STS, 14 de Abril de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 14 Abril 2001 |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 126/1996, interpuesto por el Ayuntamiento de Guijuelo, representado por el Procurador don José Vicente Arche Rodríguez, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 27 de julio de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, recursos acumulados 295, 432 y 449 de 1993, siendo partes recurridas, correspondientes a dichos asuntos respectivamente, Fundición Industrial de Grasas Animales S.A. (Figasa), El Coto Ramos S.A. y Matadero de Guijuelo S.A. (Maguisa), todas ellas representadas por el Procurador don Bonifacio Fraile Sánchez, asimismo bajo dirección de Letrado, relativos a tasas sobre alcantarillado.
El Pleno del Ayuntamiento de Guijuelo aprobó, con fecha de 30 de diciembre de 1992, la Ordenanza Fiscal num. 11, relativa a la tasa sobre alcantarillado, que se publicó en el BOP de Salamanca de 15 de enero de 1993, interponiendo las entidades señaladas como recurridas los respectivos recursos contenciosos administrativos, que fueron acumulados y tramitados ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recursos 295,432 y 449 de 1993, que finalizaron por sentencia de 27 de julio de 1995, cuya parte dispositiva fue del siguiente tenor: "Fallamos.- Que estimamos el recurso presentado por la entidad mercantil COTO RAMOS, S.A. y FIGASA, contra la resolución mencionada en el encabezamiento de la sentencia, debemos declarar y declaramos que la misma es radicalmente nula, debiendo de procederse a una nueva aprobación de la Ordenanza sobre la base de estudio global del costo de mantenimiento del alcantarillado especificando todas las partidas, y ajustando la tarifa a dicho estudio, todo ello sin hacer expresa condena en costas".
Posteriormente se dictó auto de aclaración en el sentido de entender comprendido en el texto judicial de la sentencia referida el recurso 295/1993.
Frente a la misma se dedujo recurso de casación por el Ayuntamiento de Guijuelo, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y formalizadas sus alegaciones por las partes recurridas, se señaló el día 3 de abril de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El Ayuntamiento recurrente ha utilizado los siguientes argumentos impugnatorios, utilizando el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción:
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- Infracción del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto a la interpretación excesivamente amplia que la Sala de instancia hace de la nulidad basada en "prescindir total y absolutamente del procedimiento".
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- Id. de los artículos 24 y 25 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, puesto que el acuerdo recurrido se refería solamente a la modificación de una Ordenanza Fiscal y se había acreditado que en ningún caso el importe estimado de recaudación excede del coste del servicio.
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- Infracción del art. 45.2 CE, en cuanto a la utilización racional de los recursos naturales -uno de ellos es el agua-.
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- El art. 130 R del Tratado de la Comunidad Europea, redacción dada por el Acta Única de 1986, vigente al aprobarse la Ordenanza Fiscal, que establece los principios de la política ambiental de "corrección preferente en la fuente" y "quien contamina, paga".
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- La Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, sobre el Tratamiento de las Aguas Residuales Urbanas, aún no traspuesta al ordenamiento interno, cuyo Anexo I, Cuadro I, establece 125 mg/1 DQO, como máximo admisible para los vertidos de las estaciones de tratamiento de aguas residuales a los cauces y cuyo apartado C) contempla asimismo la obligación de que sean sometidos a tratamiento previo los vertidos industriales antes de entrar en la red e instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas.
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- El Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, el cual remite a la Tabla 1 del Anexo al Título IV para establecer los valores máximos permitidos a los vertidos, uno de cuyos parámetros es el análisis de la demanda química de oxígeno medida en miligramos por litro (DQO mg/1).
Por el cauce del art. 95.1.3 de la propia Ley, el Ayuntamiento recurrente opone además quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, estimando que en la impugnada se han vulnerado los siguientes preceptos:
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- Arts. 84.a), 104 y 105 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ) y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto el fallo condena al Ayuntamiento a aprobar una nueva Ordenanza.
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- Art. 83.2 LJ, al no mencionar la sentencia el precepto, norma o principio concreto del ordenamiento en base al cual se declara, en su Fundamento 3º, como "absoluta ilegalidad" la parte de la Ordenanza Fiscal contenida en el art. 5.2 que se refiere al factor "f" y "DQO", como sistemas configuradores de la tarifa aplicable.
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- Art. 85 LJ, que impone al Tribunal del deber de expresar concretamente la forma en que han de quedar redactados los preceptos impugnados.
