STS, 2 de Julio de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 02 Julio 2001 |
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OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 380/1999 interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE CORREDORES OFICIALES DE COMERCIO, representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, que desarrolla el artículo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social en materia de prestación de servicios de seguridad, por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos con las Administraciones Públicas; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, y la FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE-REAL CASA DE LA MONEDA, representada por la Procurador Dª. Beatriz Ruano Casanova.
El Consejo General de los Colegios de Corredores Oficiales de Comercio interpuso ante esta Sala, con fecha 9 de octubre de 1999, el recurso contencioso-administrativo número 380/1999 contra el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, que desarrolla el artículo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social en materia de prestación de servicios de seguridad, por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos con las Administraciones Públicas.
En su escrito de demanda, de 19 de febrero de 2000, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que, estimando íntegramente el presente recurso contencioso- administrativo, declare la nulidad del Real Decreto impugnado y, subsidiariamente, la nulidad de los artículos 2, 3.1.a) y b), 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11 y 13.1 y puntos 1, 3 y 4 del Anexo del Real Decreto citado". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 30 de marzo de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que el presente Real Decreto 1290/1999, de 23 de septiembre [sic], es plenamente ajustado a Derecho." Por otrosí se opuso al recibimiento del proceso a prueba.
La entidad pública empresarial Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda formuló alegaciones previas por considerar que concurría causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación, que fueron desestimadas por auto de esta Sala de 2 de junio de 2000. Con fecha 9 de mayo de 2000 contestó a la demanda y suplicó se dicte sentencia "en la que se inadmita el recurso contencioso- administrativo a que se refieren las presentes actuaciones o, subsidiariamente, se desestimen íntegramente las pretensiones articuladas por el recurrente, declarando que el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, resulta plenamente ajustado a Derecho". Por otrosí se opuso igualmente al recibimiento a prueba.
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 11 de mayo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 20 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.
El Consejo General de los Colegios de Corredores Oficiales de Comercio pretende con este recurso que declaremos la nulidad del Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, que desarrolla el artículo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social en materia de prestación de servicios de seguridad, por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, con las Administraciones Públicas.
Subsidiariamente, la pretensión anulatoria se limita a los artículos 2, 3.1.a) y b), 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11 y 13.1 y a los puntos 1, 3 y 4 del Anexo del Real Decreto citado.
La objeción de inadmisibilidad mantenida por la entidad pública empresarial Fábrica Nacional de Moneda y Timbre- Real Casa de la Moneda (en lo sucesivo, FNMT), a cuyo juicio el Colegio recurrente carece de legitimación activa para impugnar el Real Decreto, fue rechazada por auto de esta Sala de 2 de junio de 2000 cuyo contenido reiteramos, pues se formula en los mismos términos en que lo fue como alegación previa, a los que dio cumplida respuesta aquel auto.
Hemos de significar, en cuanto al fondo, que con fecha de hoy la Sala resuelve también por sentencia el recurso paralelo número 378 de 1999, interpuesto por el Consejo General del Notariado de Madrid contra el mismo Real Decreto 1290/1999, sentencia cuyo fundamento jurídico segundo transcribimos a continuación pues en él se refleja cuál es la interpretación adecuada de esta norma reglamentaria, en su conjunto, dando así respuesta a argumentos análogos a los expuestos en la demanda del presente recurso.
"Si uno de los medios que ha de usar el interprete para desentrañar el sentido de la norma es el teleológico, conforme dispone el artículo 3º del Código Civil, bastaría acudir al preámbulo del Real Decreto recurrido para despejar gran parte de las dudas que se suscitan en la demanda.
En primer lugar se expresa que su objeto es regular 'el ejercicio de la facultad de prestación por la Fábrica Nacional de Moneda Y Timbre-Real Casa de la Moneda- de los servicios de seguridad, técnicos y administrativos a que el mismo se refiere (art. 81.6 de la Ley 66/1997), sin perjuicio de las competencias atribuidas en la Ley a los órganos administrativos en materia de registro de solicitudes, escritos y comunicaciones, y sin excluir tampoco la posible existencia de otros proveedores privados o públicos de servicios análogos'.
En segundo término, se indica que 'esta disposición no lleva a cabo una regulación exhaustiva de los citados servicios de seguridad, no solo porque ya existe una regulación general, constituida por la Ley 30/1992 y el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, sobre la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en el ámbito de la Administración General del Estado, sino principalmente, porque está pendiente de aprobación la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco común para la firma electrónica con la que este Real Decreto está íntimamente relacionado. En efecto, el actual proyecto de Directiva se ocupa de los servicios de certificación de firma electrónica, que coinciden básicamente con los servicios de autenticación electrónica de datos que prestarán la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre- Real Casa de la Moneda en ejecución de este Real Decreto'.
