STS, 10 de Junio de 2002

La Sala de esta Jurisdicción en Málaga, con fecha 22 de Octubre de 1996 y el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando la inadmisibilidad alegada y estimando el presente recurso debemos declarar y declaramos la nulidad de las resoluciones recurridas, y en su consecuencia el derecho de la entidad actora a la devolución, por parte del PATRONATO DE RECAUDACIÓN DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE MÁLAGA, de la totalidad de las cantidades indebidamente ingresadas e intereses legales correspondientes; sin expresa condena en costas a ninguna de las partes".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Patronato de Recaudación Provincial de Málaga preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de un único motivo, articulado al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en el que denunciaba, separadamente, la infracción del art. 82 de la referida Ley, en relación con la Disposición Adicional Decimotercera de la Ley 9/1983, de 13 de Julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, y demás leyes del mismo carácter que le fueron prorrogando hasta la entrada en vigor de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, (LHL), que creó el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), y que adjudicó a los Ayuntamientos la titularidad de la recaudación de las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales (LFACI) en lo que respecta a las deudas que venían cobrándose por recibo, con lo que debió declararse por la sentencia la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación pasiva del recurrente, y, también, la infracción del art. 15 del Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, por referirse este precepto a los recargos sobre tributos estatales o a tributos cedidos, que no era el caso. Terminó suplicando la estimación del recurso y sentencia declarativa de la inadmisibilidad del contencioso-administrativo por falta de legitimación pasiva o, subsidiariamente, desestimatoria de la pretensión de "Compañía Sevillana de Electricidad, S.A." de devolución de ingresos e intereses en cuanto dirigida al "Patronato" de referencia. Conferido traslado a la mercantil recurrida, se opuso al recurso, aduciendo que la inadmisibilidad pretendida coincidía con la cuestión de fondo y que el Patronato, de acuerdo con el Reglamento de Devolución de Ingresos Indebidos de 21 de Septiembre de 1990, era el organismo competente para proceder a la devolución de los ingresos efectuados en su día por ella con motivo de la supresión de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales. Terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 29 de Mayo próximo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna en esta casación , conforme se hace constar en los antecedentes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de Octubre de 1996, estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Compañía Sevillana de Electricidad, S.A." contra resoluciones de la Presidencia del Patronato de Recaudación Provincial de Málaga, que habían denegado, en vía de petición y en la de reposición, su pretensión de devolución, en concepto de ingresos indebidos, de los efectuados por ella en relación con la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales correspondientes a la Central Térmica sita en dicha Capital, ejercicios de 1986 a primer semestre de 19898, inclusives, y cuyo reconocimiento --el del derecho a obtener la devolución, se entiende-- había sido efectuado mediante resolución de la Delegación de Hacienda de 31 de Mayo de 1993 y en cuantía de 29.130.906 pesetas, cuyo desglose por referencia a concretos actos liquidatorios no consta a la Sala ni se reflejó en la instancia o, antes, en el expediente administrativo.

En concreto, la referida sentencia, partiendo de que la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación pasiva no figuraba entre las causas tasadas del art. 82 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy art. 69 de la vigente-- y coincidía con la cuestión de fondo planteada, y partiendo, también, de que el Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, regulador del Procedimiento para la Devolución de Ingresos Indebidos de Naturaleza Tributaria, dictado en desarrollo del art. 155.2 de la Ley General (LGT), en su art. 15.1.b), señalaba que, si el ingreso indebidamente realizado englobara o se refiriera a un tributo cuyos rendimientos correspondieran a una Entidad Local, la devolución habría de practicarse con arreglo al criterio relativo al supuesto de que su liquidación y recaudación correspondiera a órganos de Administraciones tributarias distintas, es decir, atribuyendo el reconocimiento y práctica de la devolución al órgano que tuviera asumida la recaudación en el momento en que se procediera a la devolución, y de que, tratándose de tributos suprimidos, había de atenderse a quien tuviera asumida su recaudación en el momento de producirse el ingreso indebido --situaciones que, a su juicio, se daban en el caso por ella enjuiciado--, llegó a la conclusión estimatoria del recurso y, consecuentemente, al reconocimiento del derecho de la "Compañía Sevillana de Electricidad, S.A." a obtener del Patronato hoy recurrente la devolución de las cantidades ingresadas por el concepto y período mencionados con sus correspondientes intereses legales.

