STS, 12 de Marzo de 2002

El Ayuntamiento de Campos del Río interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición potestativo de 8 de julio de 1992, interpuesto contra la Resolución de 17 de junio de 1992 del Ministro de Educación y Ciencia que desestimaba el recurso de alzada formulado frente a Resolución de 24 de julio de 1991 del Director Provincial de Educación y Ciencia de Murcia, que denegó parcialmente la petición de desafección de diversas aulas y viviendas de Maestros, sitas en Campos del Río.

La sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 22 de junio de 1994, contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1315/92, interpuesto por el Ayuntamiento de Campos del Río contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición potestativo de 8 de julio de 1992, interpuesto contra la Resolución de 17 de junio de 1992 del Ministro de Educación y Ciencia que desestimaba el recurso de alzada formulado frente a Resolución de 24 de julio de 1991 del Director Provincial de Educación y Ciencia de Murcia, que denegó parcialmente la petición de desafección de diversas aulas y viviendas de Maestros, sitas en el Centro Escolar San Juan Bautista de Campos del Río, por ser dichos actos impugnados conformes a Derecho".

En la sentencia recurrida se declaran probados los siguientes hechos:

1. A petición del Ayuntamiento de Campos del Río, la Dirección Provincial de Educación y Ciencia de Murcia, por Resolución de 17 de junio de 1988 autorizó la desafección de cuatro de las seis viviendas de Maestros existentes en el Centro San Juan Bautista sito en las calles DIRECCION000 y DIRECCION001 de dicho Municipio.

2. Posteriormente, el Ayuntamiento solicitó nuevamente la desafección de cuatro aulas y cuatro viviendas del mismo edificio escolar y aunque ya se había autorizado por la Dirección Provincial la desafección por la referida Resolución de 17 de junio de 1988, dictó nueva Resolución de 29 de septiembre de 1989, autorizando la desafección de cuatro aulas y cuatro de las seis viviendas existentes en el Municipio.

3. Solicitado el 4 de mayo de 1991 por la Alcaldesa, ejecutando el Acuerdo de la Corporación de 13 de diciembre de 1990, la desafección de las dos viviendas y aulas que quedaban en el edificio pendientes de tal autorización, la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Murcia dictó Resolución el 24 de julio de 1991, autorizando la desafección de las dos unidades escolares solicitadas y de una de las dos viviendas, denegando la desafección de la otra por encontrarse ocupada por un matrimonio de Maestros que tenían destino definitivo en el Centro.

Interpuesto recurso de alzada por el Ayuntamiento contra la anterior resolución, fue desestimado por el Subsecretario por delegación del Ministro de Educación y Ciencia, en Resolución de 17 de junio de 1992, contra la que formuló recurso de reposición potestativo, que no fue resuelto de forma expresa.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Campos del Río y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 5 de marzo de 2002.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92 de 30 de abril, en la violación de la Disposición Transitoria 9 de la Ley 14/70 de 4 de agosto General de Educación y de Financiación de la Reforma Educativa, por considerar que el derecho a casa- habitación es un derecho de naturaleza transitoria llamado a desaparecer y aplicable a los antiguos Maestros nacionales de Enseñanza Primaria, esto es, a juicio de la parte recurrente, solo puede ser disfrutado por Maestros nacionales que estuvieran en servicio antes de la fecha de entrada en vigor de la Ley 14/70.

El régimen jurídico de las viviendas de Maestros presenta una primera perspectiva de carácter legal, que podemos concretar en los siguientes desarrollos normativos:

1. El derecho a casa-habitación se reconoce en el Estatuto del Magisterio, aprobado por Decreto de 24 de octubre de 1947 en su artículo 176, al señalar que todos los Maestros que desempeñen Escuela nacional disfrutarán en la misma localidad en que estén sus destinos de vivienda que le será facilitada por los respectivos Ayuntamientos.

2. La Ley de Instrucción primaria, aprobada por Decreto 193/67 de 2 de febrero, establece en su artículo quinto que la conservación, reparación y vigilancia de los edificios públicos escolares, incluyendo la vivienda para Maestros y Directores, independientemente del régimen seguido en su financiación, correrá a cargo de los Municipios, para lo cual consignarán en sus presupuestos la cantidad necesaria a tal fin.