Pues bien, con arreglo a estas declaraciones la FNMT se configura como un prestador de servicios de certificación en régimen de competencia que expide certificados de firma electrónica, y que puede desempeñar otras funciones, siempre relacionadas con ella. Es decir, el FNMT desarrolla sus competencias en el ámbito de la seguridad e integridad de las comunicaciones electrónicas, garantizando con su intervención la procedencia de quien envía el documento electrónico, la integridad del contenido del documento y su confidencialidad. Es este su concreto campo de actuación, tal cual resulta de la propia Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre, a cuyo proyecto se refiere el preámbulo del Real Decreto impugnado.
Circunscrito de esta forma su ámbito en la materia de la certificación electrónica, no puede extenderse, y no lo hace, más allá del mismo, y, por supuesto, no puede comprender lo que es propio de la seguridad jurídica contractual, que afecta al proceso de formación del contrato, a la prestación del consentimiento y a la producción de sus efectos. Estos aspectos dependen de las partes contractuales y la seguridad en ellos se obtiene con la intervención de las personas que tienen encomendada en nuestro Derecho la seguridad preventiva, entendida como la posibilidad de todo ciudadano de conocer la ley, su significado y alcance. Por ello, el Real Decreto no altera las normas relativas a la celebración, la formalización, la validez y la eficacia de los contratos y otros actos jurídicos, ni el régimen jurídico de las obligaciones, y el FNMT, como prestador de servicios de certificación de firma electrónica, no sustituye ni modifica las funciones que corresponde realizar a las personas facultadas para dar fe de la firma en documentos o para intervenir en su elevación a públicos. Así ha venido a indicarlo posteriormente el artículo 1º del Real Decreto-ley 14/1999, de 17 de septiembre, que regula la firma electrónica.
Por tanto, es este el significado que hay que dar a los servicios a que se refiere el artículo 3º del Real Decreto recurrido. En efecto, el servicio que se presta trata de lograr que el emisor de una comunicación, llámese acto o documento, mediante la utilización de una clave privada que él solo conoce, y que otorga el FNMT, la encripte, y envíe al destinatario, que con una clave pública, asimétrica de la privada, cuya certificación expide FNMT, desencripte la comunicación, y pueda conocer su contenido. De esta forma se garantiza que el emisor ha querido lo que la comunicación refleja, su identidad, integridad y conservación, así como la presentación o, en su caso, la recepción. Fuera de esto, a través de este servicio ni se pretende acreditar la capacidad de los intervinientes, ni asesorar sobre el contenido, legalidad o forma del documento".
La norma reglamentaria no incurre, pues, en ningún vicio que determine su nulidad. Tampoco pueden reputarse nulos los artículos que en concreto impugna el Colegio de modo subsidiario y que someramente pasamos a analizar.
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El artículo 2 (ámbito de aplicación) ciertamente atribuye a la FNMT, en colaboración con la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos, la prestación de los servicios técnicos y administrativos destinados a garantizar la validez y eficacia de los actos y documentos emitidos o recibidos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos (en lo sucesivo, EIT), bien por los órganos de la Administración General del Estado en sus relaciones recíprocas o con los organismos públicos vinculados o dependientes de aquélla, así como las de estos organismos entre sí, bien por personas físicas y jurídicas en sus relaciones con la Administración.
Esta atribución de competencias tiene pleno respaldo legal, y en cuanto a las referencias que en el precepto se contienen a garantizar la "validez y eficacia" de los "actos y documentos emitidos o recibidos", nos remitimos a lo ya expuesto en la sentencia antes citada.
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El artículo 3.1.a) y b), al regular los servicios técnicos y administrativos de seguridad de las comunicaciones EIT, afirma que son los que permiten acreditar la identidad del emisor y del receptor de la comunicación, así como la autenticidad de su voluntad, y garantizar la integridad y conservación del contenido del documento en su emisión y recepción.
