STS, 7 de Diciembre de 2004

Con fecha 2 de diciembre de 2000, tres Concejales del Ayuntamiento de Garafía (Isla de la Palma) solicitaron la celebración de un Pleno extraordinario, al amparo del artículo 46.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, proponiendo un orden del día de 29 puntos, de los que 19 consistían en "examen" de partidas presupuestarias relativas a proyectos de obras e inversiones incluidos en el último presupuesto aprobado y el resto lo denominaban "informe" sobre partidas presupuestarias.

Por cada uno de estos puntos, se acompañó un escrito denominado "propuesta", suscrito por dos de los Concejales, en los que se pretendía obtener información acerca del estado de ejecución de cada una de las partidas presupuestarias señaladas, que le había sido negado a la parte actora del proceso contencioso-administrativo.

Constituido el Pleno de la Corporación el día 11 de diciembre de 2000, dentro del punto primero, el Sr. Alcalde planteó una cuestión de orden, según la cual se estaba empleando un pleno extraordinario para ejercer funciones de control y fiscalización exclusivas de los plenos ordinarios, por lo que propuso no entrar a conocer el punto primero, tras lo cual la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación votó a favor de no entrar a conocerlo. Igual ocurrió en el punto segundo y en el punto tercero, abandonaron la sesión los tres Concejales que habían instado su celebración, continuando hasta su conclusión con los restantes Concejales.

La representación procesal de D. Luis Enrique formula el recurso de protección de derechos fundamentales, según escrito de fecha 18 de diciembre de 2000, por un lado, contra una presunta actuación y "la negativa del Alcalde de la Villa de Garafía a facilitar el acceso a la información de los asuntos que conformaban el Orden del día de la sesión plenaria extraordinaria señalada para el día 11 del mes de diciembre de 2000, así como contra el impedimento y negativa de debate de los distintos asuntos del Orden del Día".

En el suplico del escrito de demanda se pide la nulidad de: 1º) El acuerdo de convocatoria. 2º) El acuerdo del Alcalde por el que se prohibe la formación de los expedientes. 3º) El acuerdo plenario adoptado en dicha sesión por el que se impidió el debate de los asuntos del Orden del día.

La sentencia impugnada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, al amparo del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, contra la denegación del Ayuntamiento recurrente a la solicitud de información realizada por un Concejal, sobre los asuntos que componían el Orden del día del Pleno extraordinario convocado para el día 11 de diciembre de 2000.

En el escrito de preparación del recurso formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Garafía se consigna que el recurso se fundamenta al amparo de los siguientes motivos:

1. ) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate (artículo 88.1.d) Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción), al no haberse apreciado la existencia de desviación procesal pese a que el demandante impugna actos distintos en el escrito de interposición del recurso y en el de demanda, infringiéndose la jurisprudencia: entre otras, las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1990 (Sección 6ª), 13 de noviembre de 1992 (Sección 7ª) y 9 de diciembre de 1992 (Sección 7ª).

2. ) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (artículo 88.1.c Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción), al incurrir la sentencia impugnada en incongruencia al no resolver sobre las cuestiones realmente planteadas en el escrito de interposición del recurso y en el de constestación a la demanda, infringiendo los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción, así como la jurisprudencia que lo interpreta.

3. ) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate (artículo 88.1.d) Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción), consistente en error de derecho por manifiesta falta de lógica en la valoración de la prueba documental con infracción de los artículos 9.3 de la CE que garantiza el principio general del derecho de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, 23 de la CE y jurisprudencia que lo interpreta y 1.218 del Código Civil.

La Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo aprecia que el escrito de preparación satisface suficientemente la exigencia del artículo 89.2 de la LJCA, invocando el Ayuntamiento recurrente las normas que considera infringidas por la sentencia recurrida y razonando porqué su infracción ha sido determinante del fallo. Además, en dicho escrito se anuncia también el motivo del artículo 88.1.c) LJCA -y que luego se desarrolla en el motivo segundo del recurso- respecto al que no juega la carga del artículo 89.2 de la misma ley, como ha dicho reiteradamente esta Sala y en Auto de 24 de abril de 2003, declara la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Garafía (Isla de la Palma), contra la sentencia de 28 de mayo de 2001, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, dictada en el recurso 1276/00. SEPTIMO.- La representación procesal de D. Luis Enrique y el Ministerio Fiscal se oponen a la prosperabilidad del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 30 de noviembre de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Magistrado de la Sala.