Es en el contexto acabado de expresar en el que el "Patronato" de referencia formula su recurso de casación. Y lo hace, como también se ha resumido en los antecedentes, sobre la base de un único motivo, amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --88.1.d) de la vigente--, en el que denuncia, separadamente y en lo que llama "fundamentos de derecho", en primer lugar, la infracción por la sentencia del art. 82 de la referida Ley Procesal --actual art. 69 de la vigente--, en cuanto, en su criterio, al haber atribuido a los Ayuntamientos la Disposición Adicional Decimotercera de la Ley 9/1983, de 13 de Julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, la titularidad de la recaudación de las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales que venían cobrándose por recibo, atribución prorrogada hasta la entrada en vigor de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre (LHL), que creó el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), por las sucesivas Leyes de Presupuestos, resultaba clara su falta de legitimación pasiva respecto de la devolución de ingresos pretendida de contrario, máxime cuando el art. 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuía a las Entidades Locales la competencia para la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que pudieran otorgar "a favor de las Entidades Locales de ámbito superior o de las respectivas Comunidades Autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras Entidades Locales, con las Comunidades Autónomas o con el Estado...", y, en segundo término, la infracción, también, del art. 15.1.b), segundo párrafo, del Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, de Devoluciones de Ingresos Indebidos, habida cuenta que, desde su punto de vista, se estaba ante un tributo local --no ante ningún recargo sobre tributos del Estado o ante un tributo por éste cedido-- cuya devolución debía hacerse por el órgano competente, esto es, por el Ayuntamiento de Málaga, que era el titular del tributo, y no por el "Patronato", que solo podía ser conceptuado como órgano gestor del cobro o intermediario del cobro. Y todo ello con infracción, asimismo, del precitado art. 106.3 de la Ley 7/1985 y del 178 del Texto Refundido del Régimen Local de 18 de Abril de 1986, éste cuando establecía que "la gestión económica de las Entidades Locales tendrá por objeto la administración de los bienes, rentas, tributos, derechos y acciones que les pertenezcan, a cuyo fín le corresponde la función de recaudación de los tributos".

Dicho cuanto antecede, la Sala no puede compartir el criterio impugnatorio de la Administración recurrente.

Lo impide, en primer lugar, la realidad de que el "Patronato de Recaudación Provincial de Málaga" fue el órgano administrativo del que provenían los acuerdos denegatorios de la pretensión de devolución de ingresos formulada por la entonces recurrente "Compañía Sevillana de Electricidad, S.A." y, como tal, el legitimado pasivamente en el recurso contencioso-administrativo sustanciado en la instancia a tenor de lo prevenido en el art. 29.1.a) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -- 12.1.a) de la vigente--. Además, la falta de legitimación pasiva, como concretamente argumenta en este punto la sentencia impugnada, no figura en el elenco de causas de inadmisibilidad contenido en el art. 82 de la referida Ley --art. 69 de la vigente-- y buena prueba de ello la constituye el hecho de que el "Patronato" recurrente no pudiera señalar en la instancia, ni haya podido hacerlo en casación, el apartado del mencionado precepto en virtud del cual podía haberse amparado una declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso. Puede añadirse que, en hipótesis, la falta de legitimación pasiva podría encontrar, en su caso, acomodo en la causa de inadmisibilidad consistente en que el recurso contencioso- administrativo hubiera tenido por objeto actos no susceptibles de impugnación por no haberse agotado la vía administrativa ante la Administración competente --art. 82.c), en relación con el 37, ambos de la referida Ley Jurisdiccional, hoy 69.c), en relación con el 25, de la vigente--. Pero esta es cuestión ajena a la problemática planteada en la instancia y en este recurso por la parte hoy recurrente y, desde luego, no puede ser introducida en vía casacional por iniciativa de la Sala, a manera de complemento de lo que solo a la parte incumbía articular. Por otro lado, la determinación de la Administración competente para soportar la pretensión de devolución de ingresos, dilucidada en la instancia y reproducida en este recurso, constituye, propiamente, la cuestión de fondo y, por ende, resulta en principio insusceptible de ser resuelta por la vía de la inadmisibilidad. Con otras palabras: la legitimación relativa al derecho con que se litiga, al título o causa de pedir (en el caso de autos, la que correspondía a la Compañía Sevillana de Electricidad para pretender del Patronato de Recaudación ahora recurrente la devolución de los ingresos tributarios inicialmente reclamados, o la de éste para soportar esa pretensión), es siempre cuestión de fondo y equivale a lo que la antigua jurisprudencia calificaba de falta de acción o a lo que la doctrina procesalista llamaba, o llama, "legitimatio ad causam", a resolver, por tanto, como causa o motivo de estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo. La Sala de instancia, pues, no infringió el art. 82 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, conforme se pretende en el primer fundamento del único motivo de casación aducido.

