STS, 23 de Abril de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 10 de mayo de 1993, cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Lucía contra el Acuerdo de Santa María de los Llanos (Cuenca) de fecha 28 de febrero de 1991, desestimatorio de recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de dicho Ayuntamiento de fecha 8 de enero de 1991, de recuperación en vía administrativa de un bien de dominio público, debemos declarar y declaramos ajustados a Derecho los acuerdos impugnados, manteniendo los mismos en su contenido, sin perjuicio de la posibilidad de las partes litigantes de acudir ante los órganos de la Jurisdicción ordinaria, como competentes para resolver la cuestión de la titularidad, pública o privada, del camino discutido en el presente recurso; todo ello sin costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La parte actora entiende que el camino al que se refiere el Ayuntamiento no es el llamado camino de las Carreteras, sino un camino de propiedad privada, habiéndose producido el cambio de trazado bajo la autorización del órgano competente para darla, la Cámara Local Agraria de Santa María de los Llanos. Invoca, igualmente, razones de justicia material para impedir un perjuicio o daño inútil, ya que la vía en cuestión daría el mismo servicio por donde hoy discurre que por su antiguo trazado.

La sentencia del Tribunal Supremo de 4 de enero de 1991 declara que para el válido ejercicio de las facultades recuperatorias de sus bienes atribuidas a los Ayuntamientos [en la actualidad, artículos 4.1 d) y 82 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local y artículo 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio], cuyo ejercicio no prejuzga cuestión alguna de propiedad, se requiere la existencia de una prueba suficiente que demuestre la posesión administrativa o uso público y, por otra parte, la condición de detentador en el administrado contra el que la actuación recuperatoria se dirige.

Los requisitos expresados han sido acreditados en el presente caso por el Ayuntamiento.

La parte actora reconoce que el cambio de trazado le obligaría a realizar costosas inversiones, por lo que está acreditado el segundo requisito.

La verdadera cuestión se plantea en relación con el primero de los citados requisitos. Este se demuestra, sin entrar a dilucidar cuestiones de propiedad, por los documentos obrantes en autos y en el expediente administrativo, así como por las declaraciones testificales, que acreditan la posesión administrativa o uso público del camino discutido.

Dicho uso público deriva de los Planos del Catastro referentes a los polígonos números 15 y 16 del término municipal de Santa María de los Llanos (folios 3 y 4 del expediente). Se observa que el camino atraviesa varias fincas, y esta circunstancia se repite en el nuevo catastro del año 1990 (folio 7 del expediente). El camino coincide con el señalado en el plano confeccionado por el Instituto Geográfico y Catastral, edición 1942, aportado como documento número uno con el escrito de demanda. La diferencia radica en la denominación, cuestión que no debe dilucidarse en este pleito. De dichos planos se desprende que el camino aparece configurado no como una mera vía de servicio que nace y muere dentro de la propia finca de la recurrente, sino que atraviesa varias fincas y distintos términos municipales y está en conexión con otros caminos de uso público. Esto aparece confirmado expresamente por las declaraciones de los testigos al contestar la pregunta segunda y por el hecho de solicitar permiso a la Cámara Local Agraria de Santa María de los Llanos en el año 1971. Se trata, pues, de un camino de uso general que afecta a otras personas y ello lleva a la consecuencia de desestimar el recurso, dada la habilitación del Ayuntamiento para su recuperación mediante el interdíctum proprium y sin sujeción al límite temporal del año, que opera sólo respecto de los bienes patrimoniales y no en cuanto a los bienes de dominio público.

No puede oponerse que dicho trozo de camino no se encuentre inventariado en el libro inventario que el Reglamento de Bienes obliga a formar a las Corporaciones Locales. Las sentencia de 8 de febrero 1991 declara que no depende la existencia de dichos caminos de uso público del cumplimiento de estas formalidades. Tampoco el dato del asiento de la finca de la recurrente en el Registro de la Propiedad, pues la titularidad del camino discutido es cuestión no discutida en este pleito y la afirmación que hace la parte actora de que el camino discutido, de no ser propiedad de la misma, tendría que haber sido forzosamente lindero Norte de la finca registral es errónea, pues reconoce que la superficie de las parcelas catastrales 1b y 1a no agotan la cabida registral.