El objeto del recurso de casación se centra en determinar si es conforme a derecho la sentencia que estima el recurso y anula el acto recurrido por ser contrario a derecho.

La sentencia impugnada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, al amparo del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, contra la denegación del Ayuntamiento recurrente a la solicitud de información realizada por un Concejal, sobre los asuntos que componían el Orden del día del Pleno extraordinario convocado para el día 11 de diciembre de 2000.

Con carácter previo al análisis de los motivos del recurso de casación, promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Garafía, procede tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. D. Luis Enrique era Concejal del Ayuntamiento de Garafía e impugnó la denegación efectuada por dicha Corporación respecto a la información que se le solicitó referida a los asuntos que componían el Orden del día del Pleno Extraordinario celebrado el 11 de diciembre de 2000. Dicha parte, al entender que esa negativa y la imposibilidad del acceso a la información previa al Pleno conculcaba el artículo 23 de la CE acude a la vía jurisdiccional, siguiendo los trámites del procedimiento especial de la protección de derechos fundamentales.

2. Los antecedentes fácticos de la impugnación se basan en la petición que el recurrente y su Grupo Político efectuó a la Alcaldía del Ayuntamiento de Garafía de la celebración de una sesión plenaria extraordinaria en ejercicio del derecho de control y fiscalización de la actividad de Gobierno sobre proyectos contemplados en los presupuestos generales.

3. Se accedió a ello con fecha 5 de diciembre de 2000, fijándose como día de la celebración el 11 de diciembre a las 10,30 horas y el día siete, el recurrente se personó en la Secretaría del Ayuntamiento para examinar los expedientes relativos a los asuntos que componían el Orden del día.

4. Tal actuación no pudo ser realizada ya que, según le informó el Sr. Secretario , el Sr. Alcalde lo había prohibido y no se habían formado los expedientes y a consecuencia de ello presentó reclamación el actor así como petición de que ante la falta de requisitos no se celebrara la sesión, a lo que no se accedió, por lo que se llevó a cabo la misma y ello determinó la impugnación jurisdiccional.

5. La sentencia recurrida, en el fundamento jurídico tercero razona que de lo actuado ha quedado acreditado que al recurrente se le vedó el acceso a la información y así se desprende claramente de la certificación obrante en autos y procedente del Secretario del Ayuntamiento, donde se hace constar que en cumplimiento de lo ordenado por el Sr. Alcalde cuando el actor se personó en la Secretaría a fin de examinar los expedientes relativos a los asuntos del Orden del día, no lo pudo hacer y por toda documentación se le entregó la convocatoria y la solicitud de la misma.

La Sala de instancia considera que es un derecho de los Concejales tener acceso a la información y documentación que servía de base a la celebración de un Pleno y al negárselo o impedir tal conocimiento, se conculca el artículo 23 de la CE y el efecto de tal estimación es la anulación del Pleno extraordinario ya celebrado, dado que si ello no fuera así, quedaría sin efectividad alguna la estimación del recurso, por lo que la Sala acuerda que en base a la violación del artículo 23 de la CE, tiene el Ayuntamiento que, por un lado, anular el Pleno Extraordinario celebrado y, por otro, con la antelación suficiente, deberá proporcionar al recurrente toda la información necesaria relativa al Orden del día de aquel.

El primero de los motivos del recurso de casación se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Para la parte recurrente, el recurso fue interpuesto contra la negativa del Alcalde de la Villa de Garafía a facilitar el acceso a la información de los asuntos que conformaban el Orden del día de la sesión plenaria extraordinaria señalada para el día 11 de diciembre, así como contra el impedimento y negativa de debate de los distintos asuntos del Orden del día, y sin embargo, en el suplico del escrito de demanda se pide la nulidad del Acuerdo de convocatoria, del Acuerdo del Alcalde por el que se prohibe la formación de los expedientes y del Acuerdo plenario adoptado en dicha sesión por el que se impidió el debate de los asuntos del Orden del día.