3. La Ley 14/70 de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa declara subsistente en su Disposición Transitoria novena los derechos a casa-habitación o indemnizaciones sustitutorias reconocidos a los actuales Maestros nacionales de Enseñanza Primaria en los siguientes términos: "Quedarán subsistentes los derechos de casa- habitación o indemnizaciones sustitutorias reconocidos a los actuales Maestros nacionales de Enseñanza Primaria". Esta misma ley crea en su artículo 108 el Cuerpo de Profesores de EGB en el que se integran los funcionarios del Cuerpo del Magisterio nacional, según se desprende de la Disposición Transitoria 6, apartado quinto de la Ley 14/70, disposición desarrollada por el Decreto 2957/72 de 19 de octubre, que reguló la integración en el Cuerpo de Profesores de Educación General Básica de los Funcionarios del entonces Cuerpo de Magisterio nacional de Enseñanza Primaria.

4. El Real Decreto 605/87, de 10 de abril, regula el procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios municipales de propiedad municipal y se desarrolla por la Orden de 4 de junio de 1987.

5. La Ley Orgánica 1/990 de 3 de octubre sobre Ordenación General del Sistema Educativo, en su Disposición Adicional 12, párrafo 1º, establece que el título de Maestro de Enseñanza Primaria mantendrá los efectos que le otorga la legislación vigente.

También la jurisprudencia de esta Sala ha realizado un desarrollo del alcance normativo contenido en los referidos preceptos, pues el régimen de tales edificios ha sido objeto de análisis en las sentencias, entre otras, de 2 de enero de 1991, 30 de junio y 22 de septiembre de 1992, 26 de enero, 23 de febrero y 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo y 21 de abril de 1994 y 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995, que puede resumirse en los siguientes términos:

1. Los Ayuntamientos no estaban obligados en el año 1991, a proporcionar a los profesores de EGB o maestros casa- habitación en forma gratuita o una compensación económica equivalente, pues la extinción de tal obligación, producida con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 y con el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre del mismo año (Disposición Adicional 4), había sido confirmada por la Disposición Adicional 6-4º de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.

2. Los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero, que establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares y contemplaban un derecho a casa-habitación de los profesores y maestros, no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto (Disposiciones Transitoria 9 y Final 4).

3. La Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio (Disposición Transitoria 5), con autoexpreso valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda con carácter unilateral e incondicionado, sino, de acuerdo con el enfoque contenido en el artículo 25.2.n) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, y en la Disposición Adicional 2 de la citada Ley Orgánica 8/1985, como derivación de la competencia municipal de cooperación con las Administraciones educativas correspondientes (para, según los casos, la creación, construcción o sostenimiento de los centros docentes públicos).

4. La Disposición Adicional 17 de la Ley de 3 de octubre de 1990 reguló el mantenimiento, conservación y vigilancia de tales centros y, también, de las viviendas en ellos ubicadas destinadas a casa-habitación de los profesores o maestros, que correspondía a los Ayuntamientos, por mor de la afectación de unos y otras, en tanto no se desafectasen, a dicho servicio educativo.

5. Los Ayuntamientos podían poner fin a las cesiones gratuitas, gravosas para el erario municipal, o buscar contrapartidas (como la cesión en arrendamiento u otras semejantes) para los bienes 'patrimoniales' o 'de propios' que destinasen a casa- habitación de los profesores de EGB o de los maestros, pero respetando siempre el régimen jurídico propio de los bienes de que se tratase, de modo que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para los profesores o maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley 193/1967, no podían destinarse, aquéllos y éstas (cualquiera hubiera sido el procedimiento de su financiación, y aunque, como bienes demaniales locales, fuesen de la pertenencia del municipio), a otros servicios o finalidades distintos sin la autorización del Ministerio de Educación o, lógicamente, de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados a su afectación originaria.

6. Las vivirndas municipales servían de casa-habitación a los profesores o maestros en tanto las mismas mantenían su condición de bienes de dominio público destinadas al servicio público docente, salvo que mediante la previa desafectación de tal servicio y de la calificación de públicas de las citadas viviendas, se convirtieran en bienes patrimoniales o de propios y esta desafectación aun siendo de competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la previa autorización de la Administración educativa, estatal o autonómica (artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, 51 de la Ley 193/1967, 2.6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre, y Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal).

