STS, 6 de Junio de 2007

"Ruta del Renacimiento, S.A.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 477/2002 contra la resolución de la Dirección General de Políticas Sectoriales de 27 de julio de 2001, recaída en el expediente de concesión de Incentivos Regionales J/369/P98 y confirmada por la Secretaría de Estado de Economía con fecha 18 de enero de 2002, que declaró a la recurrente decaída en su derecho con la consiguiente pérdida de la subvención y archivo del expediente por no haber acreditado en plazo ni la disponibilidad del nivel de autofinanciación ni la realización, al menos, del 25% de las inversiones aprobadas en la resolución individual de tal concesión de 3 de marzo de 2000.

En su escrito de demanda, de 7 de septiembre de 2002, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "revocando la resolución recurrida y declarando el derecho de esta parte a recibir la subvención concedida por resolución de 3 de marzo de 2000 en el mencionado expediente administrativo, y cuya cuantía asciende a 42.426.000 ptas. (254.985,4 euros) más el interés legal que corresponda desde la interposición del presente recurso hasta la fecha del pago efectivo, condenando además a la Administración demandada al pago de las costas de este recurso por su manifiesta temeridad y mala fe".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 9 de octubre de 2002, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "inadmitiendo o, subsidiariamente, desestimando en todos sus extremos la resolución recurrida y con expresa imposición de costas a la parte recurrente en aplicación del art. 139 LJCA ".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 12 de febrero de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Palma Crespo, en representación de Ruta del Renacimiento, S.A.L., contra la Resolución de la Dirección General de Políticas Sectoriales del Ministerio de Economía de fecha 27 de julio de 2001, por la que se declara la pérdida de la subvención concedida a la Sociedad recurrente y el archivo del expediente J/369/P08, así como frente a la Resolución de la Secretaría de Estado de Economía de fecha 18 de enero de 2002, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra aquélla, debemos declarar y declaramos las mencionadas resoluciones disconformes con el Ordenamiento Jurídico, anulándolas. En consecuencia, declaramos el derecho de la Entidad actora a la percepción de la cantidad reconocida en la resolución individual de concesión de 3 de marzo de 2000 (42.426.000 pesetas, equivalentes a 254.985,4 euros), más los intereses legales correspondientes, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración y a adoptar las medidas necesarias para llevarla a efecto. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas".

Con fecha 2 de febrero de 2005 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 8246/2004 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "infracción por la sentencia impugnada de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resultaban aplicables para resolver la cuestión debatida, representadas por la Orden Ministerial de 25 de febrero de 2000, de los incentivos regionales contemplados en la Ley 50/85, de 27 de diciembre, en relación con los puntos 2.4 y 2.5 de la Resolución individual de concesión de los beneficios a los que se refiere este asunto".

"Ruta del Renacimiento, S.A.L." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa condena en costas.

Por providencia de 21 de febrero de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 29 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 12 de febrero de 2004, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Ruta del Renacimiento, S.A.L.", contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda antes reseñadas en cuya virtud se dispuso la pérdida de la subvención concedida a dicha sociedad.

La Secretaría de Estado de Economía había corroborado finalmente la pérdida de la subvención -y el archivo del expediente- porque la empresa beneficiaria no había acreditado en plazo el cumplimiento de dos de las condiciones impuestas. En concreto, no había acreditado a su debido tiempo el nivel de autofinanciación ni la realización, al menos, del 25% de las inversiones aprobadas en la resolución individual de concesión del beneficio.

La Sala de instancia, sin embargo, tras constatar que las referidas condiciones sustantivas se habían cumplido materialmente en el citado plazo, no atribuyó virtualidad suficiente al incumplimiento formal apreciado (la falta de acreditación temporánea) y declaró, por ello, el derecho de la entidad actora a percibir la cantidad reconocida en la resolución individual de concesión, esto es, 42.426.000 pesetas, equivalentes a 254.985,40 euros. Contra la sentencia que así falla recurre en casación el Abogado del Estado.

Los hechos que la Sala de instancia consideró relevantes fueron los siguientes:

"[...]

1. En aplicación de la Orden Ministerial de 25 de febrero de 2000 (por la que se conceden incentivos regionales previstos en la Ley 50/85, de 27 de diciembre ), el Director General de Análisis y Programación Presupuestaria dicta, con fecha 3 de marzo de 2000, 'resolución individual de concesión de incentivos regionales' por importe de 42.426.000 pesetas a favor de Ruta del Renacimiento, S.A.L. para la construcción de un hotel de tres estrellas en la localidad de Úbeda (Jaén).

