STS, 20 de Noviembre de 1995
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 1657/1990 |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por laSala Tercera del Tribunal Supremo Sección Sexta, constituida por lo señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo, que con el núm. 1657/1990 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado Don Leopoldo Pardo Serrano en representación y defensa de Don Gustavo contra la Resolución del Consejo de Ministros de 27 de Julio de 1990. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado.
Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo, fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de Don Gustavo para que dedujera la correspondiente demanda.
Evacuado dicho tramite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegó cuanto considero conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia en la que se declare que la aplicación de la Ley de Presupuestos 21/86 produce un daño en mi patrimonio consistente en la minoración de las pensiones que tengo reconocidas a mi favor de clases pasivas del Estado y del Régimen General de la Seguridad Social, declarar que dicho daño ha sobrevenido con motivo de actos generadores de lesión en un marco de funcionamiento normal de los servicios públicos y en consecuencia declarar a mi favor la indemnización reparadora de la lesión padecida, con efectos a partir del instante en que se me ha aplicado la tan citada Ley de Presupuestos 21/86 en cuantía vitalicia de 7.956,-ptas. mensuales, en lo que se refiere a la pensión por clases pasivas y de 2.694,-ptas. mensuales, en lo que se refiere a la pensión de la Seguridad Social, todo ello sin perjuicio de las mejoras que hubieran podido producirse sobre dichas cuantías condenando a la Administración del Estado a su abono. Por Otrosi se suplica que teniendo por presentados los anteriores Medios de Prueba y devuelto e l expediente administrativo que me fue entregado se sirva ordenar de conformidad con lo interesado.
Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, formulando sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, se señaló el día DIECISÉIS DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO., para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.
Interesa especialmente señalar que el presente recurso contencioso, formulado al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, arranca no del acto administrativo concreto por el que se reduce la pensión al hoy recurrente, acto que no consta haya sido impugnado ni tan siquiera en vía administrativa, por lo que resulta irrelevante a los efectos del presente recurso contencioso, sino que el perjuicio patrimonial, cuyo resarcimiento se pretende mediante el ejercicio de la acción derivada del artículo 40 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, se vincula por el actor directamente al mandato contenido en al Ley 21/86, de 23 de Diciembre, más concretamente de su artículo 31, por lo que la cuestión queda reducida al análisis de la posibilidad de responsabilidad patrimonial del Estado por actos de aplicación de las Leyes.
En este punto hemos de empezar por señalar que el precepto que nos ocupa es simple reiteración del último párrafo del artículo 51 de la Ley 44/83, de 28 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, precepto que venía siendo reiterado, con leves variantes, en el artículo 44 de la Ley 50/84, de 30 de Diciembre, artículo 29 de la Ley 46/85 de 27 de Diciembre y que continúa siéndolo, no solo en el artículo 31 de la Ley 21/86, del que como decimos se pretende arrancar para el ejercicio de la acción derivada del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sino también en el artículo 56 de la Ley 33/87, de 22 de diciembre, 46 de la Ley 37/88 de 28 de Diciembre, 41 de la Ley 4/90 de 19 de Junio etc..
Pues bien, el precepto en cuestión fue declarado constitucional, por referencia al artículo 51 de la Ley 44/83, por sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de Junio de 1987 que damos por reproducida.
El artículo 9.3 de la Norma Fundamental establece que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y a la responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia se refiere el artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, precepto que no necesitaba de desarrollo legislativo por estar ya reconocida históricamente esta responsabilidad- artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse regula en la actualidad en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y respecto a la cual el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, da lugar a que los mismos se remitan, y por tanto hagan necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de ese previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, esto es, los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el 139 de la Ley 30/1992); la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que aluden los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992) está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la responsabilidad prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial (al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso) o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, sin paralelismo alguno con el supuesto ahora examinado. La responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en la ampliación de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo la unificación de los criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos singulares de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos, y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado Legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado, que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos supuestos se encuentra el que aquí se examina, como ya ha quedado señalado en base a la sentencia de 21 de Julio de 1987 del Tribunal Constitucional y en sus resoluciones nada se establece en orden a la indemnización de daños y perjuicios derivados de su aplicación.
Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o debe extenderse el resarcimiento a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1995 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos, en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al poderse afirmar que según dicho artículo, en relación con el 1º de la Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos c y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos de indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, comportan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos etc.-.
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de Junio de 1987 a que nos referíamos en el fundamento jurídico primero, en referencia al artículo 51 de la Ley 44/83, del que es práctica reiteración el artículo 31 de la Ley 21/86, establecía la plena constitucionalidad del precepto por cuanto afirmaba que la limitación o reducción de una de las prestaciones a que el asegurado tiene derecho (por ejemplo asistencia sanitaria, jubilación, viudedad) no implica que se haya producido una privación de derechos si el bloque de derechos y prestaciones se mantienen en su conjunto por cuanto no se ostenta en un derecho subjetivo a una cuantía determinada en las pensiones futuras, sin que tampoco se produzca vulneración de los artículos 41 y 50 de la Constitución, según afirma la sentencia que comentamos en su fundamento jurídico quinto.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia que citamos estableció que si bien existe una cierta correspondencia entre cotización y prestación, en los supuestos a que se refiere aquella no es de índole matemática ni puede equipararse con la que deriva de una pura relación contractual, como ocurre con el seguro privado.
Por último, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no vigente en el momento en que se produjeron los hechos ahora enjuiciados, pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría desde luego la indemnización pretendida.
Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Gustavo contra acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de Julio de 1990 que desestimó la reclamación de daños y prejuicios derivados de la aplicación de la Ley 21/86 de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, acuerdo que debemos confirmar y confirmamos por ser ajustado a derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia porel Excmo. Sr. Magistrado Ponente José Manuel Sieira Miguez, estando la Salacelebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.
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