STS, 25 de Septiembre de 2003

Con fecha 4 de junio de 2001 el Juzgado de lo Social nº 2 de Zaragoza dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos: "1º) El actor D. Adolfo nació el 30 de diciembre de 1931 y presentó solicitud de jubilación el 5 de septiembre de 1997, indicando que había dejado de trabajar el 4 de septiembre de 1997. Por resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 15 de septiembre de 1997 se reconoció pensión de jubilación por importe de 248.574 pesetas mensuales, equivalente al 86% de la base reguladora de 289.039 pesetas, al acreditar 28 años de cotización al Sistema de la Seguridad Social con efectos económicos de 5 de septiembre de 1997. 2º) El actor presentó escrito con fecha 25 de enero de 1999, solicitando se le reconocieran como cotizados los siete años que le faltan para los 35 y en consecuencia se mejore la pensión hasta el 100 por 100 y en su caso la cuantía que le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 2665/1998, aportando el oportuno certificado emitido por la Compañía de María (Marianistas), en el que consta que hizo su profesión como religioso el 12 de septiembre de 1949 y permaneció en la citada congregación religiosa hasta el 6 de agosto de 1969 fecha en la que obtuvo la dispensa de sus votos y dejó de pertenecer a la Compañía de María. Por la Entidad gestora se inició el oportuno expediente, dirigiendo al actor escrito con fecha 8 de septiembre de 1999, que le fue notificado con fecha 10 de septiembre de 1999, en el que se le comunicaba que "de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 2665/1998, le han sido reconocidos como cotizados al Régimen Autónomo de la Seguridad Social un total de 2597 días por lo que, de acuerdo con su solicitud, se ha procedido a la revisión del porcentaje aplicable su pensión ha sido aumentada en un 14%. Según el artículo 4 del mencionado Real Decreto está usted obligado a abonar el capital coste de la parte de pensión correspondiente al tiempo que se le ha reconocido como cotizado, lo que en su caso asciende a 5.425.458 pesetas. Informamos que en los quince días siguientes al de la recepción de este escrito debe usted ponerse en contacto con esta Dirección Provincial para estudiar los términos en los que ha de llevarse a cabo la amortización de ese deuda. Si no lo hiciera así, se fraccionará el importe de la misma en 180 cuotas que se deducirán del importe mensual de su pensión, en aplicación del periodo de diferimiento previsto por la norma". El actor en la misma comunicación antes referida efectuó la opción por la amortización del capital coste en 180 cuotas mensuales con fecha 25 de octubre de 1999. Por resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 29 de octubre de 1999, notificada al actor con fecha 11 de noviembre de 1999 resolvió revisar la pensión de jubilación del actor en aplicación del Real Decreto 2665/1998 con los efectos económicos e importes que a continuación se detallan, estableciéndose una base reguladora de 289.039 pesetas, una cotización computable de 35 años, un porcentaje del 100 por 100, efectos económicos del 26 de enero de 1999, revalorizaciones de 6350 pesetas, y un descuento de capital coste de 30.140 pesetas, acordando proceder al abono de la cantidad de 45.513 pesetas en concepto diferencias desde la indicada fecha de efectos económicos hasta el 31 de octubre de 1999 y extras, "cantidad que percibirá en el próximo mes de noviembre para lo que recibirá la oportuna comunicación". Haciéndose constar expresamente en dicha resolución que contra esta resolución podrá interponer reclamación previa a la vía jurisdiccional ante esa Dirección Provincial, en el plazo de treinta días contados a partir del siguiente de la fecha de su recepción, de conformidad con lo restablecido en el artículo 71 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral. 3º) Por el actor se interpusó con fecha 11 de enero de 2001 recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 8 de septiembre de 1999, fundando la interposición del referido recurso en dicha fecha, en lo dispuesto en el artículo 58-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Dicho recurso se interpuso ante la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social. Por la referida Dirección General se remitió el referido escrito a la Dirección Provincial al considerar que lo que en realidad está planteando es una reclamación previa, y para su trámite de acuerdo con el artículo 71 de la Ley de Procedimiento Laboral. Por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social se dictó resolución con fecha 31 de enero de 2001 por la que se acordó no admitir la reclamación previa interpuesta por extemporánea, habiendo devenido el acto administrativo firme por consentido y desestimando la reclamación previa interpuesta manteniendo en todos su términos la resolución recurrida, para el caso de que el orden constitucional laboral no estime la anterior inadmisión."

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que estimando la falta de acción para impugnar el acto administrativo de fecha 8 de septiembre de 1999, contra el que se interpone la presente demanda, y sin entrar en el conocimiento de la cuestión de fondo planteada debo desestimar y desestimo la demanda interpuesta por D. Adolfo contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social, absolviendo a los demandados de los pedimentos de la demanda."

