STS, 5 de Marzo de 2004
| Ponente | D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat |
| ECLI | ES:TS:2004:1521 |
| Número de Recurso | 5625/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Marzo de dos mil cuatro.
VISTO el recurso de casación núm. 5625/1999, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo núm. 328/1996, contra la Orden denegatoria del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 29 de diciembre de 1995, sobre solicitud de Incentivos Económicos Regionales. Ha sido parte recurrida la Mercantil UNDEFA, S.L., representada por la Procuradora Dª María Pilar López Revilla.
En el proceso contencioso-administrativo número 328/1996, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 15 de marzo de 1999, por la que estimó el recurso interpuesto por la Procuradora Dª María Pilar López Revilla, en nombre y representación de la Mercantil UNDEFA, S.L., contra el Acuerdo del Ministro de Economía y Hacienda de 29 de diciembre de 1995, por el que se denegaba la solicitud de subvención de Incentivos Económicos Regionales.
Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 18 de junio de 1999 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 10 de febrero de 2000, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente suplico: "que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por personado y parte en estos autos; por interpuesto y formalizado a nombre de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO el presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por sus trámites y, en su día, dicte sentencia por la que, estimándolo, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.".
La Sala, por providencia de 7 de mayo de 2001, admitió el recurso de casación.
Por providencia de la Sala de fecha 2 de julio de 2001 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Mercantil UNDEFA, S.L.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 7 de septiembre de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente suplico: "que habiendo por presentado este escrito en tiempo y forma, se sirva admitirlo y, tenga por formalizado en nombre y representación de UNDEFA, S.L., escrito de impugnación del recurso de casación formulado de contrario, admita esta impugnación a trámite y en su momento, dicte sentencia por la que se declara la improcedencia de todos y cada uno de los motivos de casación alegados de adverso y desestime totalmente dicho recurso, confirmando íntegramente la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 15 de marzo de 1999, recaída en el recurso 328/1996, por ser plenamente ajustada a Derecho, todo ello con imposición de las costas a la parte contraria por se preceptivo.".
Por providencia de fecha 19 de diciembre de 2003, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 25 de febrero de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.
Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de marzo de 1999, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por UNDEFA, S.L. contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de diciembre de 1995, que deniega la solicitud de subvención formulada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, que se anula por no ser conforme a Derecho.
El fallo de la sentencia impugnada concede a la Sociedad Limitada recurrente una subvención equivalente al 9% de la inversión proyectada de 522.630.000 pesetas y ordena al Ministerio de Economía y Hacienda que establezca las condiciones generales y particulares a las que quedará supeditada la concesión de dicha subvención.
La Sala de la Audiencia Nacional procede a estimar el recurso contencioso- administrativo al apreciar que la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda infringe el deber de motivación establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras realizar un examen comparativo de la solicitud de la empresa recurrente con tres solicitudes presentadas por otras tres empresas que han obtenido subvención y que se encontraban en idénticas circunstancias por razón de realizar la misma actividad de fabricación de azulejos, en el mismo municipio de Alcora, y que han obtenido Informes similares del Departamento de Análisis de Incentivos, y considerar probado que el proyecto presentado cumple los requisitos establecidos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, según se refiere en el fundamento jurídico cuarto en los siguientes términos:
"Si bien es cierto que en materia de subvención existe un margen de apreciación de la Administración para otorgarlas o no, ello no es óbice para que, denegada por un motivo concreto, pueda y deba entrarse a comprobar si tal motivo está fundado en una razón válida, o si por el contrario carece de fundamento o incluso contraviene la normativa a la que dice ceñirse.
En este caso se deniega porque:
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- No se orienta la inversión hacia la zona promocionable.
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- No favorece el desarrollo su potencial endógeno porque no contribuye a un reparto equilibrado de las actividades económicas.
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- Porque no es posible que el mercado absorba el incremento de producción previsto.