2. En la mencionada Resolución individual (que fue aceptada por la beneficiaria el 14 de abril de dicho año) se incluían, como condiciones particulares y en lo que aquí interesa, las dos siguientes:

2.4.: 'Antes de doce meses contados a partir de la fecha de la presente resolución individual, la empresa deberá acreditar ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente que dispone de un nivel de autofinanciación en relación con esta inversión que asciende, por lo menos, a 70.710.000 pesetas que deberá ser mantenido hasta el final del plazo de vigencia. El nivel de autofinanciación se concretará en los fondos propios, de los que se deducirá el saldo de las cuentas de activo de las acciones no desembolsadas, y se acreditará mediante la aportación del balance de situación firmado y, en su caso, auditado, todo ello conforme a lo establecido en el Plan General de Contabilidad';

2.5.: 'La empresa deberá justificar ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, antes de doce meses contados a partir de la fecha de esta resolución individual, la realización de, al menos, el 25% de las inversiones aprobadas'. C) El 23 de mayo de 2001 el órgano autonómico correspondiente de la Dirección General de Políticas Sectoriales pone en conocimiento el incumplimiento de las condiciones expuestas más arriba, por no haber sido aportada por la Sociedad recurrente la documentación acreditativa de las circunstancias en ellas consignadas. Notificado tal extremo a la actora con fecha 8 de junio de 2001, ésta presentó determinada documentación el 31 de julio de 2001 con el fin de acreditar el cumplimiento de las condiciones.

Con anterioridad (el 27 de julio de 2001) se había dictado resolución de cancelación y archivo, que fue notificada a la actora con fecha 16 de agosto de 2001."

A partir de estos hechos, el tribunal de instancia (fundamento jurídico segundo de la sentencia) constató que la sociedad demandante había cumplido, en la fecha correspondiente, las exigencias de fondo contenidas en la resolución individual de concesión pues "había llevado a efecto el proyecto de inversión a cuya realización se enderezaba la subvención y que constituía su finalidad esencial: la construcción del hotel de tres estrellas en Úbeda, circunstancia ésta (finalización e inauguración del establecimiento) que era perfectamente conocida por la Administración al menos desde el mes de mayo de 2001". La acreditación del cumplimiento de dichas condiciones se produjo, sin embargo, de forma extemporánea, por tardía.

El cumplimiento material de las condiciones sustantivas no es discutido por el Abogado del Estado en este recurso de casación.

Sobre esta base la Sala analizó en los siguientes términos del fundamento jurídico tercero de la sentencia los efectos jurídicos del incumplimiento formal (o, desde otra perspectiva, del cumplimiento tardío) del deber de acreditar:

"[...] Presupuesto lo anterior, ha de determinarse ahora cuál deba ser el alcance del incumplimiento de la obligación formal de 'acreditar' ante la Administración en el plazo de doce meses el cumplimiento de los dos requisitos expuestos. Vaya por delante que la Sala coincide en este punto con la parte actora cuando señala que las condiciones 2.4 y 2.5 de la Resolución de 3 de marzo de 2000 presentan una doble vertiente: de una parte, exigen al interesado 'cumplir' con la obligación de contar con un determinado nivel de financiación y haber realizado cierto porcentaje de las inversiones proyectadas; de otra, demandan del mismo que 'acredite' ante la Administración en cierto plazo que reúne las dos condiciones mencionadas. Parece evidente, obvio es decirlo, que esta segunda vertiente tiene un carácter puramente instrumental respecto de la primera, pues lo que persigue no es otra cosa que permitir el seguimiento por la Administración de la realización del proyecto para el que ha sido concedida la subvención. Y es que, en palabras del Tribunal Supremo, 'concebido este tipo de subvenciones corno un instrumento de fomento de acciones empresariales que creen empleo y promuevan inversiones en una zona determinada, es precisamente el cumplimiento real y efectivo de dichos fines el objetivo primordial que ha de ser valorado' (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2001, citada por el demandante).

Desde esta perspectiva teleológica, es claro que la Entidad actora ha dado cumplimiento a la finalidad perseguida. por la subvención, no sólo en cuanto al cumplimiento de las distintas cláusulas contenidas en la resolución de concesión, sino en cuanto a la realización íntegra del proyecto al que, corno se ha dicho, iba enderezada su concesión.

Partiendo, pues, de ese carácter instrumental del plazo de acreditación y de la completa realización del proyecto correspondiente, parece evidente que el incumplimiento de aquel deber formal no debería acarrear las mismas consecuencias que la vulneración material de las exigencias contenidas en acuerdo subvencional. Y ello no sólo por elementales razones de equidad, sino por aplicación de principio de proporcionalidad al que reiteradamente se refiere la doctrina jurisprudencial como principio corrector de las potestades administrativas en la materia.