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el actor ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, la cual dictó sentencia en fecha 13 de marzo de 2002, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimamos el recurso de suplicación núm. 767 de 2001 ya identificado antes y, en consecuencia, confirmamos el fallo recurrido."

Por la representación de D. Adolfo se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 24 de abril de 2002, en el que se alega contradicción entre la sentencia recurrida y la dictada el 19 de noviembre de 2001 (Rec.-3937/2001).

Por providencia de esta Sala de fecha 28 de marzo de 2003 se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte demandada para que formalice su impugnación en el plazo de diez días.

Evacuado el traslado de impugnación por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 18 de septiembre de 2003.

1.- El presente recurso de casación lo ha interpuesto quien fue en su origen el demandante en las presentes actuaciones, y la sentencia que se recurre es la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en 13-3-2002 (Rec.- 767/2001). En ella se decidió que no era posible recurrir ante el orden jurisdiccional social una decisión administrativa dictada en el curso de un expediente de invalidez por el INSS, y en concreto en la siguiente situación: a) El actor había solicitado en 5-9-1997 su jubilación y ésta le fue reconocida por el INSS en el 85% de una base reguladora de 289.039 ptas. al acreditar 28 años de cotización al Sistema de la Seguridad Social; b) El actor solicitó en fecha posterior a la de reconocimiento de aquella prestación que se le reconocieran como cotizados los períodos de actividad religiosa, como religiosos secularizado, los siete años de cotización que le faltaban para acreditar los 35 que le darían derecho a percibir la pensión en el 100% de la base reguladora, solicitando tal reconocimiento; c) En respuesta a dicha solicitud, el INSS resolvió en fecha 8 de septiembre de 1999 que de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 2665/1998 le habían sido reconocidos aquellos años de cotización y acordado que el porcentaje de la misma le fuera incrementado en un 14%, si bien quedando el interesado en abonar el capital coste de la parte de tiempo que le había sido reconocido como cotizado por importe de 5.425.458 ptas. y advirtiéndole de que en quince días habría de ponerse en contacto con la Dirección Provincial del INSS para estudiar los términos en que habría de amortizarse esa deuda, con el anuncio de que si no lo hiciera así se dividiría aquélla en 180 mensualidades que se deducirían del importe mensual de la pensión; d) Por resolución del INSS de 29-10-1999, notificada al actor con fecha 11-11-1999, resolvió revisar la cuantía de aquella pensión para reconocérsela al actor con el incremento del 14% indicado, pero con un descuento del capital coste de 45.513 ptas, haciéndose constar expresamente en dicha resolución que contra la misma podría interponer el interesado reclamación previa a la vía jurisdiccional en el plazo de treinta días contados a partir de la fecha de su recepción; e) Por el actor se interpuso en fecha 11 de enero de 2001 recurso de alzada contra la resolución de la Dirección Provincial del INSS de fecha 8 de septiembre de 1999, habiéndose dictado por este organismo resolución inadmitiendo la reclamación previa administrativa por extemporánea. Y contra dicha resolución formuló el actor su demanda y posteriores recursos.

2. - Como sentencia de referencia para apoyar la contradicción ha aportado el recurrente la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de fecha 19-11-2001 (Rec.-3937/01), en la cual, ante una sucesión de hechos semejantes a los anteriores, de los que la única diferencia era de fechas, y en un supuesto en el que la sentencia de instancia había entendido que la reclamación del interesado era extemporánea, dio lugar al recurso por entender que en definitiva la reclamación hecha por el actor frente a una decisión interlocutoria del INSS debía entenderse que incluía una reclamación contra la decisión definitiva posterior que convalidaba aquélla primera de carácter provisional, si bien en este proceso se había producido una reclamación judicial intercurrente contra la última decisión del INSS que había sido resuelta de forma favorable al interesado por resolución judicial.

3. - La contradicción entre ambas sentencias ha de mantenerse por ser iguales los hechos, los preceptos jurídicos en los que se apoyan y las pretensiones de las partes, siendo distinta la respuesta judicial que se ha dado a cada uno de los supuestos, concurriendo por lo tanto las exigencias de contradicción que se contienen en el art. 217 LPL y constituyen el presupuesto de admisión del presente recurso. Es cierto, como el INSS señala en su escrito de oposición a la admisión del recurso, que concurren algunas diferencias en el trámite procesal seguido en uno y otro proceso, pero no es menos cierto que, al margen de las diferencias que se observan en el camino transitado por cada solicitud de jubilación, lo determinante de la contradicción es que en ambos casos se ha accionado frente a un acto intermedio del expediente con posterioridad a haber sido notificada la resolución final del mismo, y en este extremo, que es en el que se centra el debate, sí concurre aquel requisito, pues, pese a su indudable paralelismo es subjetivo y objetivo, las sentencias comparadas han llegado a pronunciamientos distintos.