Tampoco puede alegarse que la Corporación conocía el cambio de trazado autorizado el 27 de febrero 1991, al ser el Presidente de la Cámara Agraria Alcalde del Ayuntamiento, y el largo tiempo pasado de veinte años. No coincidían en la misma persona los cargos de Alcalde y Presidente en la fecha de la autorización por la Hermandad del cambio de trazado (27 de febrero de 1971, según prueba de confesión del Alcalde del Ayuntamiento demandado). Por otra parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1990 declara que el ejercicio de la potestad de recuperación no está sujeto a un criterio de discrecionalidad. Así se desprende del artículo 8 de la Ley del Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 y de los artículos 55 del antiguo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955, que se reproduce en el artículo 70 del nuevo Reglamento de 13 de junio de 1986.

Tampoco puede hablarse de la no existencia de beneficio alguno en la actuación de la Corporación por la misma razón.

No puede alegarse que la vía en cuestión daría el mismo servicio, pues el nuevo trazado aparece configurado en el plano del Polígono 2 del Nuevo Catastro realizado en 1990 (folio 7 del expediente) como un camino de servicio de la finca propiedad de la recurrente, esto es, un camino de titularidad privada y, por tanto, de utilización única y exclusiva por el titular del mismo, frente al trazado que pretende recuperar el Ayuntamiento demandado, perteneciente a un camino de uso público, de utilización general y no particular.

Subsiste la posibilidad de las partes de acudir a los órganos de la jurisdicción ordinaria como competentes para resolver la cuestión de la titularidad pública o privada del camino discutido.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Lucía se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 4, 79 y 82 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, 44, 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, y jurisprudencia contenida en sentencias del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1982, 18 de julio de 1986, 22 de diciembre de 1987, 6 de junio de 1988, 26 de enero de 1984, 3 de junio de 1965, 7 de febrero de 1983, 12 de junio de 1983, 9 de julio de 1984, 3 de junio de 1985, 23 de junio de 1987 y 22 de noviembre 1988, entre otras.

La sentencia impugnada entiende acreditado el uso público del camino en cuestión. Entiende acreditado este extremo fundándose en el testimonio de los vecinos propuestos por el Ayuntamiento de un municipio de más de 1 500 habitantes y en el plano catastral confeccionado con errores, del cual no puede derivarse el uso público o privado de una determinada vía y menos aún su titularidad. El catastro confeccionado en 1990 plasma una vía de servicio que nace y muere en sendos caminos de uso público, cosa que permitiría un nuevo ejercicio recuperatorio por el ente local.

El artículo 71.2 del Reglamento de Bienes exige que se acredite la posesión administrativa mediante documentos, salvo que se trate de repeler usurpaciones recientes. La supuesta usurpación se habría producido hace veintidós años. Para tales supuestos la jurisprudencia viene exigiendo medios de prueba de la posesión distintos. Según la jurisprudencia la obligación de prueba de los Ayuntamientos habrá de ser proporcionada al tiempo mayor o menor transcurrido desde el despojo. La sentencia de 22 de diciembre de 1987, al igual que la sentencia de 6 de junio de 1988, consideran que si la usurpación no es reciente esta circunstancia debe servir para extremar las cautelas en el análisis de las cuestiones en litigio.

Por tanto no ha existido prueba acabada, plena ni mucho menos exhaustiva del uso público de la vía en cuestión que legitime al Ayuntamiento para su recuperación.

