STS, 5 de Febrero de 2003
| Ponente | Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2003:695 |
| Número de Recurso | 5174/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 5 de Febrero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil tres.
En el recurso de casación nº 5.174/1997, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 209/1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 13 de marzo de 1997 y recaída en el recurso nº 4.927/1995, sobre ordenación de tráfico marítimo en la Ría de Vigo; habiendo comparecido como parte recurrida DON Eusebio , representado por el procurador don Antonio Barreiro-Meiro Barbero y asistido de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia estimando el recurso promovido por DON Eusebio contra la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante, de fecha 31 de marzo de 1995, sobre ordenación del transporte marítimo de la Ría de Vigo, y anulando la disposición primera, apartado tercero, de dicha resolución.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de abril de 1997, ordenándose por otra de fecha 12 de mayo siguiente remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 8 de septiembre de 1997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia siguientes: artículos 83.3 de la Ley Jurisdiccional y 106.1 de la Constitución Española, artículos 81.3º y 80.3º de la vigente Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que establece la posibilidad de sustitución de los criterios administrativos de discrecionalidad técnica u oportunidad por los propios jurisdiccionales cuando la solución ofrecida por la sentencia constituya la única alternativa razonable. Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, se case y revoque la recurrida, declarando en su lugar que procede la desestimación del recurso contencioso- administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 10 de noviembre de 1997, ordenándose por otra de fecha 28 de noviembre siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (DON Eusebio ), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 18 de diciembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la cual se desestime el motivo articulado y, con él, el recurso interpuesto, confirmando la sentencia impugnada con imposición a la actora de las costas del recurso.
Por providencia de fecha 30 de octubre de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de enero del corriente, en que tuvo lugar.
La entidad mercantil NAVIERA MAR DE ONS S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante sobre ordenación del tráfico marítimo en la Ría de Vigo, de fecha 31 de marzo de 1995. En el suplico de su demanda solicitó la nulidad de su artículo 1º, en el que se establecía que:
La prestación de servicios regulares de transporte marítimo entre los puertos de Vigo-Cangas y Vigo-Moaña, así como el tráfico de temporada con destino a las Islas Cíes u operando desde éstas estarán sujetos a autorización administrativa.
La empresa o empresas que pretendan ser autorizadas deberán solicitar una autorización global y conjunta para los servicios reguladores Vigo-Cangas y Vigo-Moaña, sin que pueda ser autorizado separadamente uno de los dos servicios citados.
Sólo se autorizarán navegaciones de temporada en la Ría de Vigo con destino a las Islas Cíes u operando desde éstas, a la empresa o empresas que resulten previamente autorizadas para la prestación de servicios regulares Vigo-Cangas y Vigo- Moaña y que acrediten la prestación de los servicios a que se refiere el punto cuarto c) de esta Resolución, doce meses antes de la solicitud.
La Dirección General de la Marina Mercante autorizará dichos servicios sin perjuicio de las competencias que en la materia tengan otras Administraciones.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimó el recurso y anuló el apartado tercero de dicha resolución con base en los siguientes razonamientos:
SEGUNDO: Delimitado en el escrito de demanda el ámbito impugnatorio del recurso a la disposición primera de la norma en cuanto vincula la prestación de los servicios de temporada a las Islas Cíes a los regulares Vigo-Cangas y Vigo-Moaña, y en cuanto exige para la autorización de los primeros la acreditación de la prestación de los segundos durante doce meses antes de la solicitud, preciso es empezar por significar que siendo la empresa "Vapores de Pasaje S.A.", emplazada y no compareciente, la única que hasta la fecha de la resolución recurrida venía prestando los servicios regulares de transporte marítimo entre Vigo-Cangas y Vigo-Moaña, la referida disposición supone ya no sólo que los solicitantes e hipotéticos adjudicatarios de las líneas regulares mencionadas, a excepción de "Vapores de Pasaje S.A.", no puedan conseguir la prestación del servicio de temporada, sino además la imposibilidad de que este servicio se preste por empresa distinta a Vapores de Pasaje S.A.
