STS, 21 de Abril de 2003

Con fecha 11 de febrero de 1998 la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 4ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo interpuesto por TURISMO Y TRANSPORTES , S.A., ( TURYTRANS ), contra la resolución del Subsecretario de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, dictada por delegación, de 15 de junio de 1995, por la que se estima el recurso ordinario interpuesto por la representación de Autobuses García, S.L., contra resolución directiva de fecha 27 de octubre de 1994, por la que se autorizaron expediciones parciales de Castro Urdiales a Santander y Torrelavega, dentro de la concesión Gijón- Irún ( Frontera francesa ), con hijuelas ( VAC-048 ) a Turytrans, la cual se declara nula y sin efecto, por ser dicha resolución administrativa estimatoria, en los extremos examinados, conforme a Derecho .- Sin hacer expresa imposición de costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la CIA TURISMO Y TRANSPORTES, S.A., ( TURYTRANS ), a través de su Procuradora Sra. JULIA CORUJO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase la nulidad de la resolución de fecha 15 de junio de 1995, dictada por delegación, por el Subsecretario de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.-

La ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado, como parte recurrida, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida. Así mismo, la entidad recurrida AUTOBUSES GARCIA, S.L., representada por la Procuradora Doña TERESA DE LAS ALAS PUMARIÑO, interesó igualmente, tras oponerse en tiempo y forma al recurso, la confirmación de la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas causadas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 12 de febrero de 2003, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 10 de abril de 2003, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

La empresa hoy recurrente en casación presentó, con fecha 26 de Septiembre de 1.994, ante la Dirección General de Transportes Terrestres escrito en el que, tras exponer que era titular de la concesión de transporte terrestre público regular de viajeros por carretera ( VAC- 048), entre Gijón e Irún, Frontera Francesa, con hijuelas y que había recibido numerosas peticiones de Colectivos Estudiantiles, Asociaciones de Padres, Ayuntamientos y Grupos Universitarios interesando un servicio que comunicase las localidades comprendidas entre Castro Urdiales y Santander, atendidos por su línea regular, y los Centros Universitarios de Santander y Torrelavega, correspondientes a la Universidad de Cantabria, por no estar cubiertas sus necesidades de transporte con las expediciones que realizaba entre dichos puntos y dado el interés público que el establecimiento de tales servicios suponía por el beneficio que representaba para los estudiantes, solicitaba autorización para realizar expediciones parciales entre las localidades citadas y los centros universitarios de Santander y Torrelavega, dentro de la concesión mencionada, los días lectivos del curso universitario con el siguiente horario: Salidas de Castro: 6,30 y 8,00. Salidas de Santander (regreso):14,15. Salidas de Torrelavega ( regreso): 13,30.

La Dirección General de Transportes en 27 de Octubre siguiente, estimando de interés público el establecimiento de dichas expediciones en razón a la demanda social que pretendía satisfacer, acordó, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Reglamento ( aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Septiembre) de aplicación de la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, la autorización solicitada y su incorporación al conjunto de los servicios prestados por la concesión.

Conocida la autorización por la concesionaria de Reinosa-Santander, (Concesión V-1721), interpuso recurso ordinario contra la misma en 21 de Febrero de 1.995 y en 11 de Abril siguiente, presentó escrito solicitando la revisión de la misma resolución contra la que había interpuesto recurso ordinario, al tiempo que solicitaba su suspensión.

La Dirección General de Transporte Terrestre informó favorablemente el recurso ordinario, por entender que a la vista de la experiencia obtenida en los meses de explotación, el transporte de estudiantes que se pretendía atender encajaba realmente en un servicio regular de uso especial y no dentro de un servicio de uso general como el que se trataba, al tiempo que la implantación de ese tráfico parcial entre Torrelavega y Santander, que no estaba previsto en la petición ni en la autorización, que se limitaba a los tráficos Castro Urdiales-Santander y Castro Urdiales- Torrelavega, podía ocasionar perjuicios a la concesión V-1721, Reinosa - Santander, perjuicios que podrían ser mayores si se autoriza una petición de reducción de tarifa o la implantación de bonos.

La Subsecretaría de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, actuando por delegación, por Resolución de 15 de Junio de 1.995, estimó el recurso ordinario acogiendo los argumentos del informe y declaró nula y sin efecto la autorización concedida de expediciones parciales.

