STS, 25 de Septiembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 25 Septiembre 2001 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Clínicas Geriátricas, S.A.", representada por la Procuradora Dª. Gloria Rincón Mayoral, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Galapagar, representado por la Procuradora Dª. Isabel Julia Corujo, y defendido por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 6 de Febrero de 1996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; en recurso sobre licencia de obras.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 13/93 promovido por el Ayuntamiento de Galapagar, y en el que ha sido parte recurrida la entidad "Clínicas Geriátricas, S.A.", sobre otorgamiento de licencia de obra mayor.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de Febrero de 1996 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso de lesividad interpuesto por el Ayuntamiento de Galapagar (Madrid) tendente a que se declare la anulación de la licencia declarada lesiva objeto del recurso, de fecha 11 de Febrero de 1991, al ser dicho Acuerdo de concesión contrario a los intereses públicos y contravenir diversas normas de obligado cumplimiento en el momento en que la licencia fue otorgada. No se hace expreso pronunciamiento respecto a las costas devengadas en el presente recurso.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la entidad "Clínicas Geriátricas, S.A.", y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 13 de Septiembre de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Gloria Rincón Mayoral, actuando en nombre y representación de la entidad "Clínicas Geriátricas, S.A.", la sentencia de 6 de Febrero de 1996, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo número 13/93 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional, y se consideró conforme a derecho el acuerdo del Ayuntamiento de Galapagar, de 10 de Noviembre de 1992, ratificado por el Pleno del Ayuntamiento el 9 de Diciembre siguiente, y por el que se declaró la lesividad para los intereses públicos de la licencia concedida por dicho Ayuntamiento el 11 de Febrero de 1991, para obra mayor, a la entidad mercantil "Clínicas Geriátricas, S.A.".
No conforme con dicha sentencia la entidad "Clínicas Geriátricas, S.A.", que era la titular de la licencia anulada, interpone el recurso de casación que decidimos.
En primer término, y con carácter previo, formula la recurrente un motivo de impugnación fundado en el artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por infracción de los artículos 120.3, 372 de la L.E.C. y 248 de la L.O.P.J., por la errónea cita que la sentencia contiene a un recurso contencioso en el que ya se anuló la licencia impugnada.
Sin perjuicio de reconocer paladinamente el evidente error en que la sentencia incurre, pues no parece que haya sido resuelto ningún recurso anulando la licencia controvertida, es patente que el motivo no puede prosperar. Reiteramos el error sufrido por la sentencia. Pero es evidente que esa motivación no se convierte en la causa determinante del fallo de la sentencia, y, mucho menos, con carácter exclusivo, que es lo que sería necesario para que el efecto anulatorio pretendido se derivase. Que ello es así se infiere de modo paladino de la frase en la que se inserta el párrafo citado donde se afirma que: "el presente proceso de lesividad, instado por el Ayuntamiento de Galapagar (Madrid), ha de ser estimado, tanto porque en otro recurso tramitado ante esta misma Sección ya se anuló la licencia impugnada, (con argumentos que se asumen), como por las razones expuestas por el Ayuntamiento de Galapagar,...". Son las razones del Ayuntamiento, (además de las del proceso erróneamente citado) las que sirven para el razonamiento de la sentencia, y del proceso erróneamente citado no se vuelve a hacer mención en la fundamentación de la sentencia recurrida.
En consecuencia, y al no ser el error citado determinante de modo exclusivo del fallo impugnado, procede la desestimación del motivo, pues la sentencia, con independencia del error denunciado, ofrece razones suficientes para la adopción de la decisión contenida en el fallo.
También se aduce, al amparo del artículo 95.1.3 y por infracción de los artículos 359 de la L.E.C., 43 y 80 de la Ley Jurisdiccional, y 24 y 117 de la Constitución Española, incongruencia omisiva de la sentencia por no haber resuelto la cuestión de la naturaleza de los terrenos, sobre su cualidad urbana o no urbana.
