STS, 2 de Julio de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 02 Julio 2001 |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7105/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 24 de julio de 1995 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso 778/92, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lubrín de 13 de febrero de 1992 que eleva a definitivo el acuerdo de aprobación inicial de la Ordenanza Local por utilización de viviendas municipales. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Lubrín.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo que la Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía interpuesto el 13 de abril de 1992 contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lubrín de 13 de febrero de 1992 que elevó a definitivo el acuerdo de aprobación inicial de la Ordenanza Local por utilización de viviendas, cuyos actos administrativos confirmamos por parecer conformes a derechos. Sin expresa condena en costas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de la Junta de Andalucía presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales Sr. Mairata Laviña en nombre y representación del Ayuntamiento de Lubrín.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que casando la de instancia desestime la demanda en todos sus pedimentos.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación del Ayuntamiento de Lubrín ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte en su día Sentencia, en la que tras la desestimación del recurso de casación, confirme la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 17 de abril de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Ayuntamiento de Lubrín (Almería) aprobó una Ordenanza Local por Utilización de Viviendas Municipales, con la finalidad de regular su ocupación por los profesores de E.G.B. destinados en el Municipio.
Contra el acuerdo aprobatorio de la Ordenanza interpuso recurso contencioso administrativo la Junta de Andalucía, alegando que los inmuebles concernidos habían sido construidos y financiados íntegramente o en su mayor parte por el Estado para destinarlas al servicio público de la docencia y tenían la calificación jurídica de bienes demaniales, por lo que antes de proceder a la aprobación del acuerdo tenía que haberse dado audiencia a los profesores afectados y la Junta de Andalucía, no pudiendo proceder unilateralmente la Corporación al cambio de calificación jurídica o destino de las viviendas de maestros ni fijar un canon o alquiler sobre las mismas. Adujo también la Administración demandante que la ordenanza establecía unos criterios de preferencia en la adjudicación que infringían la legislación de referencia.
La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, afirma que el acuerdo impugnado no contiene decisión alguna sobre imposición de un canon por el uso de viviendas y que respecto al orden de preferencia para la utilización de las mismas, no hay diferencia apreciable con respecto a los contenidos en el artículo 185 del Decreto de 24 de octubre de 1947, por el que se aprueba el Estatuto del Magisterio.
Contra esta sentencia se ha formalizado recurso de casación, en cuyo primer motivo se denuncia la vulneración del artículo 137 de la Constitución, artículos 19 y 15-1-1º del Estatuto de Andalucía y 25-2-u) de la Ley 7/85, de Bases del Régimen Local.
Aduce la Junta de Andalucía que la adecuación a Derecho de la Ordenanza pasa por su inmersión en el ámbito de interés de la Corporación municipal, siendo así que el Ordenamiento Jurídico asigna a las entidades locales, en relación con las viviendas destinadas al profesorado, un grado de intervención acorde con las competencias concurrentes de las propias entidades locales y de la Administración educativa, en este caso la autonómica que ha sido rebasado mediante la Ordenanza, pues corresponde a la Administración autonómica, la determinación de las condiciones en que los funcionarios docentes han de desempeñar su cometido, entre las que se incluye el acceso a las viviendas para profesores.