Y lo impide, en segundo término, la consideracion de que, si bien es cierto que la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales pasó a ser un tributo local en virtud, ya, de la Disposición Transitoria 1ª.1.b) de la Ley 44/1978, de 8 de Septiembre, carácter que mantuvo el art. 273.1 del Texto Refundido del Régimen Local que aprobara el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, y cierto, también, que la titularidad de la recaudación de las referidas Licencias Fiscales que vinieran cobrándose por recibo se atribuyó a los Ayuntamientos desde la Ley 9/1983 --Disposición Adicional Décimo Tercera-- y que la competencia para, entre otras funciones, la recaudación de sus propios tributos correspondía a las Entidades Locales según los arts. 106.3 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 178.2.c) del Texto Refundido de referencia, no lo es menos: a) que el propio art. 106.3, acabado de citar, de la Ley 7/1985, conforme se vió en el fundamento segundo, salva, en cuanto ahora importa, las delegaciones y fórmulas de colaboración que pudieran otorgarse "a favor de las Entidades Locales de ámbito superior " y una Diputación Provincial lo es; b) que el Ayuntamiento de Málaga y el "Patronato" aquí recurrente convinieron que éste último asumiera y llevara a cabo la recaudación de la Licencia Fiscal en el período a que se limita la controversia y que, en el momento de producirse el reconocimiento del derecho a la devolución (resolución de la Delegación de Hacienda de 3 de Mayo de 1993, aceptada como procedente de las partes sin reparo alguno), la Licencia Fiscal es ya un tributo local suprimido por la entrada en vigor, a partir del 1º de Enero de 1992 --Disposición Transitoria Tercera, ap. 1, de la LHL--, del Impuesto sobre Actividades Económicas; c) que, en consecuencia, la devolución de ingresos indebidos se había de ajustar a lo previsto en el art. 155 LGT y en su desarrollo reglamentario --art. 14.2 LHL-- y, por ende, a lo establecido en el art. 15.1.b) del Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, que prevé, como es el caso del supuesto aquí enjuiciado, que "cuando la liquidación y recaudación del... tributo correspondan a órganos de Administraciones Tributarias distintas, la devolución se reconocerá y practicará por el órgano que tenga asumida la recaudación en el momento en que se proceda a la devolución" y que --párrafo 2º de ese ap. b-- "tratándose de tributos suprimidos --como también es el caso del supuesto controvertido-- se atenderá a quien tuviera asumida su recaudación en el momento de producirse el ingreso indebido"; d) que, al tratarse --la Licencia Fiscal, se entiende-- de un tributo local suprimido --Disposición Transitoria Tercera y Disposición Derogatoria LHL-- al tiempo de la solicitud de devolución y al tener asumida su recaudación el "Patronato" ahora recurrente cuando se produjo el ingreso considerado como indebido, la pretensión de devolución no puede dirigirse a otra Entidad distinta de este organismo autónomo de la Diputación Provincial de Málaga, sin perjuicio, como después se dirá, de las compensaciones o reintegros que, en la relación interna Patronato-Ayuntamiento, en su caso procedan.

La conclusión anterior no puede quedar desvirtuada por los argumentos de que la titularidad de la gestión recaudatoria de todos sus tributos la tenga, lógicamente, el Ayuntamiento, de que haya sido éste el que ingresó en su día las sumas de cuya devolución ahora se trata y de que, en consecuencia, el "Patronato" solo desempeñara un papel de intermediación en el cobro.