Muy al contrario, la parte recurrente acreditó mediante documentos cuya autenticidad y validez no han sido impugnadas por el Ayuntamiento que el camino en cuestión no ha existido nunca como límite de propiedad de la finca a la que tenía que servir de lindero de ser cierto el carácter de dominio público que según la sentencia recurrida deriva del plano catastral.

Se infringe la doctrina jurisprudencial que exige una prueba clara de la posesión administrativa y, en su caso, la existencia de documentos acreditativos de la posesión (sentencia de 26 de enero de 1984).

Cita, asimismo, las sentencias de 3 de junio 1965, 7 de febrero de 1983, 12 de julio de 1983, 9 de julio de 1984, 3 de junio de 1985, 23 de junio de 1987, y 22 de noviembre de 1988, todas las cuales se refieren a la exigencia de una prueba plena y acabada o cuando menos la indiscutible demostración, sin sombra de duda alguna, de la posesión pública del bien.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso de casación, se anule la sentencia recurrida, resolviendo no ser ajustados a Derecho los Acuerdos del Ayuntamiento de Santa María de los Llanos (Cuenca) impugnados por la parte recurrente.

Ha comparecido en concepto de parte recurrida la representación procesal del Ayuntamiento de Santa María de los Llanos una vez transcurrido el plazo para presentar escrito de oposición al recurso.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 18 de abril de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Dña. Lucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 10 de mayo de 1993, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de Santa María de los Llanos (Cuenca) de fecha 28 de febrero de 1991, desestimatorio de recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de dicho Ayuntamiento de fecha 8 de enero de 1991, de recuperación en vía administrativa de un bien de dominio público.

En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 4, 79 y 82 de la Ley de Bases del Régimen Local, 44, 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y jurisprudencia contenida en sentencias del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1982, 18 de julio de 1986, 22 de diciembre de 1987, 6 de junio de 1988, 26 de enero de 1984, 3 de junio de 1965, 7 de febrero de 1983, 12 de junio de 1983, 9 de julio de 1984, 3 de junio de 1985, 23 de junio de 1987 y 22 de noviembre 1988, entre otras, se alega, en síntesis, que la sentencia impugnada entiende acreditado el uso público del camino en cuestión fundándose en pruebas insuficientes, mientras que el artículo 71.2 del Reglamento de Bienes exige que se acredite la posesión administrativa mediante documentos, salvo que se trate de repeler usurpaciones recientes, y la jurisprudencia exige una prueba clara de la posesión administrativa y, en su caso, la existencia de documentos acreditativos de la posesión.

El motivo debe ser desestimado.

La jurisprudencia declara que en el recurso de casación no puede solicitarse una revisión de la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia. El recurso de casación constituye un recurso extraordinario mediante el cual sólo pueden denunciarse infracciones del ordenamiento jurídico. La fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia.

Solamente es posible impugnar la valoración de la prueba en aquellos supuestos en los cuales la sentencia recurrida haya incurrido en alguna infracción del ordenamiento jurídico al realizar dicha valoración y se invoque como infringido el precepto legal o doctrina jurisprudencial correspondiente. Así puede ocurrir cuando se infringen las normas sobre prueba tasada, sobre las presunciones y sobre la carga de la prueba o cuando se violan las reglas de la sana crítica si el resultado probatorio a que se haya llegado fuese arbitrario, no razonable o inverosímil por existir un error manifiesto, fuera de los márgenes racionales de apreciación.

También es posible anular el proceso de instancia por haberse producido indefensión, siempre que la infracción cometida haya sido denunciada en la instancia y se formule debidamente en casación.

El Tribunal sentenciador, tras un pormenorizado análisis de la prueba documental, testifical y de confesión en juicio, afirma que:

1. La posesión administrativa o uso público del camino cuya recuperación se pretende ha sido acreditada en el presente caso por el Ayuntamiento.

2. La misma se demuestra, sin entrar a dilucidar cuestiones de propiedad, por los documentos obrantes en autos y en el expediente administrativo, así como por las declaraciones testificales, que acreditan la posesión administrativa o uso público del camino discutido.