La discordancia objetiva entre lo pedido en uno y otro escrito supone una desviación procesal, tal como ha venido interpretando, reiteradamente, la jurisprudencia: STS de 18 de octubre de 1990, 13 de noviembre de 1992 y 9 de diciembre de 1992.

Los argumentos expuestos por la representación procesal del Ayuntamiento de la Villa de Garafía no pueden prosperar por cuanto que como reiteradamente tiene señalada la doctrina de esta Sala en sentencias de 4 de marzo, 2 de noviembre y 19 de diciembre de 1989, 8 de noviembre de 1990, 29 y 30 de marzo de 1992, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula y otro, en el de demanda, en el que se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados y, en este punto, examinando cuales son las pretensiones que se contienen en el escrito de demanda, puede comprobarse que todas ellas son consecuencia y están íntimamente relacionadas con los hechos que constituyen el objeto litigioso del proceso, sin que en dicha demanda se hayan extendido a actos distintos de los inicialmente delimitados.

Frente al criterio de la parte recurrente, es inexistente la indefinición, la ambigüedad y la desventaja procesal para dar pie a la presunta desviación procesal que señala, pues la nulidad de los acuerdos que se suplican en el escrito de demanda tienen una relación exclusiva y absoluta con los hechos que se acotaron en el escrito de interposición del recurso.

La sentencia que se impugna así lo razona en el fundamento de derecho segundo, donde expresamente se recoge que la impugnación que se ha planteado en ambos escritos "ha sido idéntica en su planteamiento, por lo que no debe apreciarse esa desviación procesal, dado que el objeto de aquella es ante la imposibilidad de obtener la información precisa" y ante esa situación es por lo que "debe dejarse sin efecto y anularse la convocatoria, para que previo cumplimiento de los requisitos legales se vuelva a convocar la sesión extraordinaria".

Lo anterior pone claramente de manifiesto la falta de fundamento de la pretensión de la recurrente y procede la desestimación del primero de los motivos.

Tampoco la jurisprudencia invocada por la parte recurrente es determinante para su estimación:

1. La sentencia de 18 de octubre de 1990 no es aplicable en este caso, al contemplar diversas pretensiones: unas, relacionadas con el acto recurrido y, otras sin relación con él.

2. Tampoco constituye un precedente válido para la estimación del motivo, la sentencia de 13 de noviembre de 1992 al examinar que en el escrito de interposición se impugna un precepto del Real Decreto 391/1989, de 21 abril, y en la súplica de la demanda se pide la nulidad de la Orden del Ministerio de Justicia 19-9-1989 y de los actos administrativos de adjudicaciones de plazas de la categoría segunda de la Carrera Fiscal.

3. Igual criterio desestimatorio ha de seguirse con relación a la STS de 9 de diciembre de 1992, pues una cosa es que puedan acumularse pretensiones diversas, cuando entre los actos impugnados exista cualquier conexión directa y si antes de formularse la demanda se dictare algún acto, que guardase relación con el que sea objeto de recurso, el demandante pueda solicitar la ampliación del recurso a ese nuevo acto y otra muy diferente que, sin haber recurrido un acto, ni haber solicitado ampliación del recurso respecto a él, la demanda pueda referirse a él, en vez de ceñirse al acto objeto del escrito de interposición del recurso, introduciendo así en el proceso actos distintos, no recurridos antes, que es lo acontecido en aquel supuesto, inaplicable al que estamos examinando, ya que en aquellas circunstancias es indiscutible la desviación procesal (SSTS de 4 marzo, 2 noviembre y 19 diciembre 1989, 8 de noviembre de 1990, 6 de febrero de 1991, 29 enero y 30 marzo 1992).

Por el contrario, en este caso, la ausencia de información, como reconoce la sentencia recurrida, se erige en núcleo esencial de la pretensión.

El segundo motivo se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Para la parte recurrente, en el escrito de demanda se impugna: 1º) El acuerdo de convocatoria. 2º) El acuerdo del Alcalde por el que se prohibe la formación de los expedientes. 3º) El acuerdo plenario adoptado en dicha sesión por el que se impidió el debate de los asuntos del Orden del día y sin embargo, la sentencia interpreta que sólo se impugna la denegación de información, por lo que la sentencia impugnada no ha considerado ni resuelto cuestiones planteadas y debatidas por las partes, con clara infracción del artículo 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ("la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso"), y del artículo 359 de la Ley previa a la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil ("las sentencias deben ser claras, precisas, congruentes con las demandas, decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate").