1.- La parte recurrente, con apoyo en los arts. 222.1º y 205 e) de la LPL ha denunciado como infringidos por la sentencia de Aragón la infracción de los preceptos que ya había denunciado en la suplicación, en concreto los arts. 24 de la Constitución en relación con el art. 71.2 de la LPL y los arts. 58.2 y 3, 84 y 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre - LPAC -, arts. 25.1 y 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio - LJCA -, así como el art. 1288 del Código Civil, por entender que la resolución impugnada constituye una auténtica resolución administrativa aunque se trate de una resolución de trámite, y por lo tanto susceptible de recurso independiente de conformidad con la interpretación que a juicio del recurrente procede hacer del art. 71.2 de la LPL y de lo dispuesto en los preceptos administrativos citados, pues es, además, una resolución previa o provisional posteriormente confirmada por otras resoluciones definitivas posteriores.

2. - El recurso merece, sin embargo, ser rechazado por las mismas razones por las que ya lo fue otro de idéntico contenido y con los mismos argumentos recogidos en la STS de 9 de julio de 2003 (Rec.-1375/02) que desestimó aquel anterior al que se ha hecho referencia, y que ha sido reiterada por las sentencias posteriores de 14 y 15 de julio (Recursos nº 1557/02 y 2850/02, respectivamente).

En aquella sentencia ya se dijo, y en ésta se reitera, que la sentencia recurrida ha hecho correcta aplicación de los preceptos invocados por el recurrente, por lo que merece su confirmación de acuerdo con los mismos argumentos allí utilizados y que aquí se reiteran. En efecto:

1. El acto del INSS, notificado el 8-9-1999, no es una resolución como alega la recurrente. Resolución es el acto cualificado de fondo y forma que pone fin al procedimiento administrativo (arts. 87.1 y 89.1 LPAC); y es obvio que el expediente de invalidez fue concluido por la resolución de 16-12-99 y no por el acto que se combate. Esa es la razón por la que éste no tiene el contenido que prescribe el art. 89.3 de la citada Ley, que sí cumple la resolución de 29-10- 1999.

2. No obstante, aquel acto tampoco es, como pretende la Entidad Gestora, un acto de mera instrucción de los previstos en el art. 78 de la LRJYPAC, puesto que decide directa y definitivamente sobre una cuestión atinente al fondo del asunto, que además no había sido planteada por la solicitante de la pensión. Nos referimos a la fijación del capital coste de renta que en el mismo se lleva a cabo. Se trata, por ello, de un acto de trámite cualificado que, conforme a lo dispuesto en los arts. 107.1 de la LRJAPYPAC y 25 de la LJCA que la recurrente invoca como infringidos, sería directamente recurrible, tanto en alzada, como ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3. Ocurre, empero, que tales preceptos no son de aplicación al caso. El primero esta enmarcado dentro del título VII, "revisión de los actos administrativos" de la LPAC, en el Capítulo II dedicado a los "recursos administrativos" y el segundo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa que señala que actos son recurribles ante ella. Ambos preceptos atañen en definitiva a la impugnación de los actos administrativos. Y la Disposición Adicional Sexta de la primera ley citada, excluye de tales vías la impugnación de "los actos de la Seguridad Social", para residenciarla en la Ley de Procedimiento Laboral, que la disciplina en los artículos 71 a 73 y139 a 145.

4. La Ley de Procedimiento Laboral, al contrario de lo que ocurre con la LPCA no contempla la impugnación directa de los actos de Seguridad Social de instrucción y de trámite, cualquiera que sea su alcance. El art. 71.2 es claro al respecto. La reclamación previa, que es el único medio de impugnación administrativa que prevé la LPL, solo cabe frente a la "resolución o acuerdo", esto es, frente al acto que pone fin a la vía administrativa, único contra el que el interesado puede luego demandar ante los tribunales sociales; en este caso, la conjunción disyuntiva "o" que utiliza el precepto hay que entenderla en su sentido de equivalencia o equiparación de los términos "resolución" y "acuerdo" como actos de conclusión administrativa, sin que quepa diferenciar al segundo para atribuirle algunos de los otros sentidos con que aparece en la LPAC (por ejemplo, en los arts. 54.d y e, 69.1 y 2).

