STS, 26 de Octubre de 2005
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2005:8160 |
| Número de Recurso | 2188/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso de casación número 2188/2001, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Román Velasco Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Teruel, contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Tercera de Refuerzo, de fecha 24 de enero de 2001 -recaído en los autos 1106/1996 -, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido contra el Decreto dictado por la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Teruel de 18 de julio de 1996, por el que se denegó la licencia para la remodelación de una unidad de suministro de Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A. en aquella ciudad y la inadmisión de la certificación de actos presuntos en relación con la estimación de la solicitud de licencia para el traslado de la unidad de suministro.
Ha comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso el procurador de los tribunales D. José Pedro Vila Rodríguez, en nombre y representación de la compañía mercantil Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A
La Sección Tercera de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 24 de enero de 2001 cuyo fallo dice: "Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A. contra la resolución indicada en el encabezamiento de esta sentencia dictada por Ayuntamiento de Teruel, la cual mantenemos por ser conforme al ordenamiento jurídico, reconociendo al recurrente el derecho, por incumplimiento de convenio atribuible a la Administración recurrida, a ser compensado económicamente en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia atendiendo al precio de expropiación o rescate que hubiera debido satisfacer el Ayuntamiento para disponer del espacio ocupado por la Unidad de Servicio de la recurrente (en pesetas constantes) así como los gastos que asumió la recurrente confiada en el convenio, tales como, entre otros, los de redacción de proyectos en solicitud de licencias de reubicación. No se hace especial pronunciamiento en costas".
Por la representación procesal del Ayuntamiento de Teruel se interpone recurso de casación, mediante escrito de 5 de abril de 2001, que fundamenta, por un lado, en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, entendiendo que se ha incidido en vicio de incongruencia por ultra petita, en virtud de lo establecido en el artículo 67 de la Ley de esta Jurisdicción ; y por otro, en la infracción del ordenamiento jurídico, en la que tras invocar el artículo 92 de la Ley Jurisdiccional , aduce como preceptos infringidos el 89 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y 21 del Reglamento de Organización y Funcionamiento , así como los artículos 80 y 81 del citado Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales ; e invoca también el Decreto de 24 de junio de 1988 que , a su juicio, entonces era aplicable, sobre estaciones de servicio.
Alega asimismo que la expropiación debería aplicarse sólo a aquellos supuestos que establece el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa , e invoca la posibilidad de revocación que observa el artículo 16 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales .
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, se case y anule la sentencia recurrida y se pronuncie otra más ajustada a Derecho, en los términos que esta parte tiene solicitados.
Por providencia de 5 de noviembre de 2002 se acuerda conceder a las partes plazo común de diez días para formular alegaciones sobre la posible causa de inadmisión del recurso de casación basada en que al ser la resolución impugnada posterior a la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio , y haber recaído en un asunto cuya competencia en dicha Ley está atribuida al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, le es aplicable el régimen de recursos establecido en la misma para las sentencias de segunda instancia, con la consiguiente exclusión del recurso de casación (disposición transitoria primera de la Ley 29/1998, en relación con el artículo 8.1, apartado c, de la misma Ley ), trámite que se evacuó por las representaciones procesal de aquéllas.
Por auto de la Sección Primera de esta Sala se acuerda admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Teruel contra la sentencia interesada, ordenándose remitirse las actuaciones a la Sección Sexta con arreglo a las normas de reparto de asuntos.
Conferido traslado para formular la oposición al recurso, en escrito de 20 de noviembre de 2003 la representación procesal de la entidad mercantil Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A. evacua dicho trámite, en el que tras alegar cuanto estima conveniente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso de casación interpuesto de contrario, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 11 de octubre de 2005, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí
En el recurso de casación que enjuiciamos se impugna por la representación procesal del Ayuntamiento de Teruel la sentencia dictada en fecha veinticuatro de enero de dos mil, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A." contra la resolución de dieciocho de julio de mil novecientos noventa y seis, y reconoció a la sociedad demandante a ser indemnizada, por incumplimiento del convenio atribuible a la Administración municipal, en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia atendiendo al precio de expropiación o rescate que hubiera debido satisfacer la Corporación municipal para disponer del espacio ocupado por la Unidad de Servicio de la recurrente, así como los gastos que asumió ésta, tales como la redacción de los proyectos necesarios en solicitud de licencias de reubicación.