La solicitante interpuso recurso contencioso administrativo contra esta última Resolución de 15 de Junio de 1.995, que fue desestimado por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, de la Audiencia Nacional, con fecha 11 de Febrero de 1.998, en cuyo Fundamento Jurídico Segundo expresó las razones de su decisión, estableciendo:

[....] "

1. Cierto es que la demandante presentó una solicitud de autorización y que la misma fue concedida cual si se tratara de un uso general al que se refiere el artículo 66 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, no solicitando un uso especial. Pero es que no sólo de la misma solicitud, sino, según manifiesta la Administración, la experiencia posterior, acredita que no estamos ante un supuesto de uso general de los mencionados en el precepto citado, sino ante un uso especial de los que se ocupa el artículo 105.1 del citado Reglamento, que, por ello, hubiera exigido una tramitación específica y diferente. Por lo que resulta conforme a Derecho anular la autorización para que si se pretende un uso especial, así se solicite, y no se pretenda encubrir ese uso especial, concretado en el transporte de estudiantes, mediante un uso general. Que es lo que hizo la demandante.

2. Por otra parte, visto el contenido de la autorización inicialmente otorgada a la demandante y el de la concesión titularidad de la codemandada cabe convenir igualmente con que son evidentes los perjuicios que se pueden causar a esta última, en cuanto parte de aquella autorización coincide con el de esta concesión.

3. Así las cosas, y centrado el debate en la conformidad a Derecho de la resolución recurrida y de la inicial que deja sin efecto, resulta inoperante que exista o no modificación de tráficos o las condiciones o limitaciones que puedan concurrir en la concesión titularidad de la demandada.

4. Finalmente cabe advertir que ninguna trascendencia cabe dar al escrito presentado por la codemandada en el que dice solicitar la revisión del acto administrativo otorgando la autorización que luego fue anulada, y menos la que pretende la demandante. Así es, no debe olvidarse que con anterioridad había presentado un recurso ordinario, que sí era procedente, por lo que la revisión en principio no cabía, pero de ello no puede seguirse la nulidad de lo actuado en esa vía de recurso administrativo, máxime si advertimos, en primer lugar, que conforme a lo dispuesto en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, " El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter ", y, en segundo lugar, que en el escrito solicitando la revisión se instaba también la suspensión de la resolución administrativa inicial - folio 12 del expediente - Por lo que, con buen criterio, la Administración sólo tramitó el recurso ordinario - resolviéndolo - y la suspensión solicitada en el otro escrito, que llegó a ser informada favorablemente por uno de los órganos administrativos - folio 11 del expediente - "

Disconforme con la sentencia de instancia la recurrente interpone este recurso de casación, cuyos motivos primero y tercero, los articula al amparo del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incongruencia; en un caso, el motivo primero, por incongruencia interna de la sentencia, en cuanto en el Fundamento de Derecho Segundo, apartado A), de la sentencia, se dice, antes, que se presentó una petición de expediciones concesionales " no solicitando un uso especial " y a continuación, algo después, se afirma que " estamos ... ante un uso especial ", lo que no parece tener mucha lógica; y, en el otro caso, motivo tercero , sostiene que la sentencia deniega la autorización a su mandante como si se tratara de un transporte de uso especial, concurriendo una imposibilidad ideal por falta de correlación lógica entre lo que se plantea y lo que se decide.

Desde luego, desde ninguno de los dos aspectos existe el defecto procesal que se imputa a la sentencia, ya que ni se otorgaba más ni menos ni, por supuesto, cosa distinta de lo pedido, pues el requisito de la congruencia viene referido estrictamente a la relación que debe existir entre el fallo y las pretensiones de las partes.

Y, así, en el primer caso, es preciso leer el apartado A) en su integridad y no sacando expresiones de contexto. Cierto, y lo afirma la sentencia, que no había solicitado un transporte regular de uso especial, pero también lo es que lo que resulta probado y es eso lo que afirma la sentencia, que era un servicio de uso especial, lo que en realidad se estaba desarrollando y es, precisamente, lo que rechaza la sentencia como lo rechazó la Resolución administrativa impugnada.

En el segundo caso, aún menos puede decirse que concurra la infracción denunciada. Aparte de la difícil comprensión de lo que se expone en la forma en que se hace, la sentencia no deniega la autorización del recurrente como si se tratara de un uso especial de transporte, sino que confirma la Resolución impugnada partiendo del hecho probado de que bajo la autorización de un uso general - lo que ya podía adivinarse en la propia petición, en cuanto se solicitaba con la finalidad primordial de facilitar el desplazamiento del colectivo de estudiantes -, se había encubierto un uso especial, necesitado de tramitación específica. La incongruencia, si se produce, es en relación con su propia petición, que solicitada - y concedida para un uso general -, en lo que se transforma es en un uso especial. Y, en cualquier caso, más que a la sentencia el vicio se imputa a la Resolución administrativa, que no es el objeto del recurso de casación.