Como señalan las sentencias de esta Sala de 21 de octubre de 1999 y 8 de febrero de 2001, entre otras muchas, el régimen de los edificios municipales de que se trata ha dado lugar a decisiones no siempre coincidentes de Tribunales de primera instancia, como consecuencia de la heterogénea y cambiante normativa aplicable, pero también a una jurisprudencia consolidada en múltiples Sentencias de este Supremo Tribunal (SS 20 de septiembre de 1988, 14 de noviembre de 1989, 18 de abril, 17 de julio y 14 de diciembre de 1990, 7 de enero de 1991, 24 de marzo y 21 de abril de 1994), que puede resumirse en los siguientes términos:
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los Ayuntamientos no estaban sujetos a la obligación de proporcionar a los Profesores de Educación General Básica casa-habitación en forma gratuita o una compensación económica equivalente, habiéndose extinguido tal obligación con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 y el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre de 1953 (Disposición Adicional 4ª), lo que vino a ratificar la Disposición Adicional 6ª-4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955;
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los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero, que establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares y contemplaban un derecho a casa-habitación de los maestros, no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto (Disposición Transitoria 9ª y Final 4ª), ni tras la Constitución por la Ley Orgánica de Educación, LO 8/1985, de 3 de julio (Disposición Transitoria 5ª), aunque dicha normativa, con valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda, con carácter unilateral e incondicionado, sino con el mismo enfoque que tendría el artículo 25-2-n) de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, y la Disposición Adicional 2ª de la citada LO 8/1985, como competencia municipal de cooperación con las Administraciones Educativas correspondientes;
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los Ayuntamientos podían poner fin a cesiones gratuitas gravosas para el erario municipal o buscar contrapartidas (como cesión en arrendamiento u otras distintas) para los bienes patrimoniales que destinen a casa-habitación de los Profesores de Educación General Básica, pero respetando siempre el régimen propio de los bienes de que se trate;
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los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para Maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley de Enseñanza Primaria, cualquiera que hubiera sido el procedimiento de financiación, resultaban de propiedad de los Municipios, pero no podían destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación y Ciencia o, lógicamente de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados a su afectación originaria".
Tratándose, pues, de un caso de competencias concurrentes, la municipal se determina conforme al principio general, expresado en la sentencia de 21 de febrero de 1994, de que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos -Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 julio -; y b) negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local -Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 febrero -.
Partiendo, de esta base, el municipio demandado no podía extender su competencia hasta el extremo de pretender regular las condiciones y reglas de prioridad o preferencia de los solicitantes de viviendas, el procedimiento de adjudicación de las mismas y la duración de tal adjudicación, por ser aspectos que trascienden de lo que puede calificarse como competencia propiamente municipal y por incidir en el ámbito competencial de la Administración educativa, en este caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía. A este respecto, debe recordarse que según multitud de sentencias de esta Sala Tercera, el uso de viviendas por funcionarios públicos, en consideración a su condición de tales, constituye una situación jurídica derivada de su estatuto funcionarial, lo que refuerza la insusceptibilidad de su regulación mediante Ordenanza municipal. al tratarse de funcionarios docentes cuyo estatuto se determina por la normativa autonómica en el marco de la legislación básica del Estado.
No queda salvada esa competencia municipal por una eventual alegación en el sentido de que la ordenanza no contradiga lo prescrito en la normativa estatal y autonómica de referencia, pues como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 150/98 de 2 de julio (que aunque referida a las normas autonómicas contiene un criterio extensible a la aprobación de Ordenanzas locales, a los efectos que interesan en este recurso) "si la reproducción de normas estatales por Leyes autonómicas es ya una técnica peligrosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación se convierte en ilegítima cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia (STC 35/1983 [RTC 198335]). En este sentido, cumple recordar lo declarado por este Tribunal en su STC 10/1982 (RTC 198210) (fundamento jurídico 8.º) y más recientemente recogido en las SSTC 62/1991 [fundamento jurídico 4.º, apartado b)] y 147/1993 (fundamento jurídico 4.º) como antes citamos, la «simple reproducción por la legislación autonómica además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a las Comunidades Autónomas". Careciendo el Ayuntamiento demandado de competencia para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios docentes, no puede sino concluirse que la ordenanza excedió del ámbito legítimo de competencias de dicho Ayuntamiento, lo que determina su nulidad, con la consiguiente estimación del presente recurso de casación.
Procede que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación, conforme a lo dispuesto en los artículos 102-2 y 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 24 de julio de 1995, dictada en el recurso 778/92, la cual casamos;
segundo, estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Ayuntamiento de Lubrín (Almería), de 13 de febrero de 1992, sobre aprobación definitiva de la Ordenanza Local por Utilización de Viviendas Municipales, que anulamos;
tercero, ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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