A juicio de la parte recurrente, estariamos ante un supuesto de "incongruencia omisiva" en sede casacional y su aplicación se desprende de la jurisprudencia: SSTS de 27 de enero de 1996 y 14 de marzo de 1998.

La jurisprudencia de la Sala Tercera (por todas, la sentencia de 12 de marzo de 2001), tiene declarado, en materia de congruencia, que la LJCA establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición. Así, se cumple el principio de congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución. b) La incongruencia "extra petitum", que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

También ha declarado esta Sala y Sección que en algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En este motivo, la parte recurrente pretende llevar a cabo una reconsideración de la valoración que se extrae del análisis de sus razonamientos jurídicos y se ignora el contenido y alcance del recurso de casación, que no constituye un instrumento extraordinario más que para controlar la aplicación de la norma y la observancia de la jurisprudencia por el Tribunal de instancia por motivos tasados, constituyendo una carga procesal para la parte recurrente la valoración de aquellos posibles motivos que centrados en cuestiones jurídicas, pueden ser revisadas en casación, excluyendo, por consiguiente, la valoración de datos fácticos que la sentencia impugnada extrae del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, por lo que es desestimable el motivo.

Aunque pueda admitirse que en la sentencia no se da una respuesta detallada e independiente a cada uno de los planteamientos efectuados por la demandada en su escrito de contestación a la demanda, no puede aceptarse la existencia de incongruencia dado que la Sala de instancia ha motivado su decisión en coherencia con lo solicitado, ceñido en su conjunto (convocatoria y reunión plenaria) a concretar si se ha violado el contenido constitucional del artículo 23.2 de la CE, por carencia de información previa, sin que esté obligada a ajustarse estrictamente ni a motivar todos y cada uno de los argumentos jurídicos utilizados por las partes, pues de la motivación del fallo se infiere claramente que no se ha producido un fallo extraño a lo peticionado, ni se ha dejado ninguna cuestión sin resolver, habiendo la Sala de instancia dictado un fallo acorde con lo solicitado.

Tampoco puede prosperar este motivo por incongruencia omisiva de la sentencia, pues no existe una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, según la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, algunas ya citadas, razones que también determinan la desestimación del motivo.

El tercero de los motivos se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, pues el Tribunal "a quo" ha circunscrito el análisis procesal al estudio de si se denegó o no información al Concejal recurrente antes del Pleno, llegando no sólo a la conclusión de que se le denegó sino que ésto se hizo por orden del Alcalde.

Este resultado es consecuencia, a juicio de dicha parte, de un error manifiesto en la valoración de la prueba documental, que implica la infracción de los artículos 9.3 y 23 de la Constitución Española y del artículo 1.218 del Código Civil, constituyendo suficiente motivo de casación la irracionalidad o manifiesta falta de lógica en la apreciación de la prueba, pues en el ramo de prueba de esta parte consta informe del Secretario de la Corporación del que se deduce que: a) El Alcalde no le prohibió la formación de los expedientes que habían de documentar los asuntos contenidos en el orden del día. b) El Alcalde no le prohibió que facilitara información de los expedientes. c) En la respuesta tercera se remite al acta de la sesión, en la que no consta que el Alcalde le prohibiese a dicho funcionario informar sobre la legalidad de las cuestiones planteadas.

En definitiva, para dicha parte no hubo denegación premeditada de información, desapareciendo el principal fundamento que ha motivado la nulidad de la sesión plenaria.

En primer lugar, no procede la estimación del error en la apreciación de la prueba, pues no se ha articulado un motivo de casación fundado en que la Sala de instancia, al llevar a cabo el análisis de las pruebas para alcanzar las conclusiones fácticas, haya incurrido en infracción de normas legales de valoración de la prueba, que constituiría la única forma de combatir los hechos en casación, ya que como ha declarado reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 21 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 1.012/92, fundamento jurídico tercero; 27 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 395/1993, fundamento jurídico primero; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 2240/1992, fundamento jurídico segundo; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 209/1992, fundamento jurídico tercero; 18 de junio de 1994, dictada en el recurso de casación nº 281/1992, fundamento jurídico octavo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1740/1992, fundamento jurídico segundo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1619/1992, fundamento jurídico noveno y 25 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1538/1992) "la técnica casacional aleja del recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia para declarar aquellos probados salvo que se alegue como motivo de casación que aquél incurrió al hacerlo en infracción de las normas jurídicas o jurisprudencia formuladoras de una concreta y determinada prueba".

