STS, 19 de Octubre de 1996

En la indicada fecha de 17 de octubre de 1991, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictó sentencia en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 91/89, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: En virtud de todo lo expuesto, fallamos que, rechazando la demanda, debemos desestimar, como así lo hacemos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de D. Daniel , Dª Ángela , Dª Estela y D. Paulino , contra el acuerdo de 30 de mayo de 1989, en que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Haro estimaba parcialmente la reposición entablada frente a precedente acuerdo de 11 de abril de 1989 y dejaba confirmada -en el importe de

6.285.216 pesetas- la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos devengado por la transmisión de la finca de autos".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de derecho: "SEGUNDO.- Se alega por los demandantes, y así resulta de lo actuado, que el Indice de tipos valorativos aplicables, para la evaluación final de los terrenos de autos, se configuraba mediante una relación nominal de calles o parajes que se cierra con la referencia a "Resto de Terrenos"; añadiéndose, tras ello, una cláusula final del tenor siguiente: "Las calles o lugares que no figuren en este índice serán liquidadas con otras similares".

Al margen de cualquier defecto procedimental en la elaboración y aprobación de dicho Indice y de la Ordenanza a que sirve de complemento, se impugna el material contenido de aquél, en lo concerniente, exclusivamente, a la cláusula residual que cierra la nominal relación de parajes y a la final cláusula analógica que subsigue a tal relación.

Los demandantes las reputan mutuamente incompatibles, de modo que sólo una de ellas podría tener validez para evaluar los terrenos situados en parajes no reseñados expresamente en la relación nominal; entendiendo que la operante había de ser la cláusula residual con su tipo valorativo de 200 pesetas por metro cuadrado, toda vez que la analógica adolece -a su juicio- de nulidad al vulnerar el artículo 24 de la Ley General Tributaria.

Sin embargo, confrontada la cuestionada cláusula con el citado artículo de la Ley General Tributaria, no hay razón que autorice a estimar contradicción alguna entre una y otra que permita sostener la nulidad de la cláusula, pues ésta no conlleva la extensión del hecho imponible mas allá de los términos estrictos de su ámbito, que es lo prohibido por el indicado artículo 24.1. Y ello porque siendo el hecho imponible, según el artículo 28 del citado texto legal, el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la Ley para configurar cada Tributo, es el artículo 350 del Real Decreto Legislativo 781/1986 -Texto refundido de disposiciones legales de Régimen Local- el que proporciona tales presupuestos, definiendo el hecho imponible que nos ocupa como el incremento experimentado, durante el período de imposición y que se manifieste por la Transmisión del dominio, en el valor de los terrenos que tengan la condición de solares o estén calificados de suelo urbano, urbanizable programado o vayan adquiriendo esta última condición, según se deduce del número 2 del citado artículo 350 y confirma definitivamente la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1987, dictada en proceso especial de revisión, declarando que los predios sujetos a éste impuesto tienen como soporte el suelo así calificado urbanísticamente, y, en consecuencia, el carácter rústico, o mejor no urbano, de la finca transmitida en cada caso, ha de ser considerado como un supuesto de no sujección. Doctrina ésta que es acogida definitivamente por la posterior Ley de Haciendas Locales, 39/1988 de 28 de diciembre, al referir su artículo 105 la plusvalía a los terrenos de naturaleza urbana y excluyendo de su sujección la de los que tengan la condición de rústicos. Y en plena coherencia con ello, la Ordenanza municipal reguladora del impuesto, define en su artículo 2 el hecho imponible como incremento de valor que hayan experimentado durante el período impositivo los terrenos cuya propiedad se transmita por cualquier título o aquéllos sobre los que se constituya o transmita un derecho real de goce limitativo del dominio, añadiendo en su artículo 3 la no sujeción de los terrenos calificados como suelo no urbanizable, dejando únicamente sujetos a este gravamen los calificados como suelo urbano y urbanizable programado o no programado desde el momento en que se apruebe un programa de actuación urbanística.

Todo ello quiere decir que la cláusula de asimilación cuestionada, integrante como es del Indice de Valores, viene a atender necesariamente los presupuestos de naturaleza jurídica y económica del hecho imponible definido en el Texto legal y en el reglamentario de la Ordenanza, que refiere solamente la plus valía a la generada por la transmisión de terrenos urbanos, urbanizables programados o que fueren adquiriendo ésta condición, que son los únicos tipificados en el Indice de Valores a que la cláusula remite por asimilación, y sin posibilidad por tanto de exceder el ámbito del presupuesto de hecho del impuesto de plus valía estrictamente delimitado, como está, por la repetida calificación urbanística del suelo sobre la cual opera.

