STS, 11 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2004:863 |
| Número de Recurso | 3645/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 11 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil cuatro.
En el recurso de casación nº 3645/1999, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 14 de enero de 1999, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 817/1996, sobre incentivos económicos regionales; habiendo comparecido como parte recurrida ALGUSA ALGODONERA UTRERANA, S.A., representada por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí, y asistida de Letrado.
El 1 de junio de 1990 el Ministerio de Economía y Hacienda concedió a la Empresa ALGUSA ALGODONERA UTRERANA S.A. incentivos regionales consistentes en una subvención a fondo perdido por un importe de 50.810.640 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 24% a la inversión aprobada de 211.711.000 pesetas. La concesión de los incentivos quedaba supeditada además de a las condiciones generales, a las particulares de que la indicada inversión se distribuya en los capítulos de urbanización, acondicionamiento y obra civil-48.960.000 ptas.-, y bienes de equipo, instalaciones, trabajos de ingeniería y otras inversiones de activos fijos materiales- 162.751.000 ptas.-, y a la creación de 9 puestos de trabajo fijos, y a mantener los 31 existentes. El cumplimiento deberá quedar acreditado el 18 de julio de 1992.
El 5 de septiembre de 1990 se firmó la aceptación individual de la anterior resolución.
El 25 de febrero de 1993 la Dirección Regional de Incentivos Económicos Regionales concedió a la indicada empresa una prórroga hasta el 18 de julio de 1993, para justificar ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma el cumplimiento de todas y cada una de las condiciones exigidas en la resolución individual o para que solicite su recalificación.
El 7 de octubre de 1993 se concede nueva prórroga hasta el 18 de julio de 1994.
El 9 de marzo de 1994 por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales se acuerda autorizar el gasto de 50.810.640 ptas. y librar en firme el importe de dicho gasto en dos períodos correspondientes a 1994-27.248.683 ptas.-, y 1996-23.561.957 ptas-.
El 4 de diciembre de 1995 dicha Dirección General abre un período de alegaciones como previo a la iniciación al expediente de incumplimiento ante el informe emitido por la Inspección de Trabajo respecto a la ocupación de trabajadores fijos y eventuales ocupados por la empresa entre el 1º de enero de 1990 y 31 de diciembre de 1994.
El 12 de enero de 1996 se presenta escrito de alegaciones por la empresa subvencionada en el que, tras expresar que se ha producido una fuerza mayor derivada de la sequía padecida, solicita que se admita la creación de 8 puestos de trabajo fijo y que el incumplimiento del requisito de mantenimiento de empleo, concretado en personal eventual de campaña, ha obedecido a una circunstancia de fuerza mayor, ajena a la voluntad y control de la empresa, y que se proceda a modificar parcialmente el importe de la subvención concedida, en la proporción que resulte de las inversiones efectivamente realizadas respecto del total de inversiones comprometidas.
El 12 de febrero de 1996 se inicia expediente de incumplimiento por no acreditar la inversión total y el empleo, lo que se notifica el 15 de febrero de 1996.
El 1 de agosto de 1996 el Ministerio de Economía y Hacienda dicta Orden de incumplimiento, y se condena a reintegrar la suma de 27.248.683 ptas. que la empresa tenía recibida, más el interés legal correspondiente.
El 19 de agosto de 1996 se publica la anterior resolución en el BOE. El 6 de Octubre de 1996 se notifica personalmente al interesado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) dictó sentencia estimando en parte el recurso promovido por ALGUSA ALGODONERA UTRERANA, S.A., contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de Agosto de 1.996, sobre Incentivos Económicos Regionales.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de marzo de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (LA ADMINSITRACION GENERAL DEL ESTADO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 4 de noviembre de 1999, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
Unico.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), por infringir la sentencia impugnada las normas del Ordenamiento Jurídico que resultaban aplicables para resolver la cuestión debatida y y en particular del art. 32 del Real Decreto 1535/87. de 15 de diciembre, sobre incentivos económicos regionales.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimándolo, case, anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 1 de febrero de 2001, ordenándose por otra de fecha 5 de abril de 2001 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ALGUSA ALGODONERA UTRERANA, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 17 de mayo de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se declare inadmisible el recurso, con imposición de las costas a la recurrente.