TERCERO: Tal posición de prevalencia que la referida disposición establece en favor de "Vapores de Pasaje S.A.", con grave perjuicio de otra u otras empresas que hasta el momento venían prestando el servicio de temporada, cuestionable explicación encuentra en la exposición de motivos de la resolución recurrida, al aludir que para la protección del ecosistema de las Islas Cíes, ofrece mayores garantías encomendar el servicio a las empresas que presten el servicio regular, por su mayor arraigo en la zona y contar con unos medios de infraestructura, pues obviamente ni la lucha contra la contaminación depende del arraigo, sino de la conciencia ecológica, ni cabe suponer un mayor arraigo y medios de infraestructura a las empresas que prestan el servicio regular con relación a las que prestaban el temporal precisamente a las Islas Cíes, y mucho menos en el caso enjuiciado, en el que del expediente se deduce un servicio por la empresa "Vapores de Pasaje S.A." con cierto grado de deficiencias.
Sin duda la explicación de la norma hay que encontrarla fuera de la exposición de motivos, concretamente, en el oficio remitido por el Director General que dictó la resolución recurrida al Gobernador Civil de la Provincia, de fecha 31 de marzo de 1995, coincidente por lo tanto con la de la resolución, en el que expresa que la vinculación del servicio de temporada a las Islas Cíes con el servicio regular tiene por finalidad "minorar en lo posible las pérdidas económicas que sufrirá el adjudicatario del servicio".
CUARTO: Partiendo de la consideración anterior, que es la que en definitiva sostiene la parte recurrente para invocar la existencia de desviación de poder, y del concepto que de tal vicio de legalidad da el artículo 83-3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción ("el ejercicio de las potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico") y el artículo 106.1 de la Constitución al recordar que los Tribunales controlan el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, procede examinar ahora si en efecto concurre el vicio apuntado, esto es, una divergencia entre los fines realmente perseguidos por la resolución impugnada y los que, según la norma aplicable, deberían guiar la decisión administrativa.
Para ello debemos expresar una primera conclusión, y es la relativa a que la expresión en la exposición de motivos de una razón de la norma intrínsecamente inaceptable, o incluso, como ya dijimos, ajena a la real, no supone desviación de poder. Asimismo debemos resaltar una segunda conclusión y es la inexistencia de una norma que con la precisión necesaria determine los fines a tener en cuenta a la hora de la concesión de autorización del tráfico marítimo de la naturaleza que nos ocupa. Obviamente el interés público preside el actuar de la Administración, y ninguna duda debe ofrecer que en el caso enjuiciado dicho interés se alcanza con el establecimiento del mejor servicio. Pues bien, aceptando como se acepta que en la regulación que en las autorizaciones se da en la resolución recurrida se ha primado el interés de la sociedad Vapores de Pasaje, en perjuicio de otras competidoras, ello supone estimar la existencia de desviación de poder, pues aunque tal favorecimiento puede estar unido a un interés público, como parcialmente podría apreciarse en el caso de autos, en el que parece que se pretende compensar con la vinculación establecida -y nos remitimos a lo ya expuesto- un tráfico deficitario de la línea regular, lo que obviamente no preside el interés público es la restricción que la norma establece de solicitudes de otras empresas que no sea Vapores de Pasaje S.A., pues aún cuando se admitiera un régimen de monopolio o exclusividad en la prestación del transporte marítimo en la Ría de Vigo, lo que no cabe admitir como conforme a los principios de eficacia, igualdad y libre concurrencia es el establecimiento para la autorización de unas condiciones, que, como ya se expuesto, suponen ya no sólo que los solicitantes e hipotéticos adjudicatarios de las líneas regulares, a excepción de "Vapores de Pasaje S.A.", no puedan conseguir la prestación del servicio de temporada, sino además la imposibilidad de que este servicio se preste por empresa distinta a Vapores de Pasaje S.A.; esto es, un condicionamiento disuasorio no justificado, que incluso infringe como también se invoca en la demanda el principio de jerarquía normativa al no tener en cuenta la eficacia del servicio exclusivamente como exige el Real Decreto de 28 de marzo de 1984.
Contra esta sentencia el Abogado del Estado interpuso recurso de casación con apoyo en el motivo que se transcribió en los antecedentes.
