STS, 21 de Diciembre de 2001

La Asociación Nacional de Distribuidores de Productos Petrolíferos interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de septiembre de 1989 que desestimó el recurso de alzada deducido contra la dictada por la Delegación del Gobierno en Campsa con fecha 10 de febrero de 1989, por la que se denegó la pretensión de reconocer a ciertas concesiones de venta de carburantes el carácter de unidades de suministro, de conformidad con el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción aprobado por Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, así como la inscripción de oficio de aquéllas en el Registro de Instalaciones de Venta al por menor de Gasolinas y Gasóleos de Automoción de la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía.

En su escrito de demanda, de 25 de septiembre de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada contra resolución de la Delegación del Gobierno en Campsa el 10 de febrero de 1989, y resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de septiembre de 1989, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución, declare no ser conformes a derecho dichas resoluciones, anulándolas en todas sus partes, y declare que las Concesiones de Venta de Carburantes en Interior de Garaje son Unidades de Suministro, y que es aplicable a las mismas el régimen jurídico que para dichas Unidades previene el Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción de 24 de junio de 1988, e igualmente declare la procedencia de la inscripción de estas Unidades de Suministro en el Registro de Instalaciones de Venta al por Menor de Gasolinas y Gasóleos de Automoción, del Ministerio de Industria y Energía (Dirección General de la Energía), ordenándolo así y condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dichas declaraciones, con imposición de costas a la contraparte".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 19 de noviembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso y confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a derecho".

Por providencia de 8 de julio de 1993 la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dio traslado a las partes para pronunciarse sobre su posible incompetencia. Cumplido dicho trámite, por auto de 8 de octubre de 1993 se declaró la incompetencia de dicha Sala y se acordó la remisión de las actuaciones a la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ante la que se continuó el procedimiento bajo el número 240/1994.

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. dictó sentencia con fecha 27 de junio de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Alberto Azpeitia Sánchez, en nombre y representación de la Asociación Nacional de Distribuidores de Productos Petrolíferos, contra la resolución de 21 de septiembre de 1989, del Ministerio de Economía y Hacienda, que desestimó el recurso de alzada contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en CAMPSA, de 18 de febrero de dicho año, que denegó la petición de dicha Asociación de asimilación de las instalaciones de interiores de garaje con las unidades de suministro, e inscripción de las mismas en el Registro de instalaciones de venta al por menor, las que se confirman por su adecuación a Derecho, sin especial declaración sobre las costas del proceso."

Con fecha 27 de octubre de 1995 la Asociación Nacional de Distribuidores de Productos Petrolíferos interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 34/1996 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 43.1 y 80 de dicha ley procesal, al incurrir en incongruencia. Segundo: Bajo el ordinal 4º, por infracción del artículo 26 del Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción aprobado por Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, en relación con los artículos 5º y 6º.2 del mismo, interpretado erróneamente. Tercero: Bajo el mismo ordinal, por infracción de las Disposiciones adicionales primera y tercera del Reglamento citado. Cuarto: Por infracción, por no aplicación, del artículo 13 de dicho Reglamento en relación con su Disposición adicional cuarta.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 23 de octubre de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 13 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 27 de junio de 1995, confirmó la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas antes reseñadas en cuya virtud, finalmente, el Ministerio de Economía y Hacienda denegó la petición que la Asociación Nacional de Distribuidores de Productos Petrolíferos había formulado para que las concesiones de venta de carburantes en el interior de garajes fuesen reconocidas como "unidades de suministro" a los efectos del Real Decreto 645/1988, de 24 de junio (Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción), y fueran inscritas de oficio en el Registro de Instalaciones de Venta al por menor de Gasolinas y Gasóleos de Automoción previsto en dicha Reglamento.

En síntesis, la sentencia de instancia hizo suya la tesis sostenida por el Abogado del Estado -que a su vez coincidía con los fundamentos de la resolución impugnada- según la cual el respeto a los derechos adquiridos de quienes tenían previamente concesiones para la venta de combustibles en el interior de garajes hacía que aquéllas subsistieran como modalidad a extinguir, pero sin acceder al registro de instalaciones de venta al público, "en el que solamente pueden inscribirse las instalaciones que puedan ser consideradas estaciones de servicio o unidades de suministro" previstas en el Real Decreto 645/1988, antes citado.

Los fundamentos jurídicos en que la Sala de instancia apoyó su fallo eran del siguiente tenor:

"El reglamento de 24 de junio 645/1988, en su capítulo VI, considera como regímenes especiales las instalaciones de venta en terrenos afectos a una concesión de estación de autobuses, en terrenos afectos a una entidad asociativa agraria o a una concesión de puerto deportivo, sin que en el artículo 26, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 73 del anterior reglamento de 5 de marzo de 1970, se contemple la venta de combustibles en el interior de garajes, no permitiéndose, por tanto, la venta de dichos combustibles en el interior de garajes.