El precepto se limita a aplicar a las comunicaciones EIT, de modo adecuado a su especificidad, los mismos principios que antes regían para la presentación manual de documentos en las oficinas públicas: respecto de quienes los aportaban, los funcionarios correspondientes podían exigir la acreditación de su identidad y verificarla, comprobando de este modo que quedaba acreditada la "autenticidad de la voluntad" de quien se dirigía a la Administración. Los términos "autenticidad de la voluntad" se encuentran referidos a los documentos privados con incidencia en la esfera administrativa, cuya comprobación pueden efectuar por sí los funcionarios públicos, en los artículos 45, 46 y 70 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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El artículo 4, sobre la validez y eficacia de los actos intervenidos por la FNMT, se limita a atribuir ambas cualidades a las notificaciones, comunicaciones o documentación, emitidas o recibidas a través de técnicas EIT en el ámbito de este Real Decreto, en relación con aquellos respecto de los cuales la FNMT haya prestado sus servicios. El precepto, que contiene una remisión expresa a los artículos 45 de la Ley 30/1992 y 6 y 7 del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, no implica, como ya hemos afirmado, juicio alguno sobre el contenido jurídico interno de los actos así comunicados, por lo que su impugnación debe igualmente decaer.
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En el artículo 5 (certificados electrónicos) se regula la emisión de éstos, para lo cual resulta necesario que, con carácter previo a su expedición, se compruebe debidamente la identidad y la capacidad de la persona que lo solicita. Esta previsión no resulta ilegal, por las mismas razones que hemos expuesto al referirnos a la comprobación de la "autenticidad de la voluntad" de quien presenta un documento, comprobación que lleva implícito un juicio previo sobre su capacidad a los meros efectos de la presentación, sin prejuzgar otras cuestiones jurídicas sobre los límites de aquélla.
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El artículo 6, referido a los convenios o acuerdos que con las Administraciones públicas pueda celebrar la FNMT para prestar los servicios regulados en este Real Decreto, así como el artículo 7, que regula la colaboración de Correos y Telégrafos a fin de procurar la máxima extensión de la prestación de dichos servicios y facilitar a los ciudadanos la presentación en sus oficinas de las solicitudes de inscripción en el Registro de Usuarios y la entrega de los correspondientes títulos de usuario, no presentan otros problemas -desde la perspectiva de este recurso- que los referidos a la acreditación de su identidad. A ellos hemos dado la solución antes expuesta, lo que resulta suficiente para rechazar su impugnación.
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Este mismo razonamiento es aplicable para resolver la impugnación de los artículos 9 y 10 del Real Decreto que disponen, respectivamente, cómo las personas físicas y jurídicas adquieren el certificado electrónico que acredita la condición de usuario privado de los servicios prestados por la FNMT en el ámbito de este Real Decreto y cómo se procede a la extinción de dicho certificado. Para la adquisición es necesario que presenten, ante cualquiera de las oficinas y registros a que se refiere el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, una solicitud de inscripción en el Registro de usuarios dirigida a la FNMT y la aceptación de las condiciones de utilización de los sistemas EIT. Cumplidos estos requisitos anteriores, la FNMT expide el correspondiente certificado electrónico (título de usuario), cuya extinción pueden aquéllos asimismo solicitar ulteriormente.
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En cuanto a la impugnación de los artículos 11 (registro de usuarios) y 13.1 (recursos administrativos y responsabilidad patrimonial), el Colegio recurrente no aporta motivos específicos en que apoyar su pretensión. Es correcta la norma que el último de los dos preceptos contiene, según la cual la interposición de recursos contra los actos y resoluciones de los órganos de la FNMT relacionados con la actividad regulada en el Real Decreto es independiente del régimen jurídico aplicable a los actos que constituyan el contenido u objeto de la comunicación electrónica: pues con ella no se hace sino distinguir -en los mismos términos que venimos declarando- los aspectos relativos a la intervención certificante de aquellos otros que afectan al contenido interno del documento trasmitido por técnicas EIT.
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Finalmente, la impugnación del Anexo Técnico del Real Decreto en sus puntos números 1 (requisitos técnicos de la prestación de servicios), 3 (requisitos administrativos) y 4 (fases de implantación de los servicios) no presenta particularidades que la distingan del resto de los argumentos ya aducidos y rechazados.
Procede, en atención a todo lo expuesto, desestimar el recurso. No imponemos las costas a la parte recurrente al no apreciar temeridad o mala fe en su actuación procesal.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar a la objeción de inadmisibilidad alegada por la entidad pública empresarial Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 380 de 1999 interpuesto por el Consejo General de los Colegios de Corredores Oficiales de Comercio contra el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, que desarrolla el artículo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social en materia de prestación de servicios de seguridad, por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos con las Administraciones Públicas.
Sin imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