Pero es que la propia Resolución de 3 de marzo de 2000, de la que derivan las obligaciones recíprocas de las partes, no anuda necesariamente la caducidad de la subvención a cualquier incumplimiento. Dice al respecto el apartado 2.7 de las condiciones particulares de aquella decisión administrativa que 'el incumplimiento de las condiciones establecidas en la presente relación individual podrá dar lugar a que se declare la cancelación y archivo del expediente o a la apertura del correspondiente procedimiento de incumplimiento (...)'. A juicio de la Sala, tal expresión no puede interpretarse en el sentido de que la Administración tenga una potestad absolutamente libre e incondicionada para acordar la caducidad, sino que la decisión que al respecto se adopte ha de atemperarse, necesariamente, a la valoración de las circunstancias concurrentes entre las que debe situarse, como la verdaderamente esencial, la de la constatación del cumplimiento por el interesado de la finalidad última de la subvención que no era otra, como se ha dicho, que la construcción de un hotel de tres estrellas en la localidad jienense de Úbeda. El cumplimiento íntegro y en plazo de tal finalidad, el carácter instrumental del plazo de acreditación de las condiciones requeridas establecido al efecto y el necesario respeto al principio de proporcionalidad en los términos más arriba expuestos conducen a entender contraria al ordenamiento Jurídico la declaración de caducidad y archivo del expediente que se contiene en las resoluciones recurridas, procediendo por ello la íntegra estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto con la consiguiente declaración del derecho de la Entidad actora a la percepción de la cantidad reconocida en la resolución de 3 de marzo de 2000 (42.426.000 pesetas, equivalentes a 254.985,4 euros), más los intereses legales correspondientes."

El Abogado del Estado recurre en casación invocando un motivo único, sobre la base del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . Considera que el tribunal de instancia ha infringido "la Orden Ministerial de 25 de febrero de 2000, de los incentivos regionales contemplados en la Ley 50/85, de 27 de diciembre, en relación con los puntos 2.4 y 2.5 de la Resolución individual de concesión de los beneficios a los que se refiere este asunto".

La tesis del defensor de la Administración se resume, empleando sus propias palabras, en que "[...] debió exigirse con todo rigor el cumplimiento del plazo que nos importa y que así resultaba obligado para evitar la situación de discriminación en la que automáticamente quedan todos los que cumplen en plazo sus obligaciones, para garantizar la regularidad procedimental, para preservar y hacer efectivo el rol que corresponde a la Administración concedente en el seguimiento del proyecto subvencional y en el control del destino de los fondos públicos comprometidos y para dar aplicación efectiva a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 30/92, de LRJPAC que establece que los términos y plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos así como a los interesados en los mismos."

El Abogado del Estado pone de relieve ciertas circunstancias de hecho que, a su juicio, el tribunal de instancia debió haber tenido en cuenta para "pronunciarse en un sentido radicalmente diferente al que lo ha hecho dado". Se refiere, en concreto, a supuestos requerimientos sucesivos que se dirigieron a la empresa actora para que presentara la documentación acreditativa del cumplimiento de sus obligaciones y que, a su juicio, aquélla desatendió.

Concluye el motivo afirmando que "este conjunto sucesivo de acontecimientos, que en definitiva se concretan en la desatención reiterada de los varios requerimientos y oportunidades que tuvo para ello, pone de manifiesto la racionalidad y proporcionalidad de la decisión administrativa de archivo que, como es natural, no podía quedar indefinidamente supeditada a que la afectada, cuando tuviera por conveniente, justificara lo que considerase oportuno. Por el contrario, lo razonable y lo proporcionado era justamente lo que se decretó con el debido apoyo legal y previa ponderación de las circunstancias concurrentes".

Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

La particularidad de este caso es que, habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio, no se acreditó dicho cumplimiento al término de los de doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario, esto es, en la fecha final del 14 de abril de 2001. Se trataba de un requisito "parcial" o provisional, en el sentido de que no era preciso aún demostrar el cumplimiento final y pleno de todas las condiciones impuestas sino sólo de aquellas que venían impuestas al término de los doce primeros meses contados desde la concesión -en realidad, de la aceptación- de los beneficios.

La Administración, sin embargo, no ignoraba que al menos una de dichas condiciones materiales estaba cumplida según la versión de los hechos que contiene la sentencia de instancia y que hemos de respetar en casación. El hotel para cuya construcción fue concedido el incentivo estaba ya levantado e inaugurado "cuando la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía comunica a la Administración del Estado la falta de acreditación de las condiciones particulares correspondientes", habiéndolo hecho constar así en dicha comunicación la citada Consejería (fundamento jurídico segundo de la sentencia).

