desde la referida aprobación definitiva del Plan General, dicha licencia de obras se obtuvo por silencio positivo, según lo dispuesto por el artículo 5.1 de la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de Intervención en materia del Suelo y Vivienda, dado que era conforme al planeamiento vigente por carecer de eficacia el nuevo Plan General de Ordenación Urbana debido a la falta de publicación de sus normas urbanísticas.

La adquisición por silencio de las licencias urbanísticas, una vez transcurridos dos meses más otro que la Comisión Provincial de Urbanismo tenía para resolver por subrogación (artículo 9.1.7º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955), es también doctrina jurisprudencial consolidada, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de 26 de abril de 1994, 3 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 2003 (recurso de casación para unificación de doctrina 6676/2000 -fundamento jurídico segundo-).

En definitiva, cuando la Comisión de Gobierno otorgó el día 7 de febrero de 1992 la licencia para la construcción de las viviendas, locales y garajes, aquélla se había ganado por silencio positivo, limitándose, por consiguiente, dicha Comisión de Gobierno del Ayuntamiento a reconocer expresamente tal hecho.

La suspensión que conllevó la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana, prevista en el artículo 27.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, tuvo, según hemos expresado anteriormente, unos efectos limitados hasta el momento de la aprobación definitiva del indicado Plan General, como categóricamente lo disponía dicho precepto, sin que el hecho de la falta de publicación de las normas urbanísticas y la consiguiente ineficacia del planeamiento definitivamente aprobado prolongase esa suspensión hasta el límite máximo de los dos años, a que aludía la indicada norma, pues este plazo más dilatado de suspensión se preveía para los supuestos en que no hubiese recaído la aprobación definitiva, pero en el caso enjuiciado ésta se produjo, si bien la falta de publicación de las normas urbanísticas privó de eficacia al nuevo planeamiento, de acuerdo con la mencionada doctrina jurisprudencial interpretativa de lo establecido concordadamente en los artículos 9.3 de la Constitución, 44 y 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

La estimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de haber lugar al recurso, por lo que, según lo establecido en el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, sin que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las producidas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como dispone el artículo 131.1 de la anterior Ley Jurisdiccional, aplicable de acuerdo con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.