Por providencia de fecha 9 de diciembre de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de febrero del corriente, en que tuvo lugar.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estimó el recurso interpuesto por ALGUSA ALGODONERA UTRERANA S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda que declaró el incumplimiento de condiciones de inversión y creación de empleo a que se había sometido la subvención de 50.810.640 ptas. concedida a dicha empresa, a la que se condenó a la devolución de la parte de misma que tenía recibida-27.248.683 ptas.-
El Tribunal de Instancia para dictar su fallo se basó en los siguientes fundamentos jurídicos:
"Se argumenta en cuanto al fondo del asunto por la actora en los fundamentos de derecho tercero y cuarto de la demanda que no se ha apreciado por la Administración la fuerza mayor, como causa determinante del incumplimiento de las condiciones de inversión económica y empleo.
En el expediente administrativo, consta una resolución de 13 de Enero de 1.994, del Delegado Provincial en Sevilla de la Consejería de Trabajo de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente 2/94 de Regulación de Empleo por la Administración Laboral, donde se aprecia fuerza mayor en la sequía padecida en la zona para la campaña algodonera 1.994-1.995, autorizándose a la recurrente para que suspenda los contratos laborales de once trabajadores de su plantilla por un período de nueve meses, declarándolos en situación legal de desempleo. Así mismo, consta otra resolución del mismo organismo administrativo de 5 de Octubre de 1.994, que por idéntico motivo autoriza dicha suspensión a la actora por otros doce meses.
En consecuencia a efectos laborales la Administración, si apreció fuerza mayor, quedando por dilucidar si dicha circunstancia es extensible al ámbito de las subvenciones económicas, siendo cierta la facultad de la Dirección General de Incentivos Regionales de optar entre incoar de oficio o no el procedimiento de modificación del proyecto inicial por causa sobrevenida de incumplimiento no imputable a la empresa beneficiaria. Supuesto incluso comprensible del caso fortuito, pero que depende del margen de discrecionalidad administrativa, muy restringido en este caso porque la actora solicitó expresamente en sus alegaciones del expediente administrativo la modificación parcial de la subvención, pretensión que debió ser contestada por la Administración al resolverse el expediente de incumplimiento, pues suponía una alternativa razonable a la luz del art. 35, nº 4 del R.D. 1535/87.
Si bien existe una propuesta de modificación del expediente del gasto de 23 de Mayo de 1.995, aprobada por delegación del Ministro de Economía y Hacienda, en que las anualidades cuya distribución inicial aprobada de 1.994, 27.248.683 ptas., y de 1.995, 23.561.957 ptas, fue cambiada por la que se dejaba en blanco el año 1.995, y se pasaba a 1.996 la previsión de tal anualidad. Pero dicha contingencia no altera la situación jurídica de la recurrente a los efectos del presente litigio, quien merece un pronunciamiento expreso y suficientemente motivado de la Administración respecto de la cuestión planteada sobre modificación del proyecto inicial en atención a lo previsto en el art. 9, apartado 2º de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de Mayo de 1.994, para lo cual es preciso la incoación del expediente reclamado por la actora justificadamente, a tal efecto.
Siendo la evidente la crisis del sector algodonero en las campañas 93/94 y 94/95, según los certificados del Ministerio de Agricultura, obrantes en el expediente administrativo coincidiendo con los resultados negativos de la empresa actora cuyas cuentas anuales en tales períodos arrojaron pérdidas de 81.132.990 ptas., y 33.024.158 ptas. Por lo tanto, al menos en parte, el incumplimiento de condiciones se ha producido por dicha circunstancia que no es imputable a la recurrente."
Como cuestión previa, es preciso analizar si se da el supuesto de inadmisibilidad que opone la parte recurrida con base en que el recurso se articula de forma indebida sobre una incorrecta apreciación de los hechos por la sentencia, lo cual, dice, no se encuentra entre los motivos en los que se ha de basar, según el art. 88 de la Ley Jurisdiccional, la casación.
Esta excepción debe rechazarse, pues sea cual fuera la expresión utilizada por el Abogado del Estado, lo cierto es que toda su argumentación va dirigida a demostrar que se ha producido una vulneración del artículo 34.3, en relación con el 32 del Real Decreto 1535/87, de 15 de diciembre. No pretende en su escrito la rectificación de un hecho, sino la de las consecuencias jurídicas que de él extrae la Sala, pues entiende que la petición que efectuó en el escrito de alegaciones no es de modificación de condiciones o de iniciación de un expediente de modificación del proyecto, como señala el Tribunal de instancia, sino solo de modificación de subvención. En cualquier caso, la restante argumentación trata de desmontar que fuera exigible a la Administración la iniciación de oficio del expediente de modificación previsto en el artículo 34.3 del mencionado Real Decreto, dado el grado de incumplimiento constatado-prácticamente total, dice-, la concesión de prórrogas para el cumplimiento de condiciones, y que la fuerza mayor se refería a una sola de las varias condiciones que asumió. Ello es suficiente para considerar admisible el recurso.