En definitiva, ha de concluirse que la cláusula discutida no está en contradicción, ni por tanto constituye violación de la norma del artículo 24.1 de la Ley General Tributaria, lo que hace insostenible la pretensión impugnatoria de su nulidad alegada por la actora.

Además, la cláusula de referencia viene asistida asimismo de una legitimidad de ejercicio, en cuanto es el producto y consecuencia de la exigencia legal de detraer la imposición fiscal de las plus valías generadas por el esfuerzo colectivo que representa el crecimiento y desarrollo de las poblaciones, enriquecedor urbanístico de nuevas zonas del territorio municipal, y de la necesidad de atender tal exigencia respecto a los terrenos que, habiendo adquirido, merced al esfuerzo colectivo, la calificación urbanística que los sujeta al impuesto, no se encuentran aún expresamente definidos en las zonas y calles del Indice de Valores de la Ordenanza en el período de su vigencia; no pudiendo, ni debiendo ser ésta circunstancia de indefinición en el Indice, óbice alguno a su imposición fiscal, dada la sujeción irremisible de la plus valía así generada en fuerza de la nueva situación urbanística, a través de la regla de asimilación prevista para estos supuestos y única aplicable.

No ilegal, pues, la comentada cláusula analógica, procede examinar su argüida incompatibilidad con la residual, para determinar cual de ellas había de prevalecer en el caso.

Con esta alegación los demandantes intentan mostrar que la referente a "Resto de Terrenos" es la verdaderamente operante para la determinación del valor final. Pero el alegato resulta inatendible, porque tal módulo de carácter residual está prácticamente derogado, por inútil y superfluo, merced al devenir legislativo en materia de Régimen Local y a la paralela doctrina jurisprudencial que excluyeron definitivamente de la sujección impositiva a los terrenos de naturaleza rústica.

El origen y fundamento del tipo "Resto de Terrenos" arranca del artículo 510 de la antigua Ley de Régimen Local, texto refundido de 24 de junio de 1955, que sujetaba a éste impuesto -antes arbitrio- todos los terrenos del término municipal y por tanto también los rústicos, lo cual impuso la existencia del citado tipo valorativo como aplicable en última instancia al terreno de tal condición rústica, excepto, como añadía eltexto legal indicado, los afectos a explotaciones agrícolas, forestales, ganaderas o mineras; excepción ésta que motivó una abundante jurisprudencia distinta y diversa acerca de la sujección al impuesto de los terrenos rústicos, no obstante haberse promulgado ya la nueva legislación de Régimen Local, Ley 41/75 y Decreto 3250/76, cuyo artículo 87.2, luego reproducido en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/86, venían a deducir su no sujección, hasta que definitivamente la sentencia de 15 de abril de 1987 dictada en proceso especial de revisión, como recuerda la más reciente de la Sala 3ª Sección 4ª del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1990, sienta la doctrina de que el suelo urbano y el urbanizable programado o que vaya adquiriendo tal condición, es el soporte de los terrenos sujetos al impuesto, y que el carácter rústico, o no urbanizable, del predio transmitido en cada caso ha de ser considerado como un supuesto de no sujección.

El hecho de que tal tipo valorativo de carácter residual perviva aún en las Ordenanzas Municipales, como es el caso que nos ocupa del Ayuntamiento de Haro, se explica por haber de compadecerse con aquél criterio del Tribunal Supremo que, no obstante la evolución legislativa habida, daba pie a la imposición de la plus valía respecto a terrenos rústicos, excepto los afectos a explotaciones, pero desde la doctrina emanada de la sentencia citada de 15 de abril de 1987, mantenida a la fecha, no tiene objeto ni finalidad por cuanto contempla únicamente los terrenos rústicos, o no urbanizables, que no están sujetos al impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, lo que hace decaer de suyo su aplicación, en práctica derogación por inútil y supérfluo. Precisamente es ésta razón, frente a la propuesta por la actora, la que justifica la modificación de la Ordenanza y su Indice de Valores para el período posterior de imposición, al haber de prescindir del tipo Resto de Terrenos por su inutilidad, y a la vez tener que atender con mejor precisión la imposición fiscal de los terrenos, ya advenidos sujetos de gravamen, dotándoles de definición en el Indice por su localización en nuevas zonas y calles.

