STS, 16 de Abril de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 16 Abril 2001 |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de dos mil uno.
En el recurso contencioso-administrativo número 508/1998 interpuesto por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por la procuradora doña Olga Rodríguez Herranz y asistida de letrado, contra acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de julio de 1.998, por el que se autoriza la creación de la sociedad estatal "Aguas del Júcar, S.A."; habiendo intervenido como partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, y la sociedad AGUAS DEL JÚCAR S.A., representada por la procuradora doña Rocío Sampere Meneses, con asistencia de letrado.
El día 17 de julio de 1.998 se acordó por el Consejo de Ministros autorizar la creación de una sociedad estatal de las previstas en el artículo 6.1.a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, y en el artículo 158.7 de la ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que, revistiendo la forma de sociedad anónima, se denominó "Aguas del Júcar, S.A.". Contra dicho acuerdo se interpuso por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA recurso contencioso- administrativo en fecha 24 de noviembre de 1.988.
Dado traslado para formalizar la demanda, la procuradora doña Olga Rodríguez Herranz, en representación de dicha Comunidad Autónoma, presentó escrito en fecha 16 de julio de 1.999 en el que suplicó a la Sala declare la nulidad y deje sin efecto el acto impugnado, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración y a adoptar cuantas medidas sean necesarias para su plena efectividad.
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contestó la demanda mediante escrito de fecha 29 de diciembre de 1.999 con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad de la demanda o, en su caso, sea ésta íntegramente desestimada, confirmando el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, por ser plenamente ajustado a Derecho, con expresa condena en costas a la Junta de Comunidades recurrente.
Por la procuradora doña Rocío Sampere Meneses, en nombre y representación de la sociedad AGUAS DEL JÚCAR S.A., se evacuó el trámite de contestación a la demanda en fecha 11 de noviembre de 1.999, solicitando a la Sala que declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 82 b) de la Ley de 27 de diciembre de 1.956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y en su defecto la desestimación por los motivos expuestos.
Recibido el procedimiento a prueba y una vez concluida su práctica, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Por providencia de fecha 14 de noviembre de 2.000 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 4 de abril de 2.001, en que tuvo lugar.
Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
La JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de julio de 1.998 por el que se autorizó la creación de una sociedad estatal de las previstas en el artículo 6.1.a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, y en el artículo 158.7 de la ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que, revistiendo la forma de sociedad anónima, se denominó "Aguas del Júcar, S.A.". En dicho acuerdo se incluye, como objeto inicial de la Sociedad creada:
1º) La contratación, construcción y explotación, en su caso, de toda clase de obras hidráulicas y el ejercicio complementario de cualesquiera actividades que deban considerarse partes o elementos del ciclo hídrico y estén relacionadas con aquéllas.
2º) La gestión de obras y recurso hídricos, incluida la medioambiental en acuíferos, lagunas, embalses, ríos y tramos de ríos, así como el ejercicio de aquellas actividades preparatorias, complementarias o derivadas de las anteriores.
3º) La promoción de las mencionadas obras hidráulicas mediante la participación en el capital de sociedades o la financiación a través de préstamos cuando se constituyan con algunos de los fines señaladas en los apartados anteriores.
El capital social inicial estará constituido por la aportación de quince mil cuatrocientos millones (15.400.000.000) de pesetas, realizada en su totalidad por el Estado, correspondiendo a la titularidad de las acciones que se emitan en la Dirección General del Patrimonio del Estado conforme a lo establecido en la Ley del Patrimonio del Estado.
Con carácter previo, se debe resolver por esta Sala la causa de inadmisibilidad alegada por las partes demandadas, al amparo de lo dispuesto en el apartado b) del artículo 82 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956, en relación con el 28.1.a) o, en su caso, en la letra b) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por haberse interpuesto el recurso por persona no legitimada, según lo establecido en el artículo 19.1 de la citada Ley.
La excepción debe desestimarse, pues el interés legitimador para el ejercicio de esta acción deriva de que una amplia superficie de la cuenca del Júcar, ámbito operativo de la Sociedad creada, pertenece al territorio de la Comunidad Castellano- Manchega, que cuenta por ello con tres representantes en la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar y, por lo tanto, con una participación significativa en el proceso de adopción de decisiones y de control de las obras hidráulicas que puedan construirse en dicha cuenca por la indicada Sociedad.
Sin duda, de prosperar su pretensión anulatoria, se dejaría sin efecto la creación de la sociedad estatal, con lo que el protagonismo de la Confederación Hidrográfica del Júcar y, por ende, de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha -a través de sus tres representantes en aquéllas-, en las obras que constituyen el objeto social, aumentaría. Es, por tanto, un interés legítimo que consiste en la aspiración de los que actúan en un sector, a que la Administración se comporte en el mismo conforme a Derecho; aspiración que se reconduce subjetivamente a aquellas personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que están íntimamente ligadas a ese círculo de competencias sectoriales o territoriales en que el acto controvertido se desenvuelve.