El motivo debe estimarse pues se ha producido la infracción que en su escrito de oposición aduce el Abogado del Estado. En efecto, el art. 34.3 del Real Decreto 1535/87, otorga a la Administración una opción entre iniciar o no el expediente de modificación del proyecto inicial. Debe tenerse presente que estos incentivos se otorgan con el fin de potenciar la inversión en determinados sectores industriales, así como fomentar la ocupación laboral. Puede ocurrir que, aunque inicialmente ese objetivo se cumpla con el proyecto presentado, no suceda lo mismo con otro de menor entidad impuesto por las circunstancias sobrevenidas de fuerza mayor. Queda a la discrecionalidad administrativa decidir si esos objetivos se cumplen o no con la modificación que se trata de introducir, pudiendo optar, en su caso, si no lo estima adecuado a los fines indicados, por no acceder a la apertura del expediente de modificación, y declarar el incumplimiento.
Como se señala en el escrito del recurso, las circunstancias concurrentes en el caso, con un grado de incumplimiento casi total-en inversiones, 117.835.230 ptas. de las 162.751.000 ptas. aprobadas, y en empleo, solo se llega a mantener un total máximo de dieciséis trabajadores fijos, oscilando los eventuales entre cero y sesenta, sobre los 9 fijos de nueva creación y 31 ya existentes que se obligaba a mantener-, con una prórroga de dos años concedida sobre el plazo inicial sin resultado positivo, y la incidencia de la fuerza mayor sólo sobre el incumplimiento de la condición de empleo pero no sobre la de inversión, permitían a la Administración optar por el expediente de incumplimiento, y no por la modificación del proyecto, como efectivamente así lo hizo.
Por estas razones debe estimarse el recurso y, conforme establece el artículo 95.d) de la Ley Jurisdiccional, entrar a examinar los restantes motivos de nulidad planteados en la demanda.
Con respecto a la posible indefensión que haya podido producir al demandante la comisión de determinados defectos en la tramitación del expediente-falta de audiencia, traslado del expediente a Sevilla para su examen por el interesado, falta de notificación de la propuesta de resolución, falta de incorporación de determinados documentos-, debe señalarse que al no tratarse de un procedimiento sancionador en el que el cumplimiento de los indicados trámites tiene una incidencia mayor que en cualquier otro procedimiento, los mencionados incumplimiento no han sido obstáculo para que, ya en vía jurisdiccional, el demandante haya tenido un pleno conocimiento del expediente y haya podido alegar lo que a su derecho le convino, por lo que no se le ha producido una material indefensión, vulneradora de la tutela judicial efectiva.
En relación a la caducidad del expediente, el artículo 9.6 de la Orden de 24 de mayo de 1994 establece que el plazo para resolver los de incumplimiento es el de seis meses computado desde el acuerdo de iniciación, declarándose la caducidad cuando transcurra el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo de seis meses sin que haya recaído resolución. En el presente supuesto la resolución se dictó y publicó dentro del plazo mencionado, con lo que se ha cumplido el requisito temporal establecido en el precepto. El hecho de que la notificación individual se haya efectuado fuera de los plazos legales podrá tener consecuencias en relación con la prescripción de los derechos, pero no con la caducidad de los procedimientos no sancionadores, dada la facultad de la Administración para reabrirlos mientras no se produzca aquella prescripción. Sin que a ello se oponga la jurisprudencia citada que se refiere o bien a procedimientos sancionadores o bien a expedientes anteriores a la Ley 30/92.
Por último, teniendo en cuenta el grado de incumplimiento relativo a la ocupación de los trabajadores a que antes se hizo referencia, que supera el 50% del señalado-solo 16 de los cuarenta aprobados-, se está en el caso de un incumplimiento total, conforme a lo establecido en el artículo 37.4 del Real Decreto nº 302/1993, redacción de 26 de febrero de 1993, que impide una rebaja de la cantidad a devolver.
No procede condenar en costas de la instancia, debiendo cada uno satisfacer las suyas en esta casación, conforme al artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 3645/1999, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 14 de enero de 1999 y recaída en el recurso nº 817/1996, debemos revocar dicha sentencia; y declaramos no haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 1 de agosto de 1996; sin expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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