En consecuencia y siguiendo los criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias de 20 de enero de 1998, 23 de abril de 1998, 30 de septiembre de 1998, 27 de noviembre de 1998, 20 de enero de 1999, 11 de febrero de 1999, 6 de octubre de 1999, 21 de octubre de 1999, 3 de noviembre de 1999, 3 de diciembre de 1999, 19 de enero de 2000, 3 de abril de 2000 y 28 de abril de 2000) procede sentar las siguientes conclusiones:

1. La Ley Orgánica 8/1985, de 3 julio (LODE), no ha derogado la disposición transitoria novena citada como infringida en este motivo, ni la disposición final 4ª.1 de la Ley General de Educación 14/1970, de 4 agosto, que proclama la subsistencia de los derechos de casa-habitación de las Maestros Nacionales. La LODE establece que se mantienen todas las leyes y disposiciones anteriores, cualquiera que fuere su rango, que venían regulando las materias objeto de la misma, incluida la Ley de Enseñanza Primaria, texto refundido aprobado por Decreto 193/1967, de 2 febrero, pero degradándola a la categoría de Reglamento hasta que vayan entrando en vigor las respectivas disposiciones que se dicten en ejercicio de aquella Ley, momento en el cual quedarán totalmente derogadas.

2. El texto refundido de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967, no ha sido derogado por la Ley de Bases de 19 noviembre 1975, ni por el Real Decreto-ley 3046/1977, ni por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 abril, porque ninguna de estas disposiciones se ha dictado en el ejercicio de la Ley General de Educación de 1970, como exige su disposición final 4ª para que queden derogadas las disposiciones anteriores.

3. La obligación de los Ayuntamientos de proporcionar casa-habitación «gratuita» a los Maestros Nacionales o compensación económica equivalente fue suprimida por la Disposición Adicional 4ª de la Ley de Bases de las Haciendas Locales de 3 diciembre 1953 y por la disposición adicional 4ª del Decreto para su desarrollo, de 18 diciembre 1953, ratificado posteriormente por la disposición adicional 6.4ª de la Ley de Régimen Local de 24 junio 1955 por pasar tal indemnización a cargo de los Presupuestos del Estado, pero la obligación municipal de proporcionar vivienda a los Maestros y Directores Escolares, aunque no sea de manera gratuita, continúa subsistente al hallarse establecida en los artículos 51 y 52 de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967.

4. Los artículos 51 y 52 de la Ley de 1967 disponen que se considerará edificio público escolar el que albergue estudios docentes de Enseñanza Nacional, incluidas las viviendas para Maestros y Directores Escolares. Estos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación y Ciencia. En consecuencia, no puede el Municipio modificar unilateralmente el destino de casa-habitación de los Profesores de Enseñanza General Básica, necesitando contar, para hacerlo, con la autorización expresa y previa aludida.

De todo el análisis legal y jurisprudencial precedente se infiere la consecuencia de que en la cuestión examinada, no ha resultado quebrantada la disposición invocada como infringida que se contiene en la Ley General de Educación, concretamente en la Disposición Transitoria 9, puesto que la Ley 14/70 es taxativa al reconocer la subsistencia de los derechos de casa-habitación o indemnizaciones sustitutorias reconocidas a los Maestros nacionales de Enseñanza Primaria y la interpretación asumida en este punto por la sentencia recurrida no es determinante de la estimación del motivo.

En efecto, el fundamento jurídico segundo de la sentencia impugnada, llega a la conclusión de que está acreditado que la vivienda referida se integraba en el Centro San Juan Bautista, estaba afecto al Servicio Público de Educación desde la construcción del mismo, estaba ocupada desde hacía más de 16 años por un matrimonio de profesores de Campos del Rio y no cabe poner en duda que se le reconociera el derecho a realizar tal ocupación en concepto de Maestros destinados con carácter definitivo en dicho Centro, por lo que para obligar a desalojarlos, era necesaria la desafección previa prevista en el Real Decreto 605/87 de 10 de abril, con la preceptiva autorización por el Ministerio de Educación y Ciencia y con sujeción a dicha norma.