De la prueba practicada en autos, resultan los siguientes hechos probados:
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) La hoy actora tiene el expediente CS/00185/P12. Presenta su solicitud el día 22 de marzo de 1995 y se le deniega el 29-XII-95. Del análisis del Proyecto de Inversión resulta lo siguiente (pág. 201 del expediente): el analista propone que se conceda un 9% de la subvención e indica que "la C.A. deberá solicitar excepcionalidad para que el proyecto sea examinado por el Consejo Rector. La Comunidad Valenciana mediante escrito del 24 de octubre de 1995 ha solicitado la excepcionalidad para este proyecto".
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) La empresa "La Platera, S.A." tiene el expediente numéricamente posterior al de la actora, el CS/00186/P12, pues presentó su solicitud el 27 de marzo de 1995 (5 días después). Se dedica a la misma actividad, la fabricación de azulejos, en el mismo municipio de Alcora y recibe la misma propuesta de valoración por el Analista del Proyecto de Inversión, quien recomienda se le conceda un 9% el mismo día en que se deniega a la actora, el 29-XII-95, se le concede una subvención de 23.027.340,- pts., que supone el 7% de la inversión aprobada.
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) La empresa Cerámicas Azahar, S.A. tiene el número de expediente CS/0180/P12, habiendo presentado su solicitud siete días antes que la actora, es decir, el 15 de marzo de 1995. Las inversiones se realizarán en la carretera de Alcora, pero en un punto kilométrico que corresponde al municipio de San Juan de Moro, y van dirigidos a ampliar la producción de azulejos. El analista de inversiones concluye: "Esta actividad es considerada como no promocionable según los criterios fijados por el Consejo Rector, no obstante podrá valorarse con un 10% si el mismo es evaluado con carácter excepcional".
Pues bien: el mismo día en que a la actora se le deniega, el 29-XII-95, se concede a esta empresa una subvención de 44.873.520,- pts., equivalente al 8% de la inversión solicitada y aprobada.
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) La empresa Gres-Cid, S.L. tiene el número de expediente CS/0193/P12, porque solicita la subvención el 10-IV-95, es decir, 18 días después que la actora. Se dedica a fabricar azulejos, y tiene su sede en otro municipio de Castellón, Lucena del Cid. El analista de inversiones propone la denegación de la subvención. El día 29-XII-95, se le concede una subvención a fondo perdido por importe de 51.600.000,- pts., el 12% de la inversión aprobada.
En resumen: a otras tres empresas que tienen su actividad en el mismo municipio o en otros colindantes, que se dedican igualmente a fabricar azulejos, que han solicitado la subvención en fechas muy próximas (antes y después que la actora), y que obtienen informes semejantes (o peores) del departamento de análisis de inversiones, a estas tres empresas se les concede la subvención que se deniega a la actora.
La denegación sería conforme a derecho si la Administración hubiera motivado cuales eran las razones por las que en idénticas circunstancias a unas se les concede lo que se deniega a otra. No se aprecia que existan elementos en un caso y los otros que diferencien claramente a la actora, y la motivación que se ha ofrecido por parte de la Administración se ha probado sin duda que ella misma ha apreciado lo contrario en supuestos idénticos.
Para las otras tres empresas analizadas en este recurso por haberse traído a los autos sus expedientes en trámite de prueba, la Administración ha considerado que la inversión se orienta hacia la zona promocionable, que favorece el potencial endógeno de la región y contribuye a un reparto equilibrado de las actividades económicas, y que el mercado puede absorber el incremento de producción previsto.
La conclusión es que la resolución impugnada debe ser anulada porque no es ajustada a derecho, su motivación ha quedado desvirtuada y se ha probado que el proyecto presentado cumple los requisitos establecidos por la Ley y por la propia Administración para lograr la subvención.".
El Abogado del Estado funda el recurso de casación articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la infracción por la sentencia impugnada de las normas del ordenamiento jurídico que resultan aplicables para resolver la cuestión debatida, con mención del artículo 5.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, y del artículo 27 y correlativos del Real Decreto 1537/1987, de 11 de diciembre, en relación con el artículo 14 de la Constitución, y la jurisprudencia aplicable, considerando, sustancialmente, que la Sala sentencionadora se ha excedido en su función revisora desconociendo el principio de discrecionalidad técnica que las normas reconocen a la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales so pretexto de una rigurosa aplicación del principio de igualdad ante la Ley en el ámbito de las subvenciones que se encuentran necesariamente limitadas en su cuantía e inevitablemente condicionadas por múltiples factores técnicos, económicos y temporales.