Al razonar así se incurre en diversos errores. En primer término que la pretensión actuada en el proceso es la declaración de lesividad de un acuerdo del Ayuntamiento de Galapagar, siendo extrañas al objeto del pleito otras pretensiones. En segundo lugar, el pronunciamiento sobre la naturaleza de los terrenos no es una pretensión en sentido propio, sino un presupuesto del pronunciamiento sobre la lesividad del acuerdo, su omisión no constituiría tanto la incongruencia omisiva que se denuncia como una insuficiente motivación de la sentencia. En último término, la referencia que la sentencia impugnada contiene "a las razones expuestas y alegadas por el Ayuntamiento de Galapagar" (entre las que se encuentran las que dan respuesta a la cuestión planteada) impide el éxito de la alegación. Es verdad que en la resolución que se concede la licencia se alude a la naturaleza urbana (también rústica) de la parcela, pero también lo es que en el expediente de lesividad y en la demanda el Ayuntamiento mantiene la naturaleza rústica de los terrenos y niega su caracter urbano, por lo que la expresión citada constituye una respuesta, al problema, aunque, es verdad, que no en el modo procedente.
Idéntica suerte, y por idénticos motivos ha de correr la denuncia de incongruencia omisiva derivada de la ausencia de pronunciamiento sobre la pretensión indemnizatoria formulada por el demandado.
El objeto del proceso es una pretensión de lesividad. El demandado, como ya hemos dicho antes, no puede modificar el objeto del proceso introduciendo en su contestación a la demanda una pretensión indemnizatoria. Tal pretensión podrá ser procedente, pero tiene su tratamiento procedimental y procesal en cauces que nada tienen que ver con lo que constituye el proceso que decidimos.
En todo caso el suplico de la contestación a la demanda, más que un ejercicio de la acción indemnizatoria contiene una petición de reserva de acciones como claramente se infiere de su tenor literal: "con la reserva de las acciones para reclamar, en ejecución de Sentencia, de los daños y perjuicios, tanto de daño emergente como de lucro cesante que se han derivado del actuar administrativo reflejado en este escrito.".
De todo ello se deduce que la sentencia impugnada no ha incurrido en el vicio que se denuncia en el motivo analizado.
En el examen de los dos motivos siguientes vamos a alterar el orden de exposición alegado por el recurrente, por entender que ello facilita el razonamiento a seguir.
Al amparo del artículo 95.1.4. de la Ley Jurisdiccional, se aduce como infringido el artículo 2.1 a) del Decreto Ley 16/81 de 16 de octubre, pues el terreno en el que se quería asentar la edificación tenía naturaleza de urbano, extremo que se dice acreditado por una certificación del técnico municipal.
De entrada, tal cuestión, la de la aplicabilidad del artículo 2.1 a) del Decreto Ley, no fue esgrimida en la instancia por lo que ese planteamiento en casación no es viable al no integrar el debate del pleito. Las referencias a esta cuestión en la segunda de las instancias dirigida por el solicitante al Ayuntamiento de Galapagar son insuficientes a efectos de entender que el debate se extiende al punto alegado (aplicabilidad del artículo 2.1 a) del Decreto Ley citado).
A mayor abundamiento, la naturaleza del suelo en el que se encuentra la finca de la entidad recurrente no es, en su casi totalidad, de reserva urbana como exige el precepto invocado, sino de "reserva metropolitana", según resulta del plano aportado con su solicitud por la recurrente, lo que impide, de raíz, la aplicación del artículo 2.1 a) del Decreto Ley 16/81. (La imposibilidad de equiparación de una y otra clase de suelo se infiere del hecho de que en dicho plano se diferencia nítidamente el suelo de "reserva metropolitana", del "rústico" y del "suelo urbano y de reserva urbana").
En consecuencia, el artículo 2.1 a) es inaplicable porque el suelo en el que se encuentra la parcela no es de reserva urbana, que es el presupuesto que exige la aplicación del mismo.