3. Dicho uso público deriva de los Planos del Catastro referentes a los polígonos números 15 y 16 del término municipal de Santa María de los Llanos, de los que se desprende que el camino atraviesa varias fincas y distintos términos municipales y está en conexión con otros caminos de uso público.

4. Esto aparece confirmado expresamente por las declaraciones de los testigos.

5. Se confirma también por el hecho de haber solicitado permiso a la Cámara Local Agraria de Santa María de los Llanos en el año 1971 para el cambio de trazado del camino.

6. No puede oponerse que dicho trozo de camino no se encuentre inventariado en el libro inventario que el Reglamento de Bienes obliga a formar a las Corporaciones Locales.

7. Tampoco puede oponerse el dato del asiento de la finca de la recurrente en el Registro de la Propiedad.

8. La afirmación que hace la parte actora de que el camino discutido, de no ser de su propiedad, tenía que haber sido forzosamente lindero Norte de la finca registral es errónea, pues reconoce que la superficie de las parcelas catastrales 1b y 1a no agotan la cabida registral.

No cabe duda de que todas estas manifestaciones expresan la conclusión que la Sala de instancia obtiene de la valoración de la prueba para la fijación de los hechos. En ella se refleja apodícticamente como acreditado el uso público del camino en cuestión, aun cuando esta afirmación no se recoja de modo separado o formal como hecho probado. No se ha alegado, a salvo lo que enseguida se dirá, la infracción de norma alguna que deba ser observada en la valoración de la prueba. Tampoco puede decirse, ni se ha invocado, que la apreciación de la prueba realizada sea arbitraria o conduzca a resultados inverosímiles.

Sólo cabe prestar atención a la infracción alegada del artículo 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, con arreglo al cual «La recuperación en vía administrativa requerirá acuerdo previo de la Corporación, al que se acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, salvo que se tratare de repeler usurpaciones recientes». La parte recurrente relaciona este precepto con la doctrina contenida en diversas sentencias de este Tribunal, a las que luego aludiremos, con arreglo a las cuales el uso público del bien sobre el que se ejerce el interdíctum proprium debe ser objeto de una prueba plena.

Pues bien, esta Sala observa que los requisitos concretamente exigidos para la prueba de la posesión pública de los bienes objeto de recuperación aparecen cumplidos. El Tribunal de instancia obtiene sus conclusiones no sólo fundándose en la prueba testifical y de confesión en juicio, sino que se refiere específicamente a la prueba documental integrada por los planos resultantes del catastro, los cuales son analizados detalladamente.

Debe llegarse, pues, a la conclusión de que, independientemente del acierto de la valoración realizada -que no puede ser fiscalizado en casación- no se ha cometido infracción alguna de los preceptos y la jurisprudencia citados como infringidos sobre la exigencia de prueba de la posesión pública del bien de dominio público cuya recuperación se pretende. La Sala de instancia, en el ejercicio de la función de valoración de la prueba que exclusivamente le compete, considera probada sin género alguno de duda dicha posesión. No se han cumplido los requisitos para que esta apreciación fáctica pueda ser sometida a la fiscalización de este Tribunal.

La doctrina jurisprudencial sobre el ejercicio de las facultades de recuperación de oficio de bienes demaniales por las entidades locales puede resumirse así:

1. Las Corporaciones Locales tienen la potestad de recobrar por sí, sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, la tenencia de sus bienes (sentencias de 4 de julio de 1970, 14 de marzo de 1974, 13 de octubre de 1981, 7 de febrero de 1983, 5 de diciembre de 1983, 9 de julio de 1984 y 18 de julio de 1986).