Todos los demás motivos de casación se articulan al amparo del ordinal 4º del propio artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico. En el motivo segundo, en concreto, por infracción de los artículos 31.1.b) y c); 62.1.e); 63.2; 84.1; 107.1; 112.2; 114.1 y 118 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, sobre Procedimiento Administrativo, (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, más propiamente), motivo que fundamenta en que al examinar el expediente administrativo por primera vez para formalizar la demanda, observó la existencia de un escrito o recurso de revisión, registrado de entrada el 11 de Abril de 1.995, del que no se le había dado traslado, lo que no sólo le produjo indefensión, porque mal pudo defenderse de su argumentación, sino que además tal " revisión " es incompatible con el recurso ordinario, conforme a lo dispuesto en los artículos 108 y 118 de dicha Ley 30/1.992.

Esta Sala ha señalado de forma reiterada que no deja de suponer una anomalía en un recurso extraordinario como es este de casación, la cita indiscriminada de preceptos, sin precisar cuáles de los múltiples citados pueden ser los infringidos, ni exponer las razones de porqué se infringen muchos de los otros preceptos que se citan como infringidos. Y basta la lectura del motivo para comprobar, una vez más, lo que decimos.

Pues bien, que la revisión debiera o no admitirse, a tenor de los preceptos que cita, lo cierto es que no explica en modo alguno cómo la presentación de tal escrito le ha ocasionado indefensión, entendida ésta como la situación en que queda el titular de un derecho o interés discutido cuando se ve imposibilitado para ejercer los medios legales para su defensa. Pues lo que precisamente se resuelve en la Resolución impugnada es el recurso ordinario que interpuso la titular de la otra concesión y de éste sí que se le había dado traslado y lo impugnó; y es esta resolución administrativa la que fue recurrida en vía jurisdiccional y sobre ella, sobre su conformidad a derecho, fue sobre lo que se pronunció la sentencia y así lo explica detalladamente en el apartado D), de su Fundamento Jurídico Tercero que hemos dejado transcrito.

En el cuarto motivo de casación se denuncia la infracción de los artículos 67.b), 69 y ss., y 89 de la Ley 16/1.987 y los artículos 61 y ss. Y 105 y 106 del Reglamento para su aplicación, sobre la nítida diferenciación entre los regímenes de transporte de uso general y de uso especial; y mantiene que si un servicio se pide como de uso general, ya que se trata de un mero aumento de expediciones en una concesión, está claro que se trata de un servicio de uso general y no especial.

Y ello es cierto. Sin perjuicio de que ya, en parte anteriormente, se haya abordado este motivo, planteado desde el prisma de la incongruencia, ocurre precisamente que la sentencia, recogiendo lo establecido en la Resolución administrativa, parte como hecho probado de que lo que se había solicitado como servicio de uso general en rigor es un servicio de uso especial, lo que resultaba acreditado tanto por los propios términos de la solicitud como por lo ocurrido con posterioridad, con lo que " se pretende encubrir ese uso especial concretado en el transporte de estudiantes, mediante un uso general. Que es lo que hizo la demandante ". Y esta afirmación de la sentencia no puede corregirse en casación, sin combatirla a través del motivo adecuado o cuando la conclusión establecida resulte contraria al sentido lógico de las cosas, supuestos que aquí no concurren. Por ello el motivo también ha de ser desestimado.

El quinto motivo, que incurre en la misma defectuosa técnica de los demás por la acumulación de preceptos en el mismo, denuncia como infringidos, sin explicar porqué los artículos 69 a 74 de la Ley 16/1.987 y 76 a 82 de su Reglamento, que establecen procedimientos diferenciados para el otorgamiento y modificación de las concesiones de transporte de uso general y de las autorizaciones para los de uso especial, limitándose en su desarrollo a decir " que al menos hubieran debido decidirse por separado, conforme a la diferencia de procedimientos que regulan una cuestión y otra ", añadiendo que " no se trata de juzgar lo que es o puede ser sino lo que en efecto se pidió . Mezclar ambas cosas supone, para cada una, la nulidad a que se refieren el art. 62.1.c, inciso primero, de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre. Y un nuevo motivo de casación de la sentencia de 11 de Febrero de 1.998 ".

Es obviamente manifiesta la falta de fundamento del motivo; no sólo por la falta de precisión y explicación de porqué y cómo se han producido esas infracciones que ocasionan la nulidad, sino porque ni siquiera se ajusta al discurrir de la sentencia. Efectivamente se establecen procedimientos diferenciados para el otorgamiento y modificación de cada uno de los usos de servicio regular que en la Ley se establecen; pero la sentencia, contra lo que el recurrente sostiene no los mezcla - en cuanto considera ajustada a derecho la resolución impugnada - sino que como afirma en su Fundamento Jurídico Tercero, apartado A), pedida la autorización para una cosa se estaba utilizando para otra. Por ello también ha de desestimarse.