Los razonamientos precedentes conducen, en este punto, a la desestimación del primero de los motivos de casación.

El segundo de los motivos de casación se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, en considerar que en la cuestión examinada, se ha vulnerado el Real Decreto 605/87 de 10 de abril, por el que se establece el procedimiento de autorización previa a la desafectación de edificios públicos escolares de propiedad municipal, en relación con los artículos 9.1, 47 y 53.3 de la Constitución, puesto que se entiende que no ha sido tenida en cuenta la conveniencia o necesidad de dicha desafectación, en la medida en que la Corporación municipal pretendía llevar a cabo la construcción de viviendas de protección oficial ante las necesidades del municipio, en el lugar donde se encontraba ubicada la vivienda objeto del litigio, quedando claro, a juicio de la parte recurrente, que se ha producido una actuación arbitraria por no haberse tenido en cuenta una necesidad pública racional y jurídica.

El análisis del expediente pone de manifiesto que se han cumplido los trámites legales prevenidos en el Real Decreto 605/87 de 10 de abril por el que se regula el procedimiento de autorización previa a la desafectación de edificios públicos escolares de propiedad municipal, aduciéndose, como motivo esencial de estimación del motivo, la ausencia de la conformidad de los servicios centrales del Departamento de Educación, como trámite previo a la resolución.

En la cuestión examinada, no era preceptiva la conformidad de dichos servicios centrales por no concurrir las circunstancias previstas en el artículo tercero del Real Decreto 605/87 como determinantes a los fines de la estimación del motivo y además, según se infiere del análisis de las actuaciones del expediente administrativo, consta:

1. La solicitud del Jefe del Servicio de Gestión Económica, Planificación y Centros de la Dirección Provincial de Murcia al Inspector Jefe del Servicio de Inspección Técnica de Educación, a los efectos de la emisión del correspondiente dictamen el 16 de mayo de 1991.

2. La solicitud del Servicio de Gestión Económica, Planificación y Centros al Arquitecto Jefe de la Unidad Técnica de Construcciones con fecha 16 de mayo de 1991 de la necesidad del informe preceptivo.

3. La valoración efectuada por el Servicio de Inspección Técnica de Educación sobre la desafección del edificio público escolar del Centro San Juan Bautista de Campos del Río, en el que se formula la siguiente propuesta: "Que por la Dirección Provincial se procede a autorizar la desafectación de dos unidades escolares ubicadas en el recinto escolar del Centro San Juan Bautista de Campos del Río por no ser necesarias para el desarrollo del servicio público de la enseñanza, a tenor del apartado primero del artículo primero del Real Decreto 605/87 y también se debe de proceder a la autorización de la desafectación de una de las viviendas restantes, puesto que la segunda vivienda está ocupada por el matrimonio de Maestros que tienen destino con propiedad definitiva en el Centro y se trata de una situación garantizada por el párrafo segundo del punto tercero del artículo primero del Real Decreto 605/87, en el que se indica expresamente que las viviendas de Maestros podrán ser desafectadas cuando excedan de la plantilla de Maestros de la localidad, en función de las necesidades de escolarización, supuesto que no se da en la vivienda, no siendo procedente la desafectación total de los módulos de que consta el antiguo recinto".

4. La Dirección Provincial, en cumplimiento de la normativa aplicable y según figura en el informe del Jefe del Servicio de Gestión Económica, Planificación y Centros de 5 de noviembre de 1991, elevó el Anexo IV que contenía la resolución del expediente a la Secretaría General de la Junta de Construcciones e Instalaciones y equipo escolar del Departamento de Educación el 24 de julio de 1991.

La infracción del procedimiento legalmente establecido para ser objeto de estimación en el ámbito administrativo, exige, a tenor de las previsiones contenidas en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, la omisión clara, manifiesta y ostensible de dicho procedimiento, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que es exponente, entre otras, la sentencia de 16 de octubre de 1997, de forma que para estimar el motivo era necesario la infracción del precepto en aplicación de la normativa reguladora del correspondiente procedimiento, circunstancia no concurrente en la cuestión examinada en que por parte de la Administración Educativa se cumplieron los trámites legales preceptivos.