Así, en el caso examinado, el núcleo esencial de valoración en la sentencia recurrida se extrae de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo y es una labor que corresponde a la Sala de instancia, pues la revisión que de esa previa valoración de la prueba, en su conjunto, haga el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia, ya que es doctrina reiterada y constante de esta Sala, que no es procedente en el recurso de casación hacer un supuesto de la cuestión, dada la naturaleza extraordinaria y específica que reviste el recurso, que no permite proceder en él a una revisión de las pruebas, convirtiéndolo en una tercera instancia, pues este recurso no consiste en contraponer el resultado probatorio al que llega subjetivamente el recurrente, al obtenido por la Sala de instancia, no habiéndose alegado como infringidos preceptos o jurisprudencia en que se contengan criterios específicos para la valoración de la prueba sometida a la sana crítica, como han reconocido las sentencias de la Sala Tercera, Sección Quinta del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1994, de la Sala Tercera, Sección Segunda, de 27 de mayo de 1994, de la Sección Séptima de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 1994 y 21 de marzo de 1995 y de la Sección Cuarta de la Sala Tercera de 14 de octubre de 1994, entre otras sentencias.

Tampoco procede la estimación de que la sentencia recurrida haya infringido la jurisprudencia constitucional y de esta Sala sobre el contenido constitucional del artículo 23.2 de la CE.

Conforme al apartado 2.a) del artículo 46 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85 de 2 de abril y del artículo 48 del Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986, que contiene el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, así como en virtud de las previsiones contenidas en el artículo 78.2 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones locales de 28 de noviembre de 1986, el Alcalde está obligado a convocar en sesión extraordinaria el Pleno Extraordinario de la Corporación cuando la solicitud se presente por la cuarta parte del número legal de Concejales, lo que ha sucedido en la cuestión examinada, debiendo ser convocada la sesión dentro de los cuatro días siguientes al de la petición, sin que la misma pueda demorarse por más de dos meses desde que el escrito tuviera entrada en el Registro General.

Tales normas sirven de desarrollo al artículo 23.2 de la C.E., derecho fundamental que garantiza el derecho a la convocatoria que la Ley atribuye a la fracción minoritaria de los Concejales de un Ayuntamiento, sirviendo a la finalidad de propiciar el desarrollo y ejercicio del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos, garantizando al mismo tiempo el funcionamiento democrático de los Ayuntamientos, al asegurar la protección de Concejales que como minoría legal merecen dicha protección, en desarrollo también del artículo 140 de la Constitución, que reconoce el principio de la autonomía local.

Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 22 de mayo de 1985, 8 de julio de 1986, 5 de octubre y 23 de diciembre de 1987, 6 de febrero de 1988, 10 de diciembre de 1991 y 31 de enero de 1997, entre otras) que afirma como el artículo 23.2 de la C.E. consagra el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos y dicho precepto comprende el derecho a desempeñar dichos cargos de acuerdo con lo previsto por las leyes, siendo el artículo 140 de la Constitución el precepto que exige en los municipios, cuya autonomía garantiza, una estructura democrática homogénea con los restantes entes territoriales del ordenamiento, de forma que la atribución por la ley a la cuarta parte de los Concejales del derecho a solicitar y obtener una sesión extraordinaria refleja un principio consustancial al pluralismo democrático, cual es el de la participación de los grupos minoritarios en el funcionamiento de las instituciones representativas, por lo que es obligado entender que la convocatoria de estos plenos extraordinarios es una competencia estrictamente reglada del Alcalde que la ley dispone de forma clara y terminante, en la medida en que no admite valoraciones del Alcalde o de la mayoría municipal.