El referido recurso se fundamenta en un primer motivo de casación que se articula en base al artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, y en él se denuncia el vicio de incongruencia, que según la parte recurrente viene determinado "por cuanto el Tribunal de instancia va más allá de lo solicitado por el demandante, toda vez que tras pretender que se le conceda licencia para una nueva estación de servicio contra planeamiento, introduce de modo eventual o subsidiario para el supuesto de desestimación de la petición anterior que se condene al Ayuntamiento a compensar económicamente por los daños y perjuicios sufridos por el desmantelamiento de la estación de servicio, reconociendo la privación de los derechos que se le ha producido y que ha supuesto un recate de hecho de la concesión municipal y el lucro cesante producido".
Este motivo de casación debe ser desestimado, ya que la sentencia recurrida no incurrió en el vicio de incongruencia: "sententia debet esse conformis libello", pues el concepto de la congruencia en lo contencioso-administrativo no se contrae sólo a la correlación entre las pretensiones de la demanda y contestación y lo decidido en la sentencia, sino que comprende la adecuación entre las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso o la oposición y las opiniones doctrinales y legales en la que se sustenta el fallo, y aquí, en el supuesto que analizamos, independientemente de que el demandante tuviera que postular en vía administrativa su pretensión indemnizatoria, el pronunciamiento o fallo de la sentencia fue coherente con lo solicitado por el actor en el petitum de su escrito fundamental de demanda, en el que postulaba:
- "Declare no ser conforme a derecho y anule el Decreto 749/96 del Ayuntamiento de Teruel y condene al citado Ayuntamiento al cumplimiento en todos sus términos del Acta firmada con la recurrente el 6/3/1992 en orden a la reubicación de la US número 2853 propiedad de Repsol Comercial".
- "Subsidiariamente, si se estima que no procede la anterior petición, que condene al Ayuntamiento a compensar económicamente a la recurrente por los daños y perjuicios sufridos por el desmantelamiento de la U.S., reconociendo la privación de derechos que se ha producido y que ha supuesto un rescate de hecho de la concesión municipal, y el lucro cesante producido a concretar en periodo probatorio y, en su defecto, en ejecución de sentencia, tomando como base de cálculo el valor de adquisición de la instalación a Campsa y las ventas de producto (gasolinas y gasóleos de automoción) no realizadas desde el cierre de la actividad (junio de 1992), todo ello sobre los datos contables y de suministro debidamente auditados por experto independiente".
El segundo motivo de casación, fundamentado en el artículo 88.1.d ), se proyecta desde una doble perspectiva jurídica: "Vulneración de las competencias para el otorgamiento de concesiones sobre dominio público" y "Vulneración de normas y doctrina jurisprudencial sobre recuperación del dominio público".
Ambos submotivos están intrínsecamente relacionados, pues la línea argumentativa seguida por la recurrente gira sobre "que no hubo concesión alguna por parte del Ayuntamiento de dominio público para construir la pretendida estación de servicio", pues el denominado por la Sala de instancia convenio expropiatorio suscrito entre el alcalde y Campsa era ineficaz, ya que no fue aprobado por el pleno municipal, y consiguientemente considera que no hubo expropiación o rescate indemnizable de una concesión anterior, ya que nos encontramos ante una cesión en precario de suelo público que no es indemnizable.
Y en base a este planteamiento se invocan como infringidos los artículos 89 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y 21 del Reglamento de Organización y Funcionamiento , que atribuyen al pleno de la facultad de realizar concesiones sobre dominio público por plazo superior a cinco años.
En el relato de hechos probados señala la Sala de instancia:
- En fecha que no ha quedado concretada, pero anterior a marzo de 1992, el Ayuntamiento en Pleno de Teruel aprobó el Proyecto de Remodelación de la Estación de autobuses sita en Ronda Ambeles.