En el motivo sexto del recurso de casación se denuncia la infracción de los artículos 72.1 de la Ley 16/1.987 y 64.2 de su Reglamento, en cuanto establecen el principio de exclusividad en las concesiones de autobuses (sic), es decir la imposibilidad de otorgar concesiones superpuestas a otras concesiones más antiguas.

Aquí, para desmontar la argumentación conviene recordar lo que ya hemos dicho en otras ocasiones, - sentencias de 20 de Septiembre de 1.985 y 2 de noviembre de 2.000, referida la primera, también, a la autorización de siete expediciones parciales dentro de la concesión de la que hoy trae causa la de la concesionaria, y la segunda a una prolongación hasta San Vicente de la Barquera, de la misma concesión -, en relación con el carácter y naturaleza de la concesión de la que es titular la recurrente, en supuestos de prolongaciones o ampliaciones de la misma; en cuanto que lo cierto es que " la expedición Torrelavega-Irún, frontera francesa, es de largo recorrido la finalidad de su otorgamiento no pudo ser otro que dar salida y retorno a los viajeros entre esos puntos de la concesión, de tal forma que su ampliación o modificación puede desvirtuar, mediante esas ampliaciones parciales la naturaleza misma de la concesión y su razón de ser, que claramente se deduce de enlazar dos puntos distantes de la cornisa cantábrica " . Y en otro caso similar, en la sentencia de 3 de Abril corriente, ( Recurso de casación 1010/1998), para rechazar un motivo análogo hemos dicho " que las características del tráfico servido eran muy diferentes, de modo que la intensificación derivada de asumir el servicio a la Facultad supondría desvirtuar las características de la concesión preexistente ".

Siendo así y solicitada como de ampliación de uso general, aunque para facilitar primordialmente el desplazamiento de un colectivo concreto como claramente se deducía de la propia solicitud y convertida en situación de uso especial, evidentemente su autorización podía ocasionar perjuicios a la otra concesionaria, cuando parte de aquella autorización, y en relación con la concesión a que se refería, coincide con la otra. Porque el hecho de que un tráfico figure en la correspondiente matriz no significa que se puedan establecer cualquier tipo de servicios parciales ni de itinerarios alternativos sin limitación alguna cuando existen otros concesionarios titulares.

Los motivos séptimo y octavo, que denuncian, uno, la infracción de los artículos 75.2 de la Ley 16/1.987 y 82.2, párrafo segundo del Reglamento, en cuanto establecen las circunstancias que el concesionario puede libremente modificar y, otro, los artículos 3.b y 4.2.3 de la Ley 16/1.987, sobre el principio de máximo aprovechamiento de los medios disponibles, resultan en rigor contestados con lo expuesto al desestimar el motivo anterior. Pues ya hemos expuesto cual era la naturaleza de la concesión y la creación de nuevas expediciones y si bien es cierto que tiene derecho a circular entre los mencionados puntos, como de largo recorrido, sin embargo a lo que no tiene derecho es a crear o convertir lo que podría ser un simple aumento de expediciones en un servicio de uso especial que es lo que la sentencia declara probado que ha ocurrido. A partir de ahí, no se trata ya de ampliación o superposición de concesiones o autorizaciones, sino de la necesidad del cumplimiento de unos requisitos específicos a través de un procedimiento especial para la obtención del servicio. Por ello, como el presupuesto de hecho en que se apoya el motivo, supone desvirtuar los hechos que la sentencia de instancia considera probados e introducir otros que esta expresamente rechaza, lo que resulta inadmisible en un recurso extraordinario como es el de casación, es claro que los dos motivos tienen que ser desestimados.

Como también ha de serlo el motivo noveno, en el que denuncia infracción de los artículos 3.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, 3.2.f), de la Ley 6/1.997, de 14 de Abril, sobre actuación de la Administración del Estado y artículo 103 de la Constitución, sobre el principio de servicio al interés general, por cuanto entiende que el negar ese mayor número de expediciones supone ir en contra del interés del público usuario, cuando no hay ningún obstáculo legal ni reglamentario y no se causan perjuicios a terceros.

Pero nada de eso puede aceptarse a tenor de cuanto llevamos dicho. Ya se ha explicado cual es la naturaleza de la concesión, lo que había solicitado y con la finalidad con que lo había hecho, el error originario de la Administración que contemplando, - como pone de relieve en el informe la propia Autoridad que concedió primeramente la autorización -, aquella finalidad no obstante la otorgó cuando se trataba de un uso especial, lo que además puso de relieve la experiencia posterior y los perjuicios que la sentencia de instancia declara que se producen a la otra concesión, todo lo que necesariamente ha de conducir igualmente a la desestimación de este último motivo.

La desestimación del recurso comporta la imposición de las costas a la recurrente, conforme a lo dispuesto en los artículos 100.3 y 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,