Debe rechazarse la prosperabilidad del único motivo de casación formulado por el Abogado del Estado porque si la pretensión casacional de la sentencia impugnada reside en que la Sala ha traspasado los límites de su función decisora al atribuirse una función impropia de la jurisdicción al corresponder la concesión de los incentivos regionales al Ministerio de Economía y Hacienda, según establece el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, debía haberse encauzado por el motivo primero de los contemplados en el artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción.
La Sala de instancia al pronunciar un fallo anulatorio de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda impugnada ha procedido a realizar una adecuada apreciación de las circunstancias de hecho concurrentes y una ponderada valoración de los informes contenidos en el expediente administrativo y de las pruebas practicadas en sede del recurso contencioso-administrativo, que evidencian que la Administración ha vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución, al denegar la subvención solicitada por la Empresa UNDEFA, S.L. en base a los motivos expresados de no orientar la inversión hacia la zona promocionable, no favorecer el desarrollo endógeno de la Región porque no contribuye a un reparto equilibrado de las actividades económicas y porque no es posible que el mercado absorba el incremento de producción en la fabricación de gres, que han quedado desvirtuados al resolver en sentido contradictorio los tres expedientes de solicitudes de subvenciones examinados comparativamente que revelan la identidad en la finalidad de alcanzar los objetivos que se tratan de conseguir con la creación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valencia que se refieren en el artículo 4 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio.
Y debe señalarse que la naturaleza extraordinaria del recurso de casación impide que esta Sala del Tribunal Supremo altere o modifique los hechos acreditados por la Sala de instancia, salvo que al hacerlo haya vulnerado los preceptos que regulan el valor de la prueba tasada, al no poder sustituirse la apreciación de los hechos declarados probados por el juzgador a quo.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha ejercido la potestad jurisdiccional de control de la actuación administrativa en base a la aplicación de principios generales del derecho, conforme a los parámetros constitucionales que refieren los artículos 9, 24, 103, 106 y 117 de la Constitución, sin que haya invadido el ámbito de la potestad discrecional que corresponde a la Administración, al no fundamentarse la sentencia en criterios subjetivos sino en el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa y de conceptos jurídicos indeterminados.
El control jurisdiccional de la actuación administrativa que corresponde a los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se extiende a enjuiciar la legalidad objetiva de la actuación administrativa y a satisfacer la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los poderes públicos administrativos.
La sentencia de la Sala de instancia no ha desconocido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales y los Decretos que la desarrollan, que se resume en la sentencia de 22 de septiembre de 2000 (RC 3260/1993) al expresar que "en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté "[...] condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, prefiriendo aquellas que más eficazmente realicen el objetivo de promover el desarrollo regional, razón que justifica la utilización de esta técnica de fomento, [...] para paliar a través de ella las consecuencias perjudiciales de los desequilibrios interterritoriales y coadyuvar así a la solidaridad entre las diversas partes del territorio español".
"Pero esta facultad administrativa de evaluar discrecionalmente el grado de prioridad otorgable a un proyecto o a otro en función de criterios de desarrollo regional no debe confundirse, sin embargo, con el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos en los correspondientes Reales Decretos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.".
Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de marzo de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 328/1996; con imposición de las costas procesales causadas en este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de marzo de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 328/1996; con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.
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SAN, 14 de Marzo de 2006
...potestativo o discrecional en la concesión de los incentivos regionales tiene límites, que establecen las citadas STS de 22/09/2000 y 05/03/2004 , así como la STS de 15 de marzo de 2004 (RJ 2005\2675 Pero esta facultad administrativa de evaluar discrecionalmente el grado de prioridad otorga......