STS, 25 de Octubre de 1996

En la indicada fecha de 19 de septiembre de 1991, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 835/90, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero: Estimar parcialmente el recurso, anulando las liquidaciones impugnadas, por no ser ajustadas a derecho, ordenando al Ayuntamiento aplicar otras nuevas en las que se considere exclusivamente como superficie sujeta a tributación la que resulte una vez deducido el porcentaje de cesión obligatoria para equipamiento que debe computarse a las fincas. Segundo: no efectuar condena en costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos Jurídicos: "SEGUNDO: Entiende la recurrente que las liquidaciones del Impuesto vulneran el principio de capacidad económica de contribuir recogido en el artículo 31.1 de la CE, puesto que el Ayuntamiento de Cadaqués, al efectuar las liquidaciones practicadas no ha tenido en cuenta la erosión económica producida entre el inicio del período impositivo (año 1968) y el final (año 1988), y por lo tanto no ha convertido las pesetas del valor inicial en pesetas actuales (pesetas constantes).

Atendiendo a que el art. 31.1 CE recoge en su texto como principio constitucional financiero el de capacidad económica de contribuir, prohibiendo que los tributos tengan un carácter confiscatorio, de la base imponible del tributo deben desaparecer los elementos perturbadores que provoca la inflación y depreciación de la moneda mediante la aplicación de las correcciones monetarias, pues, en caso contrario, nos encontraríamos ante un sistema tributario que gravaría no la riqueza o capacidad económica del contribuyente, sino la inflación o depreciación de la moneda.

Respecto a este extremo es criterio unánime en la jurisprudencia, entre otras Sts. de 4 de octubre de 1989, que no es posible realizar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición en el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en tanto que el Gobierno no acuerde la aplicación de tales correcciones monetarias, de conformidad con la disposición prevista en el art. 355.5 del Texto Refundido aprobado por el RD Leg. 781/86 de 18 de abril.TERCERO: En cuanto se refiere a la alegación de error en la determinación del valor inicial, según dispone el artículo 355.3 del RD Leg. 781/86, el valor inicial será el fijado en las tablas de tipos unitarios de valor corriente en venta aprobadas por el Ayuntamiento por cada una de las zonas, sectores, polígonos, manzanas o calles.

Pues bien, según manifiesta la recurrente, no se ha justificado la tabla de valores del año 1968; en el expediente administrativo únicamente figura una relación firmada el 12 de junio de 1984 en la que se relacionan los valores del año 1954 y en la que no figura ninguna diligencia que acredite que la misma haya sido aprobada por el Pleno de la Corporación.

Además, y sin perjuicio de lo señalado anteriormente. y con referencia a las tablas de valores y zonas que figuran en el expediente administrativo aportado por el Ayuntamiento, se comprueba que no se ha aplicado el valor que corresponde a la zona en la que se ubican las fincas.

Ahora bien, en primer lugar es preciso dejar constancia que la denominada lista de valores, es una certificación extendida por el Secretario del Ayuntamiento, y firmada por el Excmo. Sr. Alcalde. En segundo lugar, es preciso tener en cuenta que los valores fijados por los Ayuntamientos no responden a una actividad discrecional, sino que se refieren al valor corriente en venta, que es el módulo establecido en el art. 92 del RD 325/76 y art. 355 del RD Leg. 781/86 y que una vez aprobados gozan de presunción "iuris tantum". Por último, y tal como se recoge, la prioridad de los valores fijados en el índice correspondiente ha sido una constante en la doctrina jurisprudencial, que solamente ha aceptado una inaplicación de tales valores, cuando se ha acreditado de forma indubitada que los mismos no se corresponden con el auténtico valor en venta de los terrenos de que se trate, bien en el momento inicial del período impositivo, o bien al efectuarse la transmisión de aquéllos.

Respecto al caso que nos ocupa, la parte recurrente no ha practicado prueba alguna que pueda destruir la presunción "Iuris Tantum" de certeza de la tabla de valores y de la aplicación de la misma".

Contra la citada sentencia se interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y formalizados por las partes sus escritos de alegaciones, y cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veinticuatro del corriente mes de octubre, fecha en la que tuvo lugar el acto.

El objeto del presente recurso de apelación se concreta en determinar la conformidad a derecho de la sentencia apelada, dictada con fecha 19 de septiembre de 1991 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y las cuestiones que se debaten, a tenor de las alegaciones de las apelantes, son las siguientes:

1. Por D. Carlos Miguel y Dª Elena se alega:

   1. Que los Valores iniciales correspondientes al año 1968 del Ayuntamiento de Cadaqués carecen de la presunción "iuris tantum", por no haber sido aprobados de conformidad con el ordenamiento aplicable.

   2. Que el valor inicial debe ser corregido monetariamente, de acuerdo con el aumento del índice del

   coste de la vida.