- La ejecución del proyecto afectaba a un punto de venta para gasolinas y gasóleos titularidad de Campsa, hasta el punto que era preciso el desalojo de tales terrenos para ser ocupados por el proyecto municipal antes reseñado.
- Con base en tales premisas y con el objetivo de viabilizar la ejecución del proyecto se suscribió el 6/3/1992 entre el Alcalde de presidente del Excelentísimo Ayuntamiento de Teruel, por un lado, y representante de Campsa, convenio por el que Campsa se obligaba al desalojo de los terrenos ocupados y las instalaciones expuestas en la letra b), para ser ocupadas para la ejecución del proyecto municipal letra a) y el Ayuntamiento se obligaba a ceder a Campsa por plazo de 50 años, para la reubicación del punto de venta, los terrenos necesarios en el área de la nueva estación de autobuses, abonando Campsa un canon anual de 120.000 pesetas; asimismo y para disminuir el tiempo de cierre, el Ayuntamiento se obligaba a facilitar y cooperar en la obtención de permisos encaminados a la reubicación.
- Dicho acuerdo fue puesto en conocimiento de la Comisión Municipal de gobierno el día 18/3/1992, derivándose del texto del acuerdo de la comisión que el convenio entre Campsa y el Ayuntamiento se alcanzó tras seguir el correspondiente expediente, por afirmar el Secretario la necesidad de que constara en el expediente informe técnico valorando los terrenos a ocupar por la futura instalación a ejecutar por Campsa. La Comisión municipal no sólo queda enterada del convenio, sino que no formula reparo alguno, constando Decreto de 23/3/1992 acordando el "cúmplase y ejecútese el acuerdo procedente".
- Conforme a lo establecido en el Convenio, con fecha 15/6/1992 , por haberse formalizado por la empresa adjudicataria de las obras y la DGA el Acta de replanteo previo a la construcción de la Estación de Autobuses, el Alcalde notificó a Campsa que era imprescindible que en el improrrogable plazo de 48 horas, procedieran al desalojo de la Estación de Servicio, el cual efectivamente tuvo lugar.
- Solicitadas por Campsa o su sucesora Repsol las correspondientes licencias para reubicar la Estación de Servicio se le deniega con argumento contenido en Informe de Arquitecto Municipal de 8/3/1993 que viene a afirmar que el proyecto contraviene los usos especificados en el Plan Especial de Reforma Interior el Centro Histórico y en la normativa del reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
Y en base a estos hechos considera el Tribunal, en el segundo de los fundamentos jurídicos de su sentencia, que "atendido que la ejecución de las obras del Proyecto de Instalación de Nueva Estación de Autobuses, que afectaba a la Estación de Servicio de la actora, necesariamente debía contemplar la expropiación o rescate de la concesión de tal estación de servicio y aun desconociendo si existió inicio de expediente expropiatorio con relación a la estación, ... no cabe duda alguna que el convenio alcanzado entre Ayuntamiento y Campsa participa de las características de un convenio expropiatorio y precisamente por ello y para establecer una compensación entre lo que cedía Campsa (precio de expropiación o rescate) y lo que cedía el Ayuntamiento (terrenos para reubicar la estación) y aunque no se decía expresamente, el Secretario General del Ayuntamiento vio la necesidad de que constara en el expediente informe técnico valorando los terrenos a ocupar por la futura instalación a ejecutar por Campsa. El convenio expropiatorio se concibe como acto bilateral o contrato, que se perfecciona por el mero consentimiento siempre que concurran los requisitos para su validez, de conformidad con los arts. 1258 y 1261 del Código Civil (STS 24 de abril de 1997 , entre otras), y desde ese momento tienen fuerza vinculante para las partes. Por los informes obrantes en autos resulta la conformidad con la normativa urbanística de la Estación de Autobuses y la disconformidad con dicha misma normativa de la Estación de Servicios a reubicar, afectada por el Peri del Casco Histórico. Se ignora si dicho Peri es anterior o posterior al convenio pero en todo caso está clara, en el presente caso, la concurrencia de aquella circunstancia, cual es la inclusión en el convenio de aquel compromiso municipal de reubicación, a cuya imposibilidad jurídica de cumplimiento ya hemos aludido por disconformidad con el Peri Centro Histórico. Lo anterior autoriza a pensar que el consentimiento prestado por el recurrente hubiera sido de signo distinto de haber conocido esa circunstancia, por lo que es de apreciar un supuesto de error en el consentimiento, que legitima si no la anulación del convenio, que no se solicita, si la pretensión rechazable, de condena del Ayuntamiento al cumplimiento estricto de un convenio que contiene determinaciones contrarias al planeamiento (sent. TSJ Galicia 30/11/1999 )".