[...] Reconociendo los derechos adquiridos se permite que los actuales titulares de aparatos surtidores en el interior de los garajes puedan seguir manteniendo y explotando los mismos, en la forma en que lo venían realizando, no obstante la prohibición contenida en los artículos 6.3 y 8 del reglamento de 24 de junio, 645/88, que prohíbe expresamente la instalación en locales subterráneos, o debajo de una edificación, estableciendo, asimismo, la capacidad mínima de los tanques, y en tal consideración, sólo pudiendo suministrar combustibles a los vehículos alojados en el propio local, no estando sometidos al régimen de distancias, no puede incluirse a los mismos entre los grupos clasificados o comprendidos en el capítulo primero del reglamento de 1988, ya citado, en cuanto régimen especial a extinguir que impide la inscripción en el registro de instalaciones de venta al por menor de gasolinas o gasóleos de automoción".

Disconforme con la sentencia, la Asociación recurrente la impugna en casación invocando como primer motivo, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala ha infringido los artículos 24.1 de la Constitución y 43.1 y 80 de dicha ley al "incurrir en incongruencia". Sostiene que la sentencia no ha dado respuesta a todos los argumentos por ella aducidos en el proceso de instancia.

El motivo ha de ser desestimado. La sentencia, en términos más o menos lacónicos pero suficientes a efectos de su fundamentación, ha respondido de modo razonado a la pretensión anulatoria que formulaba la recurrente rechazando los argumentos sustanciales que ésta aducía en su demanda. La congruencia no necesariamente exige un paralelismo entre los fundamentos jurídicos de la demanda y los de la sentencia, ni que en ésta se dé respuesta circunstanciada a todas y cada una de las alegaciones de aquélla: basta que el núcleo del razonamiento que conduce al fallo judicial se atempere al objeto del debate contradictorio.

En concreto, puede considerarse que la Sala territorial ha dado una respuesta suficiente a las alegaciones actoras sobre los "antecedentes normativos" del Real Decreto 645/1988 (pues cita el anterior reglamento de 5 de marzo de 1970 y alude a sus diferencias con el impugnado), sobre los regímenes especiales (pues subraya la incidencia del artículo 26 del Real Decreto 645/1988, que los regula) y sobre el régimen transitorio aplicable a tenor de la disposición adicional primera de aquél (pues analiza expresamente la incidencia de los derechos adquiridos en lo que era objeto del litigio).

Como segundo motivo la recurrente aduce la infracción del artículo 26 del Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción aprobado por Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, en relación con los artículos 5 y 6.2 del mismo, precepto aquél que, a su juicio, la Sala de instancia ha interpretado erróneamente.

El artículo 5 dispone que "a los efectos de este Reglamento", se entiende por venta al público la actividad consistente en la entrega de gasolinas y gasóleos de automoción a granel, efectuada por precio en favor de los consumidores finales, en los establecimientos autorizados, que se clasifican en: a) estaciones de servicio, y b) unidades de suministro. El artículo 6.2, por su parte, considera que las unidades de suministro son aquellas instalaciones de venta al público que no cuenten con la totalidad de los elementos mínimos exigidos a las estaciones de servicio pero dispongan, al menos, de uno o más aparatos para el suministro de gasolinas o de gasóleos.

El artículo 26, que se encuadra en el capítulo VI denominado "regímenes especiales" se refiere a tres tipos de instalaciones singulares de venta al por menor, a saber, las que se establezcan en terrenos o bien afectos a una concesión de estación de autobuses, o bien afectos a una Entidad asociativa agraria o bien a una concesión de puerto deportivo.

El precepto impone determinadas condiciones restrictivas a estos tres tipos de instalaciones, de modo que sólo pueden dedicarse, respectivamente, al suministro de los vehículos destinados a los servicios públicos de transporte por carretera centralizados en la estación de autobuses, de los destinados a trabajos agrarios en el marco de una Entidad asociativa, o de las embarcaciones deportivas que atraquen en aquellos puertos. Se les prohibe la venta de gasolinas y gasóleos de automoción al público en general.

A juicio de la Asociación recurrente, las antiguas concesiones para la venta de combustibles en el interior de los garajes, ahora no incluidas nominalmente entre estos tres tipos de instalaciones de régimen especial (a diferencia de lo que ocurría con el Reglamento de 1979, que sí las consideraba de este modo), "están implícitamente incluidas en el régimen general, como unidades de suministro". De ello deduce que la Sala territorial ha interpretado erróneamente el citado artículo 26 del Decreto 645/1988.

