STS, 31 de Mayo de 2000

En la indicada fecha de 23 de febrero de 1995, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1/164/1992, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso interpuesto por la representación procesal del recurrente Excmo. Ayuntamiento de Lantarón, debemos declarar y declaramos la nulidad de la Orden dictada el 4 de julio de 1990 por el Ministerio deRelaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, así como la resolución de 28 de octubre de 1991, del mismo Ministerio, desestimatoria del recurso de reposición promovido contra la anterior. Asímismo, se reconoce el derecho de la Corporación Local actora a percibir un porcentaje sobre la Licencia Fiscal de la Central Nuclear de Santa María de Garoña, en Burgos, a cuya fijación y posterior observancia en su cumplimiento queda obligada la administración demandada, en los términos explicados en el Fundamento de Derecho Quinto de esta Sentencia. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LANTARON (Alava) recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 24 de mayo de 2000, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Lantarón (Alava), ha declarado la nulidad de la Orden Ministerial de 4 de julio de 1990 y de la resolución de 28 de octubre de 1991 que la había confirmado en vía de reposición, y ha reconocido el derecho de la citada Corporación a percibir un porcentaje sobre la cuota de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales devengada por la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), a cuya fijación y posterior observancia en su cumplimiento queda obligada la Administración del Estado, en los términos explicados en el Fundamentos de Derecho Quinto de la propia sentencia.

Los argumentos en que dicha sentencia se basa son, en síntesis, los siguientes:

A pesar de que en la Orden de 4 de julio de 1990 se otorgaba al Ayuntamiento de Lantarón la condición de municipio 'afectado' por la nube radiactiva del reactor de la Central Nuclear y se le incluía entre las Corporaciones con derecho a recibir el abono inmediato de la cantidad que podía corresponderle en la distribución del reparto de la cuota de la Licencia Fiscal devengada por la Central, no aparece mencionado en la lista de los Ayuntamientos beneficiados con dicha distribución, en razón, al parecer, según se infiere de un informe obrante en el expediente, al hecho de que Lantarón, ubicado en Alava y, por tanto, en el territorio Foral del País Vasco, disponía de un régimen tributario particular que le excluía de los beneficios de que aquí se trata, al ser aplicable el reparto de las cuotas de la Licencia Fiscal de la Central Nuclear sólo entre los municipios afectados del territorio común.

Sin embargo, probado que el citado Ayuntamiento se halla enclavado en un radio inferior al de los 10 Kms del lugar donde se encuentra el reactor nuclear (límite impuesto por la Administración para la consideración de la condición de municipio 'afectado' y para el otorgamiento del derecho al reparto en función de la "contaminación y el riesgo para el entorno físico y humano" -tercero de los módulos de la Orden para la fijación de las cuotas de reparto-), y acreditado que, por ello, otros entes de la Administración del Estado le han concedido y abonado subvenciones y ayudas con el fin de financiar obras de infraestructura, dotación de equipos preventivos y de respuesta a las potenciales radiaciones -a modo de compensación de los perjuícios directos e indirectos derivados de la actividad de la Central Nuclear-, es obvio que tiene derecho al reparto de las cuotas de la Licencia Fiscal objeto de controversia.

La negativa inicial a la concesión de tal derecho parece fundarse, sólo, en el hecho de pertenecer el municipio de Lantarón al territorio Foral del País Vasco y de estar afectado, en consecuencia, por lo dispuesto en el artículo 44.b) del Concierto Económico aprobado por la Ley 12/1981 ("Las restantes cuotas de Licencia Fiscal -distintas a las de actividades que tributan por cuota de patente o de servicios de transporte, apartado a) del mismo artículo, que no es el caso- que facultan para realizar actividades en más de una provincia, sólamente podrán ser exigidas por la Administración del Estado, sin que sean válidas para ejercer en el País Vasco").

Al respecto, el Ayuntamiento de Lantarón considera que tal regla no puede ser impeditiva, más bien concurrente, con la normativa tributaria de derecho común, sin que los municipios del País Vasco puedan verse perjudicados en el reparto de autos en relación con los del resto del territorio nacional, cuando, además, en el caso presente, se ha reconocido a aquél el carácter de 'afectado' por la Central Nuclear que genera la Licencia Fiscal a cuyo reparto se encuentra sujeta la Administración del Estado.Y, por su parte, el Abogado del Estado (como demandado en la instancia), y el Ayuntamiento de Tobalina codemandado, sostienen lo contrario, dándole efectos excluyentes al Concierto Económico en casos como el presente, en que la actividad que se grava, aunque proyectada sobre municipios sitos en territorio foral y nacional, tiene su origen en una empresa radicada en territorio común, por lo que la gestión y recaudación del Impuesto ha de revertir de manera exclusiva en las Corporaciones de esta última índole.