Si el primer extremo cuya justificación se pedía consistía únicamente (conforme a la cláusula 2.5 de la resolución individual) en acreditar ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma de Andalucía "la realización de, al menos, el 25% de las inversiones aprobadas", el reconocimiento por parte de aquel órgano de que el hotel estaba ya inaugurado en mayo de 2001 presuponía la realización del referido 25 por ciento antes del 12 de abril de 2001, si no de la entera inversión comprometida. Y, por esta misma razón, bien puede decirse que la notoriedad física y turística del hotel en funcionamiento tenía una eficacia "acreditativa" del cumplimiento material del 25 por ciento de la inversión no inferior -en términos reales- a la que podían proporcionar y proporcionaron a posteriori las certificaciones de obra pagadas a la constructora y los demás documentos mediante los que la Sala aceptó que, en efecto, la inversión comprometida se había realizado antes de abril del año 2001 .

En cuanto a la segunda de las obligaciones formales incumplidas (la de acreditar antes del 14 de abril de 2001 un determinado nivel de autofinanciación de la sociedad beneficiaria mediante la aportación del balance de situación firmado y, en su caso, auditado, según la cláusula 2.4 de la resolución individual), ciertamente no se presentó dicho balance antes de aquella fecha sino fuera de plazo. La Sala de instancia deduce en este caso acertadamente, a nuestro juicio, que la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido.

Diremos ante todo que la cláusula 2.4 no tiene una interpretación unívoca. No se concreta en ella la fecha a la que debe ir referida el balance, pudiendo interpretarse tanto en el sentido de que tal documento contable debía ser el correlativo al final del ejercicio precedente (en este caso, el año 2000) o bien el correlativo a la fecha en que acaban los doce meses desde la aceptación del beneficio (en cuyo caso se trataría del balance correspondiente al 14 de abril del año 2001). Esta segunda interpretación parece más conforme con el contenido de la condición, pues en ella se exigía a la sociedad un determinado nivel de autofinanciación que podía alcanzar en un plazo de doce meses, esto es, hasta el 14 de abril de 2001, no necesariamente antes.

Tratándose como se trataba de una sociedad anónima, las exigencias contables propias de estas sociedades en relación con la confección del balance impiden materialmente que los balances (aprobados y auditados) acreditativos del nivel de autofinanciación a 14 de abril de 2001 sean presentados justamente en esa fecha. Para la confección, aprobación y auditoría del balance de situación referido al día 14 de abril del año 2001 (fecha, insistimos, hasta la cual disponía de margen la sociedad actora para alcanzar el nivel de fondos propios exigido) son precisas, según la legislación mercantil y contable, determinadas actuaciones que implican plazos reglados, la suma de los cuales determina que sea imposible presentarlo en la misma fecha a la que debe ir referido.

Incluso si admitiéramos que el balance exigible correspondía al ejercicio del año 2000 y que fue presentado extemporáneamente (pero, en todo caso, antes de que fuera notificado el acuerdo en que se declaró la pérdida de la subvención, según el relato de hechos del tribunal sentenciador), la desestimación del recurso de casación seguiría siendo procedente.

Ha de tenerse en cuenta que la negativa de la Administración a tener por cumplido el deber de acreditación se basó, desde el punto de vista material, en que el "balance carecía de la firma exigida por la Ley de Sociedades Anónimas", según afirma el tribunal de instancia que, acto seguido, rechaza esta objeción en los siguientes términos: "[...] tal omisión no pasaba de ser un defecto subsanable que, en cualquier caso, ha quedado absolutamente corregido con el Balance presentado en el Registro Mercantil que consta al documento núm. 6 de la demanda (no impugnado por el representante de la Administración), del que se infiere que el nivel de autofinanciación alcanzaba a 31 de diciembre de 2000 una cifra superior a la exigida por la Cláusula 2.4 de la resolución individual de concesión".

En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimentos formales, ni siquiera de signo meramente temporales aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad") que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios "se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos" pueden no deducirse las consecuencias "rigurosas" de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Debemos, pues, rechazar el citado recurso de casación no sin antes añadir dos consideraciones adicionales: la primera es que la tesis general mantenida en su recurso por el Abogado del Estado es correcta, en el sentido de que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento. La segunda es que entre los hechos que la Sala de instancia da como probados no se encuentran los sucesivos requerimientos a los que aquél alude, ni la "desatención reiterada" a ellos por parte de la empresa beneficiaria de la subvención. El defensor de la Administración reconoce expresamente que se trata de "circunstancias de hecho" a las que la Sala sentenciadora no hace referencia pese a que la Abogacía del Estado las "expuso ante ella". Por nuestra parte, debiendo partir del relato de hechos de la instancia en los términos en que viene expresado por la sentencia, no podemos acoger la alegación del Abogado del Estado basada en circunstancias fácticas no admitidas por aquélla.

Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español