La censura de la sentencia no puede prosperar en este punto, pues la Sala interpreta de modo correcto el artículo 26 cuando afirma que no incluye como régimen especial, ni implícita ni explícitamente, el de las concesiones para la venta en interior de garajes. Y, en realidad, la parte recurrente no discrepa de esta apreciación, pues sostiene que semejantes concesiones deben incluirse en el régimen general; siendo ello así, no se comprende bien por qué invoca como infringido el tan repetido artículo 26 del Decreto 645/1988. Lo lógico, para ser congruente con su tesis, sería considerar como vulnerado, más bien, el artículo 6.2 al que antes hemos hecho referencia, en la medida que éste es el precepto regulador de las instalaciones de venta denominadas "unidades de suministro".

Pero es que, incluso de haberse articulado el motivo en debida forma, tampoco podría aceptarse, sin más, que todas las concesiones para la venta de carburantes en garajes constituyan propiamente unidades de suministro, en los términos en que vienen definidas por el artículo 6.2. No podrían serlo con la amplitud que se pretende desde el momento en que les está prohibido, en principio y a tenor del artículo 73 del Reglamento de 5 de marzo de 1970, el suministro al público en general, debiendo reducir su actividad a la de abastecimiento a los vehículos que se alojen en el propio garaje. Tal limitación es incompatible con el régimen de las "unidades de suministro" previstas en el nuevo Decreto 645/1988 a las que se les exige, precisamente, la "venta al público" sin restricciones.

Es cierto que algunas de aquellas concesiones para la venta en garajes podían estar autorizadas, en determinadas circunstancias, también para el suministro al público; en estos casos, y a reserva de que cumplieran las demás condiciones exigibles a las "unidades de suministro" según el nuevo Reglamento, podrían ser conceptuadas como tales. Pero ello nada tiene que ver, insistimos, con la supuesta infracción, por interpretación errónea, del artículo 26 del Decreto 645/1988 y sí más con lo que se sostiene en el tercer y cuarto motivos de casación, que pasamos a analizar conjuntamente.

Mediante estos dos últimos motivos, la Asociación recurrente afirma que la Sala sentenciadora ha incurrido en infracción, por errónea interpretación, de las disposiciones adicionales primera y tercera del Real Decreto 645/1988 y por no aplicación del artículo 13 de dicho Reglamento en relación con su disposición adicional cuarta.

El régimen transitorio fijado en las adicionales primera y tercera se refiere a los titulares de concesiones administrativas para la venta de carburantes y combustibles en estaciones de servicio y aparatos surtidores que existieran en el momento en que el Decreto 645/1988 entra en vigor: todas ellas se "sujetarán además de a lo dispuesto en el presente Reglamento, al régimen de la propia concesión" (disposición adicional primera), si bien las prohibiciones de instalación en locales subterráneos o bajo edificaciones y las condiciones de capacidad de los tanques, respectivamente, únicamente se aplicarán a las instalaciones que se autoricen a partir de la entrada en vigor de aquel (disposición adicional tercera).

El sometimiento de las concesiones preexistentes a su propio régimen concesional (lo cual suponía, según los casos, la ultraactividad de las normas reglamentarias precedentes al Real Decreto 645/1988) implica, pues, la subsistencia jurídica de las aquí debatidas, esto es, las de ventas de combustibles en el interior de los garajes, dispensadas de las obligaciones relativas a la capacidad de los tanques y de la prohibición de ser instaladas en locales subterráneos. El resto de las condiciones derivadas del Real Decreto 645/1988, por el contrario, sí les eran exigibles en la medida que no fuesen contradictorias con la propia naturaleza de la concesión misma: si, por ejemplo, ésta lo era sólo para el interior de garajes, sin venta al público en general, tampoco se le podía exigir, en buen lógica, el suministro indiscriminado a cualquiera.

Precisamente por esta razón, por tratarse de instalaciones también sujetas, con los matices ya expuestos, al nuevo régimen normativo, debían ser incluidas en el Registro que a estos efectos instauraba el artículo 13 del Real Decreto 645/1988 con vocación omnicomprensiva: en él habían de incluirse todas instalaciones de venta al por menor de gasolinas y gasóleos de automoción existentes pues, a tenor de la disposición adicional cuarta, la "primera inscripción en el Registro de Instalaciones de Venta al por Menor de Gasolinas y Gasóleo de Automoción, creado en el Ministerio de Industria y Energía, se practicará de oficio y comprenderá la totalidad de las Estaciones de Servicio, Unidades de Suministros y Aparatos Surtidores, existentes a la fecha de publicación del presente Reglamento, así como aquellas cuya construcción haya sido autorizada".