Comenzando por los 2 primeros motivos, la sentencia impugnada afirmó en su Fundamento 2º que "el estudio económico sobre el que se ha llegado a la determinación de las tarifas aplicables no explica en absoluto como se ha llegado al coste real o previsible del servicio que se trata de regular", razonando que el estudio acompañado a la modificación de la Ordenanza, realizado por una empresa privada, era "somero" y no proporcionaban a los servicios técnicos municipales "constancia real y efectiva de la valoración detallada y previsible (...) de las distintas partidas que integren el mantenimiento del servicio de alcantarillado, al que a partir de ahora se le añadirán los costes reales del mantenimiento del servicio de depuración que constituye la última fase de la red".
La conclusión que extrajo la Sala fue la de que el acuerdo recurrido prescindió de un aspecto esencial del procedimiento, cual es el trámite del informe económico, exigido por los artículos 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, aplicando en consecuencia el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en orden a declarar la nulidad absoluta de la nueva Ordenanza.
Puesto que en casación no pueden discutirse los hechos fijados por la sentencia impugnada y la apreciación probatoria a que llegó la Sala de instancia, sólo resta declarar que la consecuencia anulatoria está perfectamente ajustada a cuanto dispone el art. citado de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992.
La Administración recurrente formula el reproche de que la sentencia recurrida ha hecho una interpretación "amplia" del citado precepto, para establecer la nulidad absoluta por falta o insuficiencia del estudio económico sobre el coste del servicio municipal.
Lejos de ello, no hay ninguna interpretación extensiva de la norma referida, sino una aplicación estricta de la misma, ajustada a una jurisprudencia decantada de esta Sala con suma reiteración, según la cual la ausencia o insuficiencia del estudio económico es causa de nulidad absoluta.
Ad exemplum podemos citar la sentencia de 6 de marzo de 1999, que subrayó la nulidad radical al declarar que la subsanación posterior, con eficacia retroactiva, de este defecto era improcedente; la de 23 de marzo de 1999, que anuló una Ordenanza porque el informe de la Secretaría General Técnica no justificaba el coste del servicio y la de 7 de febrero de 2000, que declaró la nulidad de una Ordenanza por omisión de la Memoria Económico-Financiera.
Por lo tanto, los motivos de casación 1 y 2 del epígrafe Primero deben ser desestimados, pues no solamente no ha habido vulneración de los preceptos 62.1.e) de la Ley 30/1992, y 24 y 25 de la Ley 39/1988, sino, por el contrario, aplicación correcta de los mismos.
Los motivos 3, 4, 5 y 6 del mismo epígrafe han de correr igual suerte desestimatoria.
Las Ordenanzas locales se justifican ex art. 23 y siguientes de la Ley 39/1988, y su elaboración ha de ajustarse, entre otras, a las reglas de los artículos 24 y 25, ya citados, cuya infracción ha sido manifiesta.
Los preceptos a que ahora nos referimos informan la política medio ambiental y en materia de aguas, pero no justificarían en modo alguno la ausencia del adecuado informe económico que llevó a la Sala de instancia a declarar la nulidad de la Ordenanza.
El siguiente motivo impugnatorio hace referencia al supuesto incumplimiento de los arts. 84.a), 104 y 105 de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto la sentencia recurrida impone al Ayuntamiento la necesidad de aprobar una nueva Ordenanza, además de declarar la nulidad de la disposición impugnada.
A juicio de la entidad recurrente, el art. 105 concede al Ayuntamiento varias posibilidades de ejecutar el fallo anulatorio y es potestad suyo elegir la que estime más conveniente.
El alegato debe ser rechazado igualmente, puesto que el art. 84.a) ha sido cumplido estrictamente por el fallo impugnado, que declara la nulidad radical de la Ordenanza y sienta las bases sobre las cuales deben subsanarse los defectos apreciados en la actual, para su posterior subsanación en el nuevo instrumento.
Tal declaración forma parte del contenido posible de una sentencia anulatoria de disposiciones generales, pues al resolver sobre las encontradas pretensiones de las partes el Tribunal puede hacer este tipo de declaraciones, completando su juicio sobre el acto juzgado.
En lugar de proceder a la redacción de los nuevos preceptos, a lo que le autorizaría el art. 85 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala ha optado por una simple precisión sobre los defectos apreciados en la disposición general anulada.
Con ello no ha quebrantado ningún precepto orgánico ni procesal, limitándose a moverse dentro de su potestad jurisdiccional y su ius decidendi.
La declaración de nulidad absoluta de la Ordenanza, por el aludido defecto formal, era obligada, lo que impone la desestimación del motivo, no pudiendo tampoco acogerse la tesis de que al Ayuntamiento corresponde decidir sobre el cumplimiento del fallo, pues la ejecución de las sentencias es potestad jurisdiccional de los Tribunales (art. 117.3 CE.), debiendo la Administración llevarlas a cabo en los términos señalados en el fallo, o sea "a puro y debido efecto" como decía el art. 104 LJ de 1956.