Coadyuvan a la anterior conclusión, y con ello seguimos respondiendo a la problemática sobre la naturaleza del suelo las siguientes consideraciones fácticas: En primer término, tanto el solicitante de la licencia, como el Ayuntamiento, como el técnico municipal, conceptúan el terreno controvertido como rústico. Efectivamente, la petición inicial del recurrente se refiere a una "finca"; el informe del técnico municipal de 23 de Noviembre califica el terreno sobre el que se asentará la edificación de "parcela rústica"; del mismo modo, y con conocimiento del recurrente, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento acuerda elevar el expediente a la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid a los efectos prevenidos en el artículo 15 de la Ley 4/1984, de 10 de Febrero; finalmente, el Sr. Augusto , en instancia presentada el 10 de Enero de 1990, solicita del Ayuntamiento que remita informe a la Consejería de Política Territorial sobre la necesidad de implantar el centro en suelo rústico, lo que constituye un reconocimiento paladino de la naturaleza de los terrenos, y de la bondad del procedimiento seguido, recayendo informe en tal sentido el 11 de Enero de 1990 y certificación municipal el 11 de Diciembre siguiente.
En segundo lugar, el técnico municipal, que a instancia del solicitante había informado sobre la necesidad de que la residencia pretendida se emplazase en el medio rural, se limita en el informe esgrimido por el recurrente, que sirve para sostener la naturaleza urbana de la parcela, a afirmar: "La finca «La Rodesia», situada en la vía de servicio de la N-VI, P.K. 33,500 margen derecha, consta de acceso rodado a través de dicha vía de servicio a la que da fachada; abastecimiento de agua con toma del Canal de Isabel II, un aljibe o depósito regulador, red de telefonía, observándose la entrada a la edificación existente; y en la parte baja de la finca junto al colector de la Berzosa se encuentran las acometidas o enganches al mismo para las edificaciones futuras así mismo cuenta con enganche en la red eléctrica.". Sobre este informe, a los efectos exclusivos de la cuestión debatida, caben las siguientes consideraciones: a) Dicho informe es contradictorio con los emitidos en el expediente por el mismo técnico municipal. b) No queda clara, la suficiencia y adecuación de los servicios. (Nótese que la existencia de edificaciones antiguas, cuya rehabilitación se pretende, justifica la existencia de los servicios mencionados, pero no es garantía de su suficiencia y adecuación, para las nuevas edificaciones. En este sentido, no es claro que el acceso rodado a la parcela puede hacerse por la vía de servicio de la N-VI, y tampoco que los enganches eléctrico y a la red de saneamiento a la que se alude en el informe, esten en la misma parcela y sean adecuados y suficientes para la edificación pretendida.).
Tampoco se ha probado la inserción de la parcela en la malla urbana, extremo al que también la jurisprudencia viene supeditando la naturaleza urbana de los terrenos.
Finalmente, y como una abundante jurisprudencia ha declarado, la concurrencia de los servicios mencionados ha de acreditarse en el proceso o en el expediente mediante la prueba pertinente que ni siquiera fue solicitada con la contestación a la demanda, pues a la vista de los anteriores informes del técnico municipal, el que se toma como base para proclamar la naturaleza urbana no tiene el valor apodíctico que se pretende.
Todo lo razonado comporta la desestimación del motivo.
Se invoca también, al amparo del artículo 95.1.4. de la Ley Jurisdiccional, la vulneración de los artículos 9.3 de la Constitución Española y 3.2 del Código Civil por aplicación retroactiva de la Ley 7/91, de 4 de Abril, de Ampliación del Parque Regional Cuenca Alta del Manzanares.
La tesis en la que se sustenta este aserto toma como premisa de su razonamiento que la licencia cuya lesividad se declara fue solicitada el 23 de Noviembre de 1989, siendo concedida el día 15 de Febrero de 1991, por lo que no resulta aplicable la Ley 7/91, de 4 de abril.