   Dicha limitación se corresponde con los principios de concentración, celeridad y economía que inspiran el proceso laboral (art. 74.1 LPL), conforme a los cuales sería ilógico autorizar la impugnación de los actos de trámite de un expediente, cuando este, una vez finalizado, puede debatirse en su totalidad en el correspondiente proceso laboral. Además, la concentración de la controversia en torno a la resolución que pone fin al expediente es no solo aconsejable sino necesaria para una gestión rápida y eficaz de los procedimientos de concesión de pensiones públicas, que se vería sin duda dilatada extraordinariamente en el tiempo y en evidente perjuicio de los beneficiarios del sistema, si las Entidades Gestoras tuvieran que responder frente a cada acto intermedio de los miles de expedientes que debe resolver. Y no implica, en modo alguno, indefensión para el solicitante de la pensión, puesto que puede acudir a los tribunales sociales para combatir todos los extremos fácticos y jurídicos de la resolución que pone fin al expediente, con plenitud de garantías y medios de defensa; y sin riesgo a un eventual rechazo por no haber recurrido los actos intermedios, que es el temor que manifiesta la parte recurrente en casación unificadora, invocando al efecto las previsiones del art. 28 de la LJCA que tampoco es aplicable en el proceso social. Así lo entendió también, por cierto, la sentencia referencial, que no anuló el acto impugnado, que es la solución que en este proceso pretende la actora, sino solo la sentencia de instancia para que el Juzgado se pronunciara definitivamente sobre la resolución final.

5. De cualquier modo, aunque se admitiera a efectos puramente dialécticos la impugnación directa del acto de 18-9-1999 en atención a la evidente excepcionalidad que se deriva, frente al estándar de tramitación de los expedientes de jubilación, del hecho de imponer al beneficiario la carga de satisfacer un elevado capital coste de renta, dicha impugnación directa solo tendría sentido y viabilidad si la reclamación previa frente a aquel acto se hubiera formalizado antes de recaer la resolución final. Pues emitida esta última, permitir la impugnación del acto intermedio, que por cierto fue expresamente consentido en su día por la actora y además no resolvía "ex novo" sobre el capital coste de renta iría igualmente en contra de los ya aludidos principios procesales del art. 74.1 LPL.

Fue pues correcta la decisión de la sentencia que se impugna, que, por ello, debe ser confirmada. Sin que ello, lo repetimos de nuevo, pueda causar indefensión al actor de este proceso que sigue teniendo abierta la vía judicial para combatir la solución final del expediente. Pues como ha recordado esta Sala en su sentencia de 3-3-99 (Rec. 1130/98) "Es doctrina constante de los Tribunales de Trabajo que el transcurso del plazo establecido en el art. 71 de la LPL sin interponer demanda (o sin que ésta siga su curso por desistimiento) no produce la caducidad del derecho sino sólo la caducidad de la instancia, que puede ser reiniciada en momento posterior", mientras el derecho sustantivo permanezca vivió. Y cabe recordar que lo que en definitiva se está discutiendo es el derecho a una pensión de jubilación, a la que es de aplicación el art. 164 de la Ley General de la Seguridad Social.

De otro lado, no es posible ignorar que, como señala también dicha sentencia, "el modo en que deba producirse tal reapertura de la instancia administrativa depende de la valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso, relativas a la conducta procesal de las partes, al tiempo transcurrido desde la solicitud anterior, a la naturaleza de las prestaciones y de los requisitos concurrentes en cada una de ellas, y también a las facultades de los órganos jurisdiccionales, reconocidas en el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de rechazar fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procesal. De ahí que no pueda existir una única respuesta a la cuestión de si la reapertura de la instancia administrativa deba partir siempre de un acuerdo o resolución inicial, o pueda hacerlo en ocasiones mediante una simple reclamación administrativa previa que tenga en cuenta el acuerdo o resolución inicial de la instancia anterior que transcurrió estérilmente".

Ello impide a la Sala, suplir la voluntad de la parte y decidir en la forma que hizo la sentencia referencial. Pues corresponde a la beneficiaria, y no a los tribunales sociales como entendió dicha sentencia, dilucidar, ponderando todos los factores aludidos, cual es el camino que desea emprender. Y en el caso, su opción ha sido clara y evidente, pues habiéndole indicado la Dirección Provincial del INSS en su resolución desestimatoria de la reclamación previa, que podía interponer la demanda también frente a la resolución final del expediente, ha preferido plantearla exclusivamente frente al acto de trámite de 10-9-1999, siendo así que éste no es recurrible separadamente conforme a la Ley de Procedimiento Laboral.

Procede, de conformidad con todo lo dicho, la desestimación del presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y la consiguiente confirmación de la sentencia recurrida, sin empresa imposición de costas por no darse las circunstancias que lo hacen posible, de conformidad con lo previsto al efecto en el art. 233 LPL.