El acuerdo suscrito entre el Ayuntamiento de Teruel y Campsa tuvo por finalidad agilizar los trámites para la construcción de la estación de autobuses prevista en el Proyecto de Remodelación de la Ronda de Ambeles, pues en virtud de este convenio de ocupación , cuya naturaleza administrativa es incuestionable, la propiedad consiente y acepta desalojar los terrenos en donde se ubicaba la Unidad de Suministros de Gasolinas y Gasóleos, sitos en la citada Ronda de Ambeles y la Corporación municipal se obligaba a ceder por un periodo determinado de tiempo y pago de un canon anual unos terrenos para la reubicación de la industria, comprometiéndose a facilitar los permisos necesarios.
Por razones meramente formales la Administración recurrente con el soporte jurídico de los artículos 80, 81 y 89 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y 21 del Reglamento de Servicios , que trata de las incompatibilidades de los miembros de las Corporaciones Locales, ataca la sentencia impugnada por considerar que el pacto o convenio suscrito con la propiedad era nulo y, por ende, ineficaz por no haber sido aprobado por el pleno municipal.
La Sala de instancia, aunque no examinó esta cuestión planteada en el escrito de contestación a la demanda de autos, respecto de la que no se denuncia en el escrito de interposición del recurso de casación incongruencia omisiva de la sentencia, entendemos que aparentemente ésta es una cuestión baladí, ya que la posición adoptada por el Ayuntamiento recurrente es contraria al principio de la buena fe, que comporta una conducta leal, honesta, exigible no sólo en el ejercicio de derechos y potestades, sino también en el cumplimiento de sus deberes, pues a diferencia del propietario, que en virtud de unas negociaciones amigables con el alcalde -refrendadas por la Comisión de Gobierno, en sesión de dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y dos, según certificación del Secretario municipal del día veintitrés del citado mes y año- acepta y consiente la proposición municipal de prescindir del cumplimiento de las formalidades que la ley le concede a la lícita ocupación de su terreno afectado por la futura y cierta expropiación derivada por la aprobación y ejecución del Proyecto de Remodelación de la Estación de Autobuses, otorga al órgano municipal un título legítimo para proceder -al margen de un futuro expediente de justiprecio- a la inmediata ocupación del inmueble a cambio de poder reinstalar en el futuro su negocio en un lugar próximo o cercano en donde ejercía inicialmente su actividad mercantil.
Este razonamiento, que a nuestro entender es por sí solo suficiente para desestimar estos submotivos de casación en virtud de los principios de la buena fe y confianza legítima, pues según hemos indicado, consideramos improcedente la pretensión municipal dirigida a la anulación del acto sobre el que se fundamenta el recurso contencioso-administrativo, por defectos meramente formales, estrictamente imputables a la propia actuación de la Administración municipal.
La desestimación de los motivos aducidos en este recurso de casación conduce a imponer las costas causadas con el mismo a la parte recurrente, de conformidad a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, hasta el límite de tres mil euros (3.000 ¤).
No ha lugar al recurso de casación número 2188/2001 interpuesto por el procurador D. Román Velasco Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Teruel, contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Tercera de Refuerzo, de fecha 24 de enero de 2001 -recaído en los autos 1106/1996 -; con imposición de las costas originadas con este recurso a la Corporación municipal recurrente, hasta el límite fijado en el fundamento séptimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.
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