2. La facultad de recuperación de los bienes demaniales en vía administrativa se halla reconocida en los artículos 344 del Código civil, 74.1 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y 3.1 y 70 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

3. No procede interdicto de recobrar o retener contra los acuerdos de recuperación (sentencias de 1 de diciembre de 1987, 23 de febrero de 1957, 10 de marzo de 1977 y 26 de enero de 1984). Hoy el artículo 101 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable a la Administración local, dispone que no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

4. Las Corporaciones locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo (artículo 70.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).

5. El ejercicio de la potestad defensora de los bienes de dominio público municipal, por parte de la Corporación titular de los mismos, no está a merced de un criterio de discrecionalidad por parte de ella, pues si hay algo que esté sometido a principios de derecho imperativo y necesario, ese algo, de forma muy destacada, es el relacionado con el status de esta clase de bienes, algunos de ellos llamados incluso a desaparecer si no se establecieran frenos a la codicia de los particulares (sentencia de 6 de junio de 1990).

6. Para el ejercicio del interdíctum proprium (facultad de recuperación posesoria de oficio, llamado también interdicto administrativo o interdicto impropio) basta con acreditar una posesión pública anterior o una usurpación reciente de tales bienes (artículo 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) (sentencia de 9 de mayo de 1997, recurso de apelación número 5354/1991). Tal facultad, por su carácter excepcional y privilegiado sólo cabe ejercitarla cuando se encuentra respaldada por una prueba plena y acabada (sentencias de 12 de julio 1982, 20 de julio de 1984, 24 de abril de 1985, 3 de junio de 1985 y 1 de junio de 1988).

7. En el caso de usurpaciones recientes no es necesaria la aportación por el Ayuntamiento de documentos para justificar la decisión administrativa, conforme dispone el artículo 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (sentencia de 2 de diciembre de 1999, recurso de apelación número 6453/1992).

8. Es menester que los bienes recuperados se hallaren indebidamente en posesión de particulares. Se requiere la existencia de una perturbación o pérdida del estado posesorio y su carácter ilegítimo, esto es, la inexistencia de un acto jurídico que legitime esta posesión contraria (sentencias de 22 mayo 1985 y 12 de diciembre de 1996, recurso número 8593/1990)

9. Debe existir una completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular (sentencias de, 23 de febrero de 1957, 10 de marzo de 1977, 26 de enero de 1984 y 1 de diciembre de 1987).

10. Para la recuperación en vía administrativa, cuando no existe confusión de límites, no es necesario un deslinde previo (sentencia de 23 de noviembre de 1998, recurso de apelación número 8930/1992).

11. No es menester que la Administración local acredite en sede jurisdiccional contencioso-administrativa la plena titularidad demanial de los bienes sobre los que se ejercita la facultad de recuperación (sentencia de 9 de mayo de 1997, recurso de apelación número 5354/1991). Como ocurre en el interdicto civil, lo que se protege es la pérdida o perturbación de la posesión, por lo que únicamente es exigible que de modo claro e inequívoco se acredite la anterior posesión administrativa del bien sobre el que se ejerce (sentencias de 22 mayo de 1985 y 12 de diciembre de 1996, recurso número 8593/1990).

12. El ejercicio de la facultad de recuperación de oficio se reconoce sin perjuicio de la acción de quien se crea titular dominical de los bienes sobre los que se ejercita el interdíctum proprium para reivindicarlos ante la Jurisdicción civil (sentencias de 22 de mayo de 1985 y 12 de diciembre de 1996, recurso número 8593/1990).

13. Ni la Administración por sí, primero, ni esta jurisdicción, después, pueden determinar las titularidades dominicales o resolver las cuestiones de propiedad [artículos 3 a) y 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio] (sentencia de 9 de mayo de 1997, recurso de apelación número 5354/1991).

En el caso que se enjuicia, si se hace abstracción de la crítica a que se somete, de manera infructuosa, la conclusión probatoria obtenida por la Sala de Castilla-La Mancha, no se observa que la Sala de instancia haya cometido infracción alguna de los preceptos citados como vulnerados, conforme a la interpretación jurisprudencial que acaba de recogerse.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,