En los tres apartados que se desarrollan en el motivo casacional, después de señalar que la ordenación del transporte en la Ría de Vigo no incurre en desviación de poder o en vicio que entrañe divergencia con la finalidad legalmente atribuida a la norma, desarrolla los siguientes argumentos: a) la regulación halla fundamento en los artículos 81.3º y 80.3º de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y el artículo 10 del Real Decreto 720/1984, de 28 de marzo, sobre Ordenación del Transporte Marítimo Regular, que permiten la sujeción a autorización previa de los transportes marítimos interiores, como el fijado en la norma anulada; b) esta norma se adopta en el ejercicio de la discrecionalidad técnica administrativa para la correcta ordenación del servicio en función de valores de eficiencia económica, rentabilidad, competencia, defensa del medio ambiente, defensa de los usuarios, eficacia y subordinación al interés público, que hacen que deba atenderse a la consideración unitaria de la explotación de las líneas regulares con el transporte circunstancial a las Islas Cíes; y c) el Tribunal de instancia ha sustituido esta discrecionalidad técnica sin ninguna prueba concluyente invadiendo potestades que son propias de la Administración, con lo que se infringe la jurisprudencia que establece que los órganos judiciales no pueden sustituir a las administraciones públicas en sus valoraciones técnicas.
El motivo debe rechazarse. En primer lugar, aunque se anuncia que la norma no incurre en desviación de poder, lo cierto es que en todo el devenir del escrito no se destruye el dato que la sentencia utiliza para entender que se ha producido ese vicio; esto es: que la norma exija que sólo se autorizará la navegación de temporada en la Ría de Vigo con destino a las Islas Cíes a quien posea la doble condición de resultar previamente autorizada para la prestación de servicios regulares Vigo-Cangas y Vigo-Moaña y acredite que venía prestando con doce meses de antelación a la solicitud los servicios a que se refiere su punto cuarto c). La referida disposición supone ya no sólo que los solicitantes e hipotéticos adjudicatarios de las líneas regulares mencionadas, a excepción de VAPORES DE PASAJES S.L., no puedan conseguir la prestación del servicio de temporada, sino además la imposibilidad de que este servicio se preste por empresa distinta a VAPORES DE PASAJES S.L.. La ausencia de crítica de este punto sería bastante para rechazar el motivo, porque el vicio de desviación de poder existe aunque no se hayan infringido las normas que sirven de apoyo a la actuación. Por eso no impide apreciarlo el que se admita que el régimen autorizatorio establecido sea conforme con la Ley 27/1992 y con el Real Decreto 720/1984, y que se haya actuado en el ejercicio de una discrecionalidad técnica, si esa discrecionalidad a pesar de responder a criterios lógicos, se usa para lograr fines distintos a los previstos en la norma.
En segundo término, si lo fundamental en materia de otorgamiento de estos servicios públicos es facilitar la libre concurrencia de las empresas para poder elegir a aquélla que mejores condiciones ofrezca, no puede cercenarse de entrada esta posibilidad fijando para concurrir unos requisitos que sólo pueden ser cumplidos por una de ellas y eliminando a los competidores. Es cierto que la Administración tiene discrecionalidad para establecer los presupuestos de la oferta en función del mayor interés o, si se quiere, de la mayor eficiencia económica, pero ese margen de libertad que se le otorga no puede generar arbitrariedad, concediendo privilegios encubiertos.
Por último, la desviación de poder se basa en apreciaciones de hecho efectuadas por el Tribunal de instancia. Su crítica en casación ha de fundarse en la violación de los preceptos que regulan la prueba que, tratándose de este vicio, generalmente encubierto, será la prueba de presunciones. Pues bien, no se ha invocado lesión de estas normas. Por el contrario, el juicio realizado por el Tribunal de instancia responde a los principios que la regulan, ya que el hecho base de que se parte está demostrado -VAPORES PASAJES S.L. es la única empresa que viene realizando con la antelación necesaria los servicios necesarios para obtener la autorización- y el hecho consecuencia -exclusión de otros competidores-, se extrae de aquél conforme a las reglas del criterio humano.
Al no estimarse el motivo de casación invocado, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 5.174/1997, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia nº 209/1997, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 13 de marzo de 1997 y recaída en el recurso nº 4.927/1995; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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