2. Por el Ayuntamiento de Cadaqués, se alega la improcedencia de deducir las superficies de cesión obligatoria y gratuita, al encontrarse los terrenos en una Unidad de Actuación por el sistema de compensación.

En relación con el primer punto de controversia, deben confirmarse los razonamientos de la sentencia apelada, antes transcritos, ya que, efectivamente, de las alegaciones de la parte recurrente, no puede deducirse que los valores iniciales, no se atemperen a los criterios previstos en la normativa general reguladora del Impuesto, ya que, de las pruebas propuestas y practicadas a su instancia, no se demuestra que los valores no se corresponden a los de la finca, ni tampoco que dichos valores no se hayan aprobado de conformidad con la normativa de aplicación, por cuanto en el expediente administrativo número 248/88 consta una fotocopia autentificada por el Secretario de la Corporación de la Tabla de los Valores en venta a los efectos del Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, desde el año 1954 hasta 1982, incluyéndose el que corresponde a 1968 (hito inicial en el caso de autos), dentro de los valores fijados para el período comprendido entre 1966 a 1974 .En este sentido, y aun cuando la doctrina jurisprudencial parte reiterativamente de la premisa de que la confección de los valores fijados en los Indices de Tipos Unitarios no es una actividad discrecional ni menos arbitraria de la Corporación, que está afectada, para ello, por el valor corriente en venta, utilizado como concepto jurídico indeterminado o módulo decisorio en los artículos 511 de l Ley de Régimen Local de 1955, 92.2.1 del Real Decreto 3250/1976 y 355 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de modo que, una vez aprobados dichos valores e Indices gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria, dicha presunción puede ser destruída mediante prueba en contrario, plena, idónea y convincente, que haga prevalecer sobre aquellos valores del Indice los valores reales en venta del terreno de que se trate (pudiendo realizarse la impugnación de tales Indices por vía indirecta cuando se recurre, como aquí acontece, su aplicación en una liquidación concreta e individualizada).

La aplicación de la doctrina jurisprudencial precedente al caso examinado lleva a concluir que, en el supuesto que examinamos, los valores inicial y final estaban aprobados legalmente en el Indice Municipal respectivo, o al menos, no se acredita lo contrario. Este Indice, consentido genéricamente en su día, habría requerido para la destrucción de su presunción de legalidad una prueba en contrario, plenamente demostrativa de que aquellos valores no estaban ajustados al real valor en venta de los terrenos; y esa prueba plena, con toda su virtualidad, respecto de los terrenos transmitidos, no se ha producido en el presente caso.

No procede, en consecuencia, estimar este motivo de apelación.

En cuanto a la supuesta infracción de los principios constitucionales de capacidad económica para contribuir, y la necesidad de aplicar la corrección monetaria a los valores iniciales, hacemos asimismo nuestros los razonamientos de la sentencia apelada antes transcritos, dada su perfecta adecuación al ordenamiento jurídico y a la doctrina sentada, a tales efectos.

En efecto, en torno al tema de la "corrección monetaria" del valor inicial, debe afirmarse, siguiendo una ya reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 24-2, 9, 10, 23 y 27-3 y varias de 2-7-1987, 16-6, 13-7, 24-10 y 7-11-1988, 30 y 31-1, 20-2, 25-4, 8, 9 y 16-5, 9-6, 30-9 y 28-11-1989, 2 y 10-2, 30-3 y 17-12-1990, 15 y 18-7-1991, 17-2-1992, 3-12-1993, 26-3- 1994, 6-5 y 28-7-1995 y 15-3-1996), que A) El mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del Indice del coste de la vida establecido en la Base 27 de la Ley 41/1975 y en el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76, fue derogado, a partir del 10 de junio de 1978 y con efectos definitivos del 1 de enero de 1979, por el artículo 3.2 del Real Decreto-Ley 15/78, que en el 4 estableció, en lugar de la técnica indicada, una autorización al Gobierno (hasta ahora no utilizada), semejante a la contenida en el artículo 512.3 de la Ley de Régimen Local de 1955 (y, después del Real Decreto-Ley citado, en el artículo 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), para aplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo. Y, B), No cabe, por tanto, tampoco, la posibilidad singular y particularizada de hacer la corrección monetaria en cada caso, porque tal mecanismo supletorio es mucho más complejo que la corrección automática a que antes se ha hecho referencia y, además, el sistema tributario español prescinde en general de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuicios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierto aspecto compensables.

Como la posibilidad de aplicar la corrección monetaria automática no está positivamente contemplada en la legislación vigente, por no haberse puesto en marcha el dispositivo jurídico señalado para su determinación y actualización, cual es el ejercicio por el Gobierno de la facultad que a tal efecto le ha delegado el Poder Legislativo (y por no haber llegado a regir, en su caso, el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76, al haber sido derogado por el Real Decreto-Ley 15/78 antes de su entrada en vigor el 1 de enero de 1979), la pretensión del apelante no pasa de ser una simple petición o ejercicio del derecho de gracia, que en todo caso queda pendiente de la discrecionalidad de la Corporación.