Entrando ya en el examen de la impugnación, la parte demandante alega, en primer lugar, que en el procedimiento seguido para la adopción del acuerdo se omitió la preceptiva audiencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que fue la que instó la creación de la Sociedad, y de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, lo que, a su entender, determinaría su nulidad.
No puede desconocerse que la creación de una sociedad de este tipo, es una decisión de política económica que compete exclusivamente al Consejo de Ministros. Así se infiere del artículo 6.3 de la Ley General Presupuestaria y del artículo 158 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. De esta forma, la decisión que se tome depende de su propia iniciativa, y si bien requerirá de un procedimiento de formación de su voluntad, cual ocurre con cualquier acto de un órgano colegiado, ello no implica que deba sujetarse a unos estrictos trámites o que deba darse a éstos el mismo valor que tienen cuando se trata de actos de distinto signo, en los que existe una mayor implicación de intereses o derechos en conflicto.
Ya se dijo que la Comunidad recurrente tenía interés legitimador para el ejercicio de la acción. Pero este interés, por sí solo, no significa que haya que oírla en el procedimiento de creación de la sociedad estatal. De aquí que, al margen del interés que en la creación puedan tener terceras personas, la decisión es autónoma, como lo es la que se toma por los particulares en la constitución de una sociedad civil o mercantil. Será posteriormente, en el momento en que la Sociedad comience a funcionar, y a llevar a cabo las obras a que se refiere su objeto social, cuando deban ser oídas la Confederación y la Junta, a través de los expedientes que se tramiten para la aprobación de las mismas, siempre que se ubiquen en su territorio.
A lo anteriormente razonado no se opone el que la Confederación Hidrográfica fuera la que inicialmente auspició la creación de esta Sociedad, pues la decisión, asumiendo la idea, la tomó el Consejo de Ministros, sin que aquella iniciativa implique un derecho a intervenir en el procedimiento de creación que, como se dijo, es un acto de política económica que corresponde a éste en exclusiva. Lo propio cabe decir de la Junta de Castilla-La Mancha, cuyo interés se hace derivar por la recurrente de su participación a través de tres representantes en la Confederación. Es obvio que si la audiencia de ésta no es legalmente necesaria, tampoco lo será la de aquella por el mero hecho de tener representación en la misma.
En último término cabe añadir, para rechazar este motivo de impugnación, que el defecto, caso de reputarse tal, no ha producido indefensión a la recurrente -la de la Confederación Hidrográfica tendría sólo ella que haberla alegado-, que a través del proceso judicial ha tenido oportunidad de ser oída, con lo que, en caso de apreciarse, sería una indefensión exclusivamente formal, sin fuerza invalidante; habida cuenta de que todos sus argumentos se dirigen a hacer desaparecer del mundo jurídico a la Sociedad creada, pero no a mejorar o variar su contenido.
Alega la demandante falta de motivación y justificación objetiva, por lo que, a su juicio, se infringe el artículo 9.3, in fine, de la Constitución y el artículo 54.1.f) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Ahora bien, lo que realmente está denunciándose es que se haya sustraído a la Confederación Hidrográfica la creación de la Sociedad, pasándola de la que se dice su órbita propia, a la del Ministerio de Economía y Hacienda, sin ninguna justificación.
Ya se expresó anteriormente, y ahora se repite, que el acto se encuadra dentro de la política económica que en materia de aguas corresponde al Gobierno. Es, por tanto, enteramente discrecional su potestad, y libre la facultad de crear por sí una sociedad que promocione, contrate, construya, explote y gestione las obras hidráulicas; como legítimo hubiera sido acudir a cualquier otro medio de gestión directa o indirecta para la ejecución de obras hidráulicas, de entre los varios que le proporciona el Ordenamiento. Basta para entender justificada esta decisión y considerar infundada la impugnación, con remitirse a la exposición de motivos. En ella se dice que:
...la creciente complejidad en la Administración de los recursos hídricos en la importante cuenca del Júcar, cuya gestión corresponde a la Confederación Hidrográfica del Júcar, Organismo Autónomo, comercial adscrito al Ministerio de Medio Ambiente, comprende un total de cinco presas, así como zonas regables con una superficie de 370.000 Has., y en la que se prevé, de acuerdo con la propuesta del Plan Hidrológico de la cuenca del Júcar, un conjunto de inversión total (pública y privada) con un elevado desembolso económico que, sólo para la Administración General del Estado, supondrá un coste de 542.000 millones de pesetas en un horizonte temporal de veinte años, exigen la utilización de instrumentos que potencien y faciliten la intervención de la iniciativa privada, junto con la intervención pública en la promoción de las costosas infraestructuras hidráulicas.
De acuerdo con ello, y a fin de dar eficaz respuesta administrativa a la necesaria inversión y gestión de las obras públicas hidráulicas de competencia del Estado en el ámbito de la citada cuenta geográfica, de acuerdo con el instrumento específicamente previsto en el artículo 158.5 de la Ley 13/1996, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, se propone la creación de la sociedad estatal "Aguas del Júcar, S.A.", movilizando a estos efectos los correspondientes recursos y colaboraciones tanto del sector público, nacional y comunitario, como el privado.