La Administración, en un primer momento, y la Sala de instancia, después, no aplican debidamente esta última disposición adicional, en relación con el artículo 13 del Real Decreto 645/1988, cuando niegan el acceso al Registro de los aparatos surtidores existentes en el interior de los garajes, objeto de las concesiones que estamos analizando. En este mismo sentido, interpretan erróneamente el alcance de las disposiciones adicionales primera y tercera, que afectan tan sólo al régimen sustantivo de las concesiones preexistentes pero no al "régimen registral", por así decir, de ellas.

La obligación de registrar la "totalidad" de las instalaciones existentes se debe entender referida, pues, también a aquellas cuyos aparatos surtidores se encontraban en el interior de los garajes, tanto si estaban autorizadas sólo para suministrar combustible a los vehículos alojados en ellos como al público en general. El hecho de que parte de, o incluso todas, estas instalaciones no pudieran catalogarse jurídicamente como "unidades de suministro" al amparo del artículo 6 del Decreto 645/1988 por no reunir las condiciones exigibles al respecto, no es óbice a la obligación de registrarlas incluso estableciendo, si preciso fuera, una categoría específica al respecto. Su inscripción registral, por lo demás, no añade o resta nada al régimen sustantivo de derechos y obligaciones al que están sujetos, régimen material que deriva de la aplicación del derecho transitorio contenido en las disposiciones adicionales del Real Decreto 645/1988.

Las consideraciones precedentes abonan tanto la estimación del motivo de casación como, derivadamente, una vez casada la sentencia de instancia, la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

Debemos, sin embargo, hacer algunas precisiones sobre el alcance del fallo, habida cuenta del cambio normativo que se produjo tras la publicación del Real Decreto 645/1988. Es cierto que el artículo 8.3 de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, dispuso expresamente que "se mantiene el Registro de instalaciones de venta al por menor [...] establecido en el Real Decreto 645/1988, de 24 de junio".

Resulta, sin embargo, que dicho Real Decreto fue, sucesiva y paradójicamente, derogado una y otra vez por cuatro disposiciones ulteriores de igual rango y no por virtud de cláusulas derogatorias genéricas, sino de modo específico. En concreto:

1. El Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre, en su disposición derogatoria única estableció que quedaban "derogadas total o parcialmente, las disposiciones de igual o inferior rango al presente Real Decreto en lo que se opongan a las mismas, y expresamente las siguientes [...] k) Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción."

2. El Real Decreto 155/1995, de 3 de febrero en su disposición derogatoria única estableció que "queda derogado el Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, en todo lo relativo a la vigencia y acreditación del requisito del cumplimiento del régimen de distancias mínimas".

3. El Real Decreto 1905/1995, de 24 de noviembre, en su disposición derogatoria única ("alcance de la derogación normativa") estableció: "A la entrada en vigor del presente Real Decreto quedan derogados el Real Decreto 645/1988, de 24 de junio [...]."

4. El Real Decreto 2201/1995, de 28 de diciembre, en su disposición derogatoria única estableció que "en virtud de lo prevenido en la disposición derogatoria única del Real Decreto 2085/1994 [...] quedarán derogadas total o parcialmente, las disposiciones de igual o inferior rango al presente Real Decreto en lo que se opongan al mismo, y expresamente las siguientes [...] 4. Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción."

A la vista de esta singular reiteración de disposiciones derogatorias sobre un mismo texto normativo, no cabe duda de que el sentido de nuestro fallo, por congruencia procesal, debe limitarse temporalmente al período en que estuvo vigente el registro administrativo instaurado por el Real Decreto 645/1988 y configurado por éste en los términos reglamentarios a que se contrae.

En cuanto a las costas del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte habrá de satisfacer las suyas, y en cuanto a las de la instancia, conforme a lo establecido en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, no aparecen méritos para una expresa imposición de ellas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Ha lugar al recurso de casación número 34/1996 interpuesto por la Asociación Nacional de Distribuidores de Productos Petrolíferos contra la sentencia dictada con fecha 27 de junio de 1995 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 240/1994, sentencia que casamos.

Estimamos en parte el recurso contencioso- administrativo número 240/1994 interpuesto por aquella Asociación contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de septiembre de 1989 y de la Delegación del Gobierno en Campsa de 10 de febrero de 1989, consignadas en el encabezamiento de esta sentencia.

Declaramos la disconformidad a derecho de aquellas resoluciones en cuanto denegaron la pretensión actora de que las concesiones de venta de carburantes en el interior de garajes fueran objeto de inscripción en el Registro de Instalaciones de Venta al por menor de Gasolinas y Gasóleos de Automoción previsto en el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción aprobado por Real Decreto 645/1988, de 24 de junio.

Desestimamos el resto de las pretensiones deducidas en la demanda.

Respecto de las costas, en cuanto a las de este recurso de casación cada parte satisfacerá las suyas y en cuanto a las de instancia no se hace expresa imposición de ellas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.