Dicha tesis ha sido confirmada, precisamente, por la sentencia 221/1992, de 11 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que, al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas números 1062/88 y 2191/90 propuestas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, declara conformes a la Constitución los artículos 4 del Real Decreto-Ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, antes citados (que son del mismo tenor), estableciendo, entre otros extremos, lo siguiente:

"El apartado 5 del artículo 355 del TR, relativo al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, autoriza al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición de dicho impuesto "cuando razones de política económica así lo exijan". La Salaproponente achaca a este apartado una vulneración del principio de capacidad económica (art. 31.1 CE), por gravamen de plusvalías ficticias, al no hacer obligatorio el ajuste del valor inicial a la inflación. También, el que no se respeta el principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133 CE) y que se desconoce el principio de autonomía local (arts. 140 y 142 CE).

Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra. Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria. Es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la CE preconiza o garantiza.

El artículo cuestionado -355.5 del TRRL- se inserta en un sistema de valoración de las bases imponibles y de los elementos integrantes de dichas bases. El legislador tributario ha establecido como principio configurador del sistema el principio nominalista. En cuanto tal principio, el nominalista es coherente con el orden constitucional establecido.

No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el artículo 31.1 del Texto Constitucional.

Se explica, así, la existencia de una pluralidad de normas encaminadas a mitigar los efectos que una aplicación indiscriminada del principio nominalista podría producir. En la adopción de tales decisiones goza el legislador de un amplio margen de discrecionalidad.

El artículo 355.5 del TRRL no establece, ciertamente, una corrección automática y obligatoria de los valores iniciales. Pero de ahí no puede deducirse que vulnere los principios del artículo 31.1 CE y, en especial, el de capacidad económica. Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. El no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado, sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno.

Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 31.3 CE), nuestra Constitución se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible y ha optado por incorporar una reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. En cuanto elemento necesario para la determinación del importe de la cuota tributaria, también la base imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que la base imponible requiere en ocasiones complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de sus elementos. Se hace así preciso determinar cuál es el ámbito de la regulación de la base imponible que debe quedar necesariamente reservado al legislador; análisis que debe llevarse a cabo en función de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y objeto del tributo de que se trata. Respecto al precepto enjuiciado, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial, sino accidental. El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo, siendo razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuándo concurren las circunstancias que justifican la práctica de las expresadas correcciones. El grado de concreción aquí exigible no puede equipararse al requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de Ley.

Respecto al principio de autonomía local, y con relación a la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuído dicha facultad al Gobierno".

No cabe por tanto, estimar la apelación, por atemperarse la sentencia de instancia a lo establecido, alrespecto, en el ordenamiento tributario, tanto constitucional como ordinario.

Finalmente, entiende el Ayuntamiento, asimismo apelante, que no es ajustada a derecho la sentencia, en cuanto que ordena que la superficie sujeta a tributación, debe ser la que resulte una vez deducido el porcentaje de cesión obligatoria para equipamiento, por encontrarse los terrenos incluídos dentro de una Unidad de Actuación en la que se actúa por el sistema de compensación.

La jurisprudencia de esta Sala tiene dicho reiteradamente, respecto al problema de las cesiones de terrenos para viales y otros conceptos semejantes, que para proceder a la exclusión superficial de las mismas, deben concurrir dos requisitos: a) que la cesión sea no sólo obligatoria sino también gratuita y dicha gratuidad no tiene lugar, en síntesis, cuando mediante la contraentrega de un pago en metálico, o mediante el mecanismo instrumental de una reparcelación, o mediante la puesta en práctica del sistema de ejecución urbanística de compensación, o mediante la expropiación forzosa por un justiprecio superior al valor inicial del período impositivo del arbitrio, o mediante una autodisposición o concentración de volúmenes edificables (que de todos los supuestos hay ejemplos en la jurisprudencia comentada), los propietarios cedentes o los interesados han obtenido, a cambio de tales superficies obligatoriamente cedidas, una equivalencia económica, superficial o volumétrica o bien un resarcimiento o indemnización compensatorios; y b), que, además, las superficies objeto de cesión estén puntual y concretamente determinadas o tengan carácter definitivo al tiempo del devengo.

En el presente supuesto, el sistema de ejecución urbanística es el de compensación, por lo que no concurren en el presente caso los condicionamientos expresados para admitir la virtualidad de la cesión, sin que pueda ser obstáculo a lo anterior la circunstancia de que, por la extensión y el número de propietarios afectados por la Unidad de actuación, el proceso para su ejecución sea difícil y complejo .

No hay méritos para hacer una expresa condena en costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,