Sobre este punto indica la sentencia impugnada, en el fundamento jurídico cuarto, que de haberse producido la insuficiencia o no emisión del informe por los Servicios Centrales del Departamento, se trataría de una mera omisión formal sin la suficiente entidad para determinar la anulabilidad del acto impugnado, puesto que no consta que los servicios centrales del Ministerio formularan objeción alguna por la ausencia del referido informe, o en todo caso, se realizase requerimiento alguno para la subsanación del defecto, que estaría plenamente subsanado cuando se interpuso el recurso de reforma, resuelto por el Subsecretario del Ministerio de Educación y Ciencia por delegación del Ministro.

También en el antecedente de hecho cuarto de la Resolución dictada por el Subsecretario del Ministerio de Educación y Ciencia, por delegación del Ministro de 17 de junio de 1992, consta que se incorporó al expediente los antecedentes relativos al acto impugnado, el informe de la Dirección Provincial del Departamento de 5 de noviembre de 1991, la constatación de que la vivienda se hallaba ocupada legal y efectivamente por un matrimonio de Profesores con propiedad definitiva en el Centro y el acreditamiento de la vecindad y domicilio en el correspondiente término municipal, según consta en el padrón municipal de habitantes.

Los anteriores razonamientos conducen a desestimar el motivo.

El último de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente, se fundamenta en la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 de 30 de abril, por considerar que se ha producido una vulneración de la garantía de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, en relación con la solicitud promovida por el Ayuntamiento de Alhama de Murcia, en resolución recaída en expediente 2593/89 de 17 de enero de 1991.

La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos se erige como principio fundamental del sistema jurídico constitucional en el artículo 9.3 de la Constitución y la propia jurisprudencia de esta Sala (en sentencia, entre otras, de 20 de marzo de 1990 y de esta propia Sección de 7 de julio de 1995), ha concretado la obligación de responder la Administración evitando que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en causa de decisiones que no resulten justificadas, puesto que dicha discrecionalidad no es arbitrariedad y el uso de la necesaria discrecionalidad no puede degenerar en la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución, no cabiendo legitimar una actuación administrativa que se revele contraria a los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, como ha reconocido esta Sala y Sección en precedentes sentencias.

En la cuestión examinada, consta incorporada a las actuaciones judiciales la resolución adoptada por el Subsecretario por delegación del Ministro del Departamento, en el expediente 2593/89, en recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Alhama de Murcia, en relación con expediente de desafectación de viviendas para Maestros situados en el recinto de un Colegio público.

En este caso, no cabe hablar de una situación de similitud o identidad generadora de un trato arbitrario en relación con el Ayuntamiento aquí recurrente, puesto que en aquel supuesto, la solicitud de autorización se cursó el día 24 de junio de 1988, tuvo entrada en la Dirección Provincial el 29 de junio de 1988 y la Resolución de la Dirección Provincial fue de 29 de mayo de 1989, por lo que en aplicación del artículo segundo del Real Decreto 605/87, el tiempo máximo de tres meses para resolución de los expedientes, determinaba que una vez presentada la solicitud de autorización para la desafectación el 29 de junio de 1988, el expediente tuvo que ser resuelto en el plazo de tres meses, tal como establece el artículo segundo del Real Decreto 605/87 y transcurridos tres meses sin resolución expresa, la autorización se entiende concedida por el juego del silencio positivo, en la medida en que era entonces de aplicación el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy sustituido por los artículos 43 y 44 de la Ley 30/92, modificados por la Ley 4/99).

Por otro lado, la propia sentencia recurrida en casación, en el fundamento jurídico cuarto, señala que la Administración no se apartó en el expediente de un precedente administrativo seguido en el número 2593/89, instado por el Ayuntamiento de Alhama de Murcia, pues, en aquel caso, contrariamente a lo que ha sucedido en este supuesto, el Ministerio estimó el recurso de alzada interpuesto por entender concedida la autorización previa de desafectación por silencio administrativo positivo, al no haber sido resuelto el expediente en el plazo de tres meses, circunstancia no concurrente en la cuestión examinada, lo que determina la ausencia de la vulneración invocada y la desestimación del motivo.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.