Y, finalmente, piénsese en la incongruencia que supone plantear este motivo, exigiendo de la sala que redactara la ordenanza cuando se carece del preceptivo estudio económico.
En el siguiente motivo, la entidad recurrente alega la infracción del art. 83.2 de la LJ, al declarar en el Fundamento 3ª la absoluta ilegalidad de la parte de la Ordenanza contenida en el art. 5.2, referida al factor "f" y "DQO", como sistemas configuradores de la tarifa aplicable.
Tras la declaración de nulidad indicada, es innecesario examinar la procedencia o improcedencia de los restantes motivos del recurso, mas, sin perjuicio de ello, es oportuno hacer referencia a la función desempeñada por los factores referidos en la Ordenanza, que mereció los calificativos de "absoluta ilegalidad" por parte de la sentencia objeto del recurso, en el Fundamento indicado, que estimó ilícita su presencia en la ordenanza, pues convertían a la tasa en un impuesto progresivo.
La base liquidable de los tributos, a la que la LGT dedica el Capítulo IV de su Título II, constituye la cuantificación o medida del hecho imponible, y ciertamente esta regulación está contemplada desde la óptica de los impuestos, pues en las tasas, tanto el art. 19 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, para las tasas estatales y el artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, para las locales, declaran que el importe de la tasa, por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad, no podrán exceder del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.
Esta objetivación se preconiza por la sentencia de instancia en su Fundamento Segundo, si bien, contradiciéndose, hace unas apreciaciones en su Fundamento Tercero, en el que tilda de faltos de fundamentación los factores aludidos, atribuyéndoles que, merced a ellos, se introduce en la tasa una suerte de impuesto progresivo, absolutamente contrario a la esencia de la tasa.
Pero el hecho de que una Ordenanza tome un factor determinado, como indicativo de la concentración de DQO medida en el afluente de cada industria inmediato a su salida a conexión a la red general ha de estimarse sólamente como un factor indicativo de la mayor utilización del servicio de saneamiento y alcantarillado por parte de dicha industria, que es lo que a la postre viene a reconocer el propio texto judicial recurrida, cuando afirma "que una vez determinado el coste real, será la tarifa quien corrija el mayor uso que cada cual haga del servicio sin necesidad de factores extraños".
En consecuencia, y pese a una cierta ambigüedad el factor F no puede ser considerado extraño ni al coste del servicio ni a su mayor uso, ni a la postre fue negado por la sentencia de instancia, por lo que tampoco en este aspecto puede estimarse el recurso.
El último motivo del recurso hace alusión a que la sentencia recurrida ha vulnerado el art. 85 LJ, que impone al Tribunal el deber de expresar concretamente la forma en que han de quedar redactados los preceptos impugnados.
El precepto en cuestión prevé una de las varias formas que puede escoger el Tribunal como consecuencia de la ordenación, y que van desde la anulación de la Ordenanza, o de uno o varios preceptos determinados, a la constancia en el fallo anulatorio, además, de las bases o criterios que deberá observar la futura ordenanza -modalidad escogida por la sentencia impugnada- o a la redacción de los preceptos que declare anulados, posibilidad esta última que racionalmente sólo sería operativa cuando se anulen o varios preceptos, pero no cuando se declare la nulidad absoluta de la Ordenanza, como ha ocurrido en el caso presente, en cuyo caso, la redacción ex novo de una Ordenanza parecería un desapoderamiento de las iniciativas locales, hasta el punto de que el precepto no ha sido prácticamente utilizado en la forma que parece sugerir -desafiantemente-, la entidad recurrente.
Esta interpretación del art. 85 fue la asumida por todos los órganos jurisdiccionales y el reconocimiento general de su acierto ha podido verse, posteriormente, en que la actual Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, (la cual se invoca simplemente a efectos discursivos, dada la fecha de su promulgación), en su art. 71.2 declaró taxativamente que "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general, en sustitución de los que anularen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados".
Procede, en definitiva, desestimar el recurso de casación, con la obligada condena en costas que determina el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Desestimamos el recurso de casación 126/1996, interpuesto por el Ayuntamiento de Guijuelo, contra la sentencia dictada el día 27 de julio de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, recurso 295/1993, siendo partes recurridas Fundición Industrial de Grasas Animales, S.A., El Coto Ramos, S.A. y Matadero de Guijuelo, S.A., imponiendo a la Administración recurrente condena en las costas del recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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