Para desestimar este argumento basta con considerar que lo que estamos analizando es la legalidad de la licencia concedida, legalidad que se supedita tanto a aspectos sustantivos como procedimentales. Los requisitos sustantivos son diversos, y la falta de cualquiera de ellos justificaría la anulación de la licencia. Los aspectos procedimentales aplicables a las licencias del tipo de la cuestionada en este proceso, requieren como presupuesto previo la autorización de la Comunidad Autónoma, a tenor de lo establecido en el artículo 15 de la Ley Sectorial 4/1984. (Que el procedimiento de autorización previa era el aplicable se deduce de la petición inicial del recurrente, que se refiere a una "finca"; del informe del técnico municipal de 23 de Noviembre que califica el terreno sobre el que se asentará la edificación de "parcela rústica"; del mismo modo, y con conocimiento del recurrente, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento acuerda elevar el expediente a la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid a los efectos prevenidos en el artículo 15 de la Ley 4/1984, de 10 de Febrero; finalmente, Don. Augusto , en instancia presentada el 10 de Enero de 1990 solicita del Ayuntamiento que remita informe a la Consejería de Política Territorial sobre la necesidad de implantar el centro en suelo rústico, lo que constituye un reconocimiento paladino de la naturaleza de los terrenos, y de la bondad del procedimiento seguido, recayendo informe en tal sentido el 11 de Enero de 1990 y certificación municipal el 11 de Diciembre siguiente.).
De todo ello se infiere que siendo necesaria la autorización a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4/1984, es evidente la improcedencia del otorgamiento de la licencia sin cumplir el requisito reseñado. El Ayuntamiento de Galapagar incurrió en una evidente infracción al entender otorgada la autorización por silencio positivo, pues lo procedente no era esto sino considerar denegada la autorización, y, consecuentemente, denegar la licencia solicitada al no haber obtenido el requisito previo que es la autorización exigida por la legislación sectorial.
De todo lo razonado se colige que, con independencia de la aplicabilidad de la Ley 7/91 de la Comunidad de Madrid, la licencia concedida lo fue con el incumplimiento de un requisito procedimental esencial y que constituía un presupuesto de la licencia a otorgar por el Ayuntamiento de Galapagar, por lo que a los efectos de la lesividad declarada, que es lo que en estos autos se cuestiona, es correcto el pronunciamiento de la sentencia, al haberse otorgado la licencia declarada lesiva sin la previa autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma que constituye un requisito previo indispensable, y cuya omisión impide el otorgamiento de la licencia. De este modo, es irrelevante el motivo de casación esgrimido y analizado, cuyo examen, por otro lado, tendrá lugar en el momento procesalmente adecuado, pues su eventual estimación no impediría la correcta declaración de la lesividad. Para el éxito del recurso sería necesario que se hubieran refutado, lo que no se ha hecho, todos los motivos esgrimidos por el Ayuntamiento contra la legalidad de la licencia, infracción de la Ley de Carreteras y diversos preceptos de las Normas Subsidiarias de Galapagar, entre otros, y no solo el que en este motivo se alega.
En el último de los motivos de casación se esgrime al amparo del artículo 95.1.4 de la L.J. la infracción de los artículos 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 38 del Reglamento de Disciplina Urbanística, por estimar que han sido razones de oportunidad y no de legalidad las que han provocado la anulación de la licencia.
Tampoco este motivo puede prosperar. Se oponen a ello las siguientes razones: a) Los preceptos invocados ahora no lo fueron en la instancia, razón por la que se trata de una cuestión nueva, que, como se sabe, hace imposible su análisis en casación. b) Esencialmente, toda la argumentación de esta sentencia es una prueba de la concurrencia de razones procedimentales, al menos, que abogan por la anulación del acuerdo. Ello comporta que no podamos aceptar la tesis esencial del motivo que aduce la única existencia de razones de oportunidad para adoptar la decisión de anular la licencia.
Por todo lo razonado procede la desestimación del recurso de casación que decidimos, con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente, en virtud de lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Gloria Rincón Mayoral, actuando en nombre y representación de la entidad "Clínicas Geriátricas, S.A.", contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 6 de Febrero de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 13/93; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la entidad recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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