Las potestades de la Administración Central reconocidas en la Orden de 4 de julio de 1990 se limitan a la determinación de los criterios razonables para calificar a un Ayuntamiento como 'afectado' por la Central, y, por tanto, a partir de tal premisa, la consecuencia no puede ser sino automática: el reconocimiento del derecho de todas aquellas Corporaciones que puedan entrar en dicho parámetro valorativo a obtener un porcentaje de la cuota recaudada por el pago de la Licencia Fiscal, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, que el artículo 44.b) de la Ley del Concierto Económico 12/1981 contiene una regla relativa a la gestión del tributo de que se trata (encomendando su recaudación íntegra al Estado, con lo que se releva al sujeto pasivo del engorroso trámite de tener que satisfacer por partes la cuota de la Licencia Fiscal a la Hacienda de ambos territorios), sin hablar, sin embargo, de la pérdida del porcentaje que corresponda a los municipios 'afectados' con sede en la Comunidad Autónoma foral, a los que ha de revertir, en último extremo, la porción recaudada a la que tengan derecho, a través de los pertinentes mecanismos creados entre ambas Administraciones para el trasvase de recursos.

Por eso se declara no sólo la nulidad de la Orden sino también el reconocimiento del derecho del Ayuntamiento de Lantarón a percibir un porcentaje de la cuota de la Licencia Fiscal satisfecha por la actividad de la Central Nuclear, si bien no es objeto de la sentencia de instancia el cuantificar esta participación que, como tal, corresponde al Ministerio interesado, sin perjuício del control eventual que pueda acometerse sobre ello en un futuro, caso de comprobarse su incorrección jurídica.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal Urgente), se funda en el siguiente motivo de impugnación:

Infracción del artículo 44.1 del Concierto Económico aprobado por la Ley 12/1981 ("La Licencia Fiscal del Impuesto Industrial se regulará por las normas que dicten las Instituciones competentes de los Territorios Históricos y se exigirá por las respectivas Diputaciones Forales, sin perjuício de las fórmulas de colaboración que se consideren oportunas").

Y, en base al reseñado apartado 1, y al contenido del 2, del citado articulo 44, el recurrente discrepa del criterio sentado por la sentencia de instancia, según el cual el régimen concertado no afecta a los derechos del Ayuntamiento de Lantarón en el reparto de las cuotas de un tributo concertado.

En el caso de que el importe de la Licencia Fiscal deba ser distribuído por el Ayuntamiento en cuyo término se ubica el reactor nuclear entre otros municipios asimismo 'afectados' por la actividad de la central, se han seguido dos regímenes diferentes: el del territorio de derecho común y el del territorio sujeto al Concierto Económico vasco.

Este último es el observado por la Orden de 4 de julio de 1990 objeto de controversia y el recogido en el Real Decreto 1108/1993, de 9 de julio, por el que se dictaron normas para la distribución de cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas (sustitutivo de la Licencia Fiscal) y se desarrollaron parcialmente los artículos 7 y 8 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales.

Y tal Real Decreto 1108/1993 establece en su artículo 2.1 que "El presente Real Decreto se aplicará a la distribución de:

1. Las cuotas municipales señaladas en los párrafos a), b) -las correspondientes a la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares- y c) del artículo anterior, cuando el municipio exactor de las mismas esté situado en territorio común. En ningún caso tendrán la consideración de municipios 'afectados' los que, pudiendo serlo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 del presente Real Decreto, estén situados en territorio foral vasco o navarro".

Precepto, el transcrito artículo 2, que ha sido respetado por la sentencia de esta Sección y Sala de 17 de abril de 1995, pues sólo ha anulado, a instancias del Ayuntamiento de Valle de Tobalina, el artículo 4 y la Disposición Transitoria Segunda de dicho Real Decreto.

No obstante lo argüído por el Abogado del Estado, procede la desestimación del presente recurso y la confirmación de la sentencia de instancia, habida cuenta que:A) Como correctamente se ha dejado sentado en la sentencia de instancia (cuyos razonamientos jurídicos hacemos nuestros y damos aquí por reproducidos), es evidente que, en la determinación de los criterios objetivos del reparto de la cuota de Licencia Fiscal entre los municipios 'afectados' por la Central Nuclear de Santa María de Garona, y en el reconocimiento al Ayuntamiento de Lantarón del consecuente derecho a participar en la distribución de dicho Impuesto, se ha tenido en cuenta no sólo la vinculación de las normas tributarias reguladoras del mismo a las normas sectoriales en materia de energía nuclear (así el concepto de 'nube radiactiva' plasmado como módulo indicativo en la Orden de 4 de julio de 1990) sino también el hecho, perfectamente contrastado, de que, por el mismo motivo de estar considerado como municipio 'afectado', el Ayuntamiento ahora recurrido obtuvo de la Administración del Estado una serie de subvenciones y ayudas destinadas a sufragar las infraestructuras, obras y gastos precisos para compensar los perjuícios de las posibles radiaciones nucleares.

Estas mismas circunstancias y razones son las que laten, mutatis mutandi, en el reconocido derecho de la Corporación de Lantarón a participar en el reparto de la cuota de la Licencia Fiscal (por cuanto el motivo de dicho reparto y de las subvenciones y ayudas ya obtenidas es el mismo: el quedar bajo la influencia de la llamada nube radiactiva del reactor nuclear).