Lo primero, porque, como se ha visto, es una característica de la gestión de los tributos locales que, sin perjuicio de su titularidad, que en todo caso ha de corresponder, por elemental lógica, a las Entidades correspondientes, pueda atribuirse a las Administraciones estatal, autonómica o a otras Administraciones locales, en virtud de convenio, concierto u otro mecanismo a través del cual pueda materializarse el deber de colaboración que al respecto les imponen los precitados arts. 106.3 y 8º, de las Leyes 7/1985 y 39/1988. En virtud de esta característica, legalmente validada, esas otras Administraciones territoriales distintas de la de la imposición pueden "asumir", en lo que aquí interesa, facultades de gestión recaudatoria. Es a esa "asunción" a la que se refiere el antes transcrito art. 15.1.b) del Real Decreto Regulador del Procedimiento para la devolución de Ingresos Indebidos de Naturaleza Tributaria y nó a una supuesta facultad de asumir la "titularidad" de esa gestión que, con no poca sofisticación, resultaría de la interpretación propugnada por el "Patronato" recurrente y que, a la postre, resultaría también contradictoria con el reconocimiento "ex lege" de tal competencia según los tan repetidos arts. 106.3 LBRL y, hoy, 7º, 8º y concordantes LHL.

Lo segundo y tercero, porque la circunstancia de que fuera el Ayuntamiento quien, en definitiva, ingresara las sumas en su oportunidad recaudadas por el "Patronato", que nunca pudieron formar, por eso mismo, parte del Patrimonio de la Diputación ni del de su organismo autónomo gestor, no puede conducir a otra consecuencia que a la de dejar a salvo, en su caso, la oportuna acción de reintegro de dicho "Patronato" frente al Ayuntamiento, puesto que lo contrario implicaría hacer descansar sobre el interesado en la devolución --la Compañía Sevillana de Electricidad, en este caso-- las consecuencias de la falta de coordinación entre la Administración municipal que hizo suyos ingresos indebidamente realizados por aquel --recuérdese que el carácter de indebidos no ha sido nunca puesto en tela de juicio-- y la Administración provincial gestora de la recaudación a través de un organismo autónomo de ella dependiente, que lo pudo hacer factible al tener "asumidas" las funciones recaudatorias correspondientes.

Fácilmente puede comprenderse que la Sala haya de dejar en el terreno de la mera hipótesis, condicionada a su procedencia, esa posibilidad de reintegro, habida cuenta que el Ayuntamiento de Málaga, que en principio compareció en la instancia como coadyuvante de la Administración, abandonó su condición de parte posteriormente al comprobar una eventual oposición de intereses con el "Patronato" y no ha sido parte en esta casación.

A las razones expuestas, hay que unir la de que la Sentencia de esta Sala de 11 de Julio de 1996 (recurso de casación en interés de la ley 4222/1994), aparte de referirse a un problema diferente, cual era el del orden jurisdiccional competente para entender de la denegación de una pretensión de devolución de ingresos indebidos derivados de la recaudación de cuotas de la Seguridad Social, en el sentido de si esa devolución pertenecía o no a la gestión recaudatoria y, por tanto, había de ser revisada jurisdiccionalmente ante el orden contencioso-administrativo o ante el social de la jurisdicción, sienta el criterio de que existe "intima y directa conexión entre ingreso de cuotas y su devolución", pero a continuación señala que han de seguir el mismo régimen de impugnación concerniente a los actos de gestión recaudatoria", con lo que viene a significar que el criterio prevalente es, en definitiva, el de entender que la devolución de ingresos indebidos forma parte de esa gestión recaudatoria y debe seguir el régimen de revisión establecido para esta última o, lo que es lo mismo, en el supuesto aquí controvertido, que la devolución de ingresos iba anclada a la compentencia, actividad y régimen impugnatorio del órgano que tenía asumida la recaudación, esto es, del Patronato aquí recurrente.

Por todo ello, se está en el caso de desestimar el recurso, con expresa imposición de costas por exigirlo así el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,