No puede pensarse que la Confederación Hidrográfica tenga el monopolio para la creación de este tipo de sociedades de gestión. Es cierto que el artículo 21 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, en su redacción dada por la Ley 13/1996, atribuye a los Organismos de Cuenca, para el cumplimiento de sus funciones, adquirir por suscripción o compra, enajenar y, en general, realizar cualesquiera actos de administración respecto de títulos representativos de capital de sociedades que se constituyan para la construcción, explotación o ejecución de obra pública hidráulica; pero ello no quiere decir que esta misma facultad no se otorgue al Estado, pues el mismo precepto indica que esa adquisición puede realizarse de sociedades estatales constituidas con esa finalidad, lo que claramente significa que se está reconociendo la potestad de ambas en este orden, y es con base en ello que deba reputarse legítima la constitución que ahora se impugna.
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha alega infracción del artículo 158 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, y del artículo 21.2 de la Ley de Aguas, al situar a la sociedad "Aguas del Júcar" bajo la dependencia exclusiva de la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Economía y Hacienda, suplantando el régimen especial de relaciones entre la Sociedad y la Administración General del Estado que dicho precepto legal remite a un convenio entre ambas; convenio que resulta imposible al ser la voluntad de la Sociedad la propia de la Administración del Estado, cuyas instrucciones ha de seguir, ya que la Dirección General es un simple órgano de ésta.
En primer término, el acuerdo se ajusta a lo establecido en el artículo 158.5 de la Ley 13/1996, que autoriza al Consejo de Ministros para constituir sociedades estatales participadas en su totalidad por el Estado español, siendo la Dirección General del Patrimonio del Estado a la que el Real Decreto 1.884/1996, de 2 de agosto, atribuye la gestión, tramitación e informe sobre asuntos relacionados con las acciones y participaciones del capital del Estado en empresas mercantiles.
En segundo lugar, no debe confundirse la constitución de la Sociedad con su funcionamiento posterior. El hecho de que aquélla se realice por el Estado no impide que funcione con independencia de éste y con personalidad jurídica propia, pudiendo suscribir con él los convenios que rijan las relaciones de ambos. Si así no fuera no se entendería lo dispuesto en el mencionado artículo 158, que en el apartado primero autoriza al Consejo de Ministros a constituir estas sociedades, para establecer en el siguiente que las relaciones entre Estado y Sociedad se regirá por convenio celebrado entre ambas. Si se admitiera la tesis de la parte recurrente, el precepto, también aplicable a las sociedades estatales que tengan por objeto obras hidráulicas (art. 158.5º), sería de imposible realización, porque en todos los casos en el convenio intervendrá, por una parte, la Dirección General del Patrimonio del Estado y, por otra, la Sociedad, y se produciría la confusión de voluntades que se denuncia.
La Comunidad autónoma demandante afirma que el acuerdo recurrido comporta un desplazamiento de las competencias que la Ley de Aguas otorga a las Confederaciones Hidrográficas en materia de obras hidráulicas y un vaciamiento de la posición que dicha Ley, el Reglamento de la Administración Pública del Agua y el Real Decreto 924/1989, de 21 de julio, constitutivo de la Confederación Hidrográfica del Júcar, aseguran a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
Para rechazar esta alegación cabe remitirse aquí a lo dicho en el fundamento jurídico cuarto. Debe añadirse, como indica el Abogado del Estado, que no es posible interpretar el artículo 21.d) de la Ley de Aguas como si sólo las Confederaciones Hidrográficas pudiesen promover obras hidráulicas, cuando, muy al contrario, la práctica totalidad de las obras que se ejecutan son de titularidad estatal; siendo así que las obras de interés general son competencia de la Administración General del Estado y ésta puede encomendar su construcción a aquéllas o a una sociedad anónima al amparo del artículo 158 de la Ley 13/1996, o bien construirlas directamente a través de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, sin por ello vaciar las competencias de las Confederaciones Hidrográficas ni las de las Comunidades Autónomas, pues unas y otras conservan, respecto a las obras a construir por "Aguas del Júcar, S.A.", las mismas competencias que pudieran tener respecto a cualquier otra obra de interés general del Estado.
Por último, se alega por la demandante infracción del artículo 67 de la Ley General Presupuestaria, pues el crédito retenido y aplicado para dotar a "Aguas del Júcar, S.A." con el capital de 15.400 millones de pesetas corresponde al Ministerio de Medio Ambiente y quien de hecho lo ha utilizado es la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Economía y Hacienda.
Este motivo debe igualmente rechazarse, ya que no hay que confundir el crédito en la Sección de un Ministerio, con las funciones de administración del Patrimonio del Estado, que corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda. El destino del crédito existente no ha sido alterado, estando expresamente destinada la partida a financiar la adjudicación de acciones de sociedades estatales cuyo objeto social sea la construcción y explotación de obras hidráulicas.
No procede hacer expresa imposición de costas, por no darse temeridad o mala fe, que para ello exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso interpuesto por la representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA contra acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de julio de 1.998, el que confirmamos por ser ajustado a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Mª Rosario Barrio Pelegrini.- Rubricado.-
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