2. Como explica la sentencia de instancia, el hecho de la ubicación del municipio de Lantarón en el Territorio Histórico de Alava, sujeto al derecho foral vasco y a lo dispuesto en el Concierto Económico aprobado por la Ley 12/1981, no empece para la virtualidad de la participación de dicho Ayuntamiento, del modo y manera descrito en la citada sentencia, en el reparto de la cuota de la Licencia Fiscal, pues, en el año 1990, fecha de la publicación de la Orden Ministerial controvertida, el artículo 44.2.b) del Concierto claramente establecía que las restantes cuotas de Licencia que facultan para realizar actividades en más de una provincia (en este caso, en Burgos y en Alava, es decir, en el lugar de ubicación de la Central y en una zona de afectación de la misma) podrán ser exigidas por la Administración del Estado, sin especificación complementaria resolutiva del concreto problema aquí planteado.

   Lo dispuesto en el artículo 2.1.a) del Real Decreto 1108/1993, regulador del sistema de distribución de cuotas del IAE ("Se aplicará tal Real Decreto a las cuotas municipales ... correspondientes a la actividad de producción de energía eléctrica en Centrales Nucleares ..., cuando el municipio exactor de las mismas esté situado en territorio común. En ningún caso tendrán la consideración de municipios afectados los que, pudiendo serlo con arreglo al artículo ... 4 ... del presente Real Decreto, estén situados en territorio foral vasco o navarro") no puede ser aplicado al caso de autos ni al Ayuntamiento de Lantarón, porque tal disposición general no estaba vigente al tiempo de los hechos aquí analizados (y obviamente carece de efectos retroactivos) y porque la sentencia antes citada de 17 de abril de 1995 declaró la nulidad del artículo 4, que es precisamente la premisa normativa de esa expresa prohibición de participar en el reparto, como municipios afectados, a los que estén ubicados en el territorio foral del País Vasco.

3. La Ley 12/1981, modificada por la Ley 49/1985, de 27 de diciembre, de adaptación al IVA, y por la Ley 2/1990, de 8 de junio, de adaptación a la Ley 39/1988 y a la Ley de Tasas y Precios públicos de 1989, fijaba unos principios generales a respetar por el sistema tributario que establezcan los Territorios Históricos: respeto al principio de solidaridad, atención a la estructura general impositiva, coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado.

   Principios que han quedado reflejados en los artículos 45 y 4 de la Ley 12/1981 y en la reforma introducida en este último por la Ley 2/1990.

   Como el antes citado artículo 44 (versión original) de la Ley 12/1981 se remitía a las normas del Territorio Histórico para la regulación de la Licencia Fiscal del Impuesto Industrial, pero "sin perjuício de las fórmulas de colaboración que se consideren oportunas", y expresaba, a continuación, que "corresponderá a las Diputaciones Forales la exacción de este Impuesto por las actividades a él sujetas que se ejerzan en su territorio", debe tenerse en cuenta que, en el caso presente, nos encontramos con una actividad que desempeñada en territorio burgalés produce efectos, también, con un alcance tributario, en territorio foral alavés; y, aun cuando el artículo que comentamos preveía unos puntos de conexión para el caso de actividades que se realicen en territorio común y foral, lo cierto es que no estaba previsto, dada su especificidad y concreción, el caso ahora controvertido, por lo que debe concluirse, en función de los principios a que antes nos hemos referido, que la norma contenida en el artículo 273 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril -en virtud de la cual se establece el reparto del importe del Impuesto, de acuerdo con criterios objetivos, entre los municipios 'afectados', sin más puntualización-, resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa (en cuanto la frase de ese mismo precepto "sin perjuício de los regímenes tributarios especiales y, en particular, los del País Vasco y Navarra" no puede implicar que se produzca un vacio legal, para un supuesto no contemplado en la norma, que originaría el efecto contrariodel pretendido).

4. El desconocer el derecho del Ayuntamiento de Lantarón al reparto de la Licencia significaría, (a), colocarle en una situación de evidente discriminación; (b), provocar un enriquecimiento injusto en favor de los demás municipios afectados; (c), atentar contra el principio de autonomía municipal -al privarle de la exacción de un tributo que se ha devengado parcialmente en su término municipal-; y, (d), provocar un nivel de autonomía menor para tal municipio y una presión fiscal menor en Alava -respecto al territorio común-.

5. Por otra parte, el sistema de "cupo" no impide ni enerva la solución que en definitiva se aplica al caso de autos, pues el concreto modo de hacer efectiva la percepción de la cuota distribuida puede ser articulado -como cuestión distinta de la que es objeto específico de estas actuaciones- bien mediante compensación en el cupo, a regular entre la Administración estatal y la foral de Alava, o bien mediante el abono directo al Ayuntamiento de Lantarón por la Dirección General de Coordinación de Haciendas Territoriales (o por el órgano estatal que la haya sustituído en la actualidad).

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación y confirmar la sentencia de instancia, las costas causadas en esta alzada deben imponerse, por decisión legal, al Abogado del Estado recurrente, a tenor de lo prescrito en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción (versión de 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,