Como dijo la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1987 «el art. 77 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local -complementado por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre- reconoce a todos los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde o Presidente, o de la Comisión de Gobierno, cuantos antecedentes, datos e informaciones obren en poder de los servicios de las Corporaciones y resulten precisos para el desarrollo de su función, antecedentes que son necesarios para que el derecho a participar en los asuntos municipales pueda ser real y efectivo», debiendo de centrarse nuestro enjuiciamiento, partiendo de la premisa del derecho a la obtención de los antecedentes, datos e informaciones, en determinar si los datos solicitados y negados eran precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos y trasladada la cuestión al ámbito de este recurso, determina el artículo 14.1 R.D 2568/1986, 28 de noviembre, ROFRJEL, (en concordancia con el artículo 77 de la Ley 7/85, 2 de abril), que «todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

La jurisprudencia de esta Sala, al analizar casos similares, ha ido atemperando el contenido constitucional del artículo 23.2 de la CE:

1. La sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), destaca que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen.

2. En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).

3. En la sentencia de 21 de abril de 1.997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución.

   Frente al criterio de la parte recurrente, la situación contemplada en el recurso sí puede ser reputada como constitutiva de violación o desconocimiento del derecho del artículo 23.2 de la Constitución y la decisión sobre ese juicio de validez es propia del proceso de la Ley 62/78, partiendo de los siguientes razonamientos:

1. El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.

2. El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.

3. La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios o miembros electivos de Entidades Locales en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.

   En consecuencia, como reconoce la sentencia recurrida, se ha vulnerado el art. 23.2 CE., pues «son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos», como ha declarado el Tribunal Constitucional en la STC 107/2001, de 23 de abril (F. 3, con cita de la STC 38/1999, de 23 de marzo).

   En cuanto a la adecuada formación o no de los expedientes, se trata de cuestión técnico- administrativa que según se deduce del artículo 81.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, corresponde no al Alcalde, sino al Secretario ya que la convocatoria para una sesión, ordinaria o extraordinaria, dará lugar a la apertura del correspondiente expediente, en el que deberá constar la relación de expedientes conclusos que la Secretaría prepare y ponga a disposición de la Alcaldía o Presidencia y en la cuestión planteada lo pretendido era que el Gobierno municipal aclarara en el Pleno las cuestiones propuestas.

Tampoco se estima procedente la vulneración del artículo 1.218 del Código Civil, pues el Tribunal "a quo" no ha infringido tal precepto del Código civil, citado en este último motivo de casación, al no conceder a una prueba documental el valor y eficacia que pretende el recurrente.

La doctrina jurisprudencial admite que la casación pueda basarse en la irracionalidad o manifiesta falta de lógica en la apreciación de las pruebas (Sentencias de 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre, 10 y 23 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 23 y 27 de julio, 30 de septiembre y 30 de diciembre de 1996, 20 de enero, 23 de junio, 22 de noviembre, 9 y 16 de diciembre de 1997, 20 y 24 de enero, 14 y 23 de marzo, 14 y 25 de abril, 6 de junio, 19 de septiembre, 31 de octubre, 10 y 21 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 3 de julio y 25 de septiembre de 1999, 22 de enero y 5 de febrero de 2000), pero en el caso examinado, respecto del error manifiesto en la valoración de la prueba documental atribuido por la parte recurrente al Tribunal de primera instancia, se ha de precisar que en ningún momento ha desconocido la existencia de la prueba documental y lo que ha hecho la Sala es valorarla conforme a las reglas de la sana crítica, pretendiendo ahora que la sentencia dictada sea revisada.

En este punto, tampoco existe tal error en la valoración de la prueba y para llegar a esta conclusión, sólo basta leer el fundamento de derecho tercero de la sentencia impugnada que textualmente dice que "ha quedado acreditado que efectivamente al recurrente se le vedó el acceso a la información" y que "cuando el actor se personó en la Secretaría a fin de examinar los expedientes relativos a los asuntos del Orden del día, no lo pudo hacer y por toda documentación se le entregó la convocatoria y la solicitud de la misma" y que "siendo un derecho de los concejales el tener acceso a la información y documentación que servía de base a la celebración de un pleno, el negárselo o impedir tal conocimiento conculca el referido artículo 23 de la CE", razones que conducen a desestimar este motivo y también el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.