Siendo ésto así, es insostenible cualquier intento enderezado a invalidar la cláusula de asimilación, ni a cuestionar su aplicabilidad, cuando no existe aquél término de enfrentamiento que válida y eficazmente la contradiga, desechada como está la operatividad del tipo Resto de Terrenos que es el propuesto a éstos efectos por la sociedad actora.

Sentada, pues, la pertinente aplicación al caso de la cláusula analógica, sólo queda en pie de posible operatividad impugnatoria, el erróneo criterio que -a juicio de los demandantes- presidió la debida aplicación de aquella cláusula, al concretar el término de referencia valorativa, asimilando los terrenos de autos a los situados en la calle Almendora, expresamente reseñada en la relación nominal del Indice, que les asigna un valor unitario de 1.385 pesetas por metro cuadrado".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de D. Daniel y otros, interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y formalizados por las partes sus respectivos escritos de alegaciones y cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día dieciocho del corriente mes de octubre, fecha en la que tuvo lugar el acto.

El objeto de la presente apelación se centra en determinar si la sentencia apelada, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en 17 de octubre de 1991, es conforme a derecho, y las cuestiones que se debaten, a tenor del escrito de alegaciones, son las siguientes:

1. Si la Ordenanza Fiscal número 53 del Ayuntamiento de Haro, es nula de pleno derecho, por falta del informe preceptivo del Secretario de la Corporación.

2. Si la referencia contenida en el Indice de Valoraciones "resto de terrenos" es compatible con la cláusula analógica del mismo, según la cual las calles o lugares que no figuren en el Indice serán liquidadas con otras similares.

La primera de las cuestiones planteadas, esto es, la pretendida nulidad de la Ordenanza Fiscal número 53 del Ayuntamiento de Haro, ha sido introducida por la hoy apelante por vez primera en el escrito de alegaciones, siendo por lo tanto una pretensión que, por constituir una "cuestión nueva", no es susceptible de análisis en la vía jurisdiccional. En este sentido, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha reducido el principio de "jurisdicción revisora" a sus justos límites, pues su Exposición de Motivos declara que esta jurisdicción es revisora sólo en cuanto requiere la existencia de un previo acto de la Administración sujeto al Derecho Administrativo, y, una vez dictado tal acto, el artículo 69.1 de dichoTexto permite que el demandante pueda fundar su pretensión, deducida en función de aquél, en cualesquiera motivos o razones y normas jurídicas que entienda son procedentes, hayan sido o no alegados en el procedimiento administrativo, o con anterioridad, siempre que, sin embargo, no se planteen cuestiones nuevas ni se innoven las pretensiones básicas.

Pero, matizando y, en cierto modo, confirmando lo anterior, el artículo 79.1 del mismo Texto establece que "en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación", porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación a aquélla, completando así, con la prueba practicada, la instrucción del proceso, el comentado trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones (acerca de los hechos alegados y de la prueba en su caso practicada), circunscribiéndose a lo ya discutido en la parte expositiva de las actuaciones, sin poder adicionar o proponer cuestiones nuevas. Siendo así que, en el caso de autos, tanto en el escrito de demanda, como en el de conclusiones e incluso en el suplico de las alegaciones de esta apelación, lo que se solicita es la anulación de la liquidación del Impuesto girada en su día, es esta, pues, la única cuestión que deberá ser objeto de estudio, sin que, en consecuencia, el hecho objeto de controversia, en esta apelación, relativo a la cuestión de la pretendida nulidad de la Ordenanza fiscal, permita, como "nueva" que es, entrar a analizar ahora la virtualidad de la misma.

En este sentido, la apelante entiende que el valor final que debía aplicarse a la liquidación controvertida era el correspondiente al "resto de terrenos", a razón de 200 pesetas el metro cuadrado, en lugar de las 1385 pesetas el metro cuadrado aplicadas, que se corresponden con el valor final de la calle Almendora, cuya aplicabilidad se basa en que dicho Indice señala que "las calles o lugares que no figuren en este Indice será liquidadas con otras similares".

La cuestión controvertida ha sido resuelta certeramente por la sentencia apelada, cuyos fundamentos jurídicos damos por reproducidos, por su perfecta adecuación a derecho. A mayor abundamiento, la parte actora no ha demostrado, ni siquiera de forma indiciaria, que los valores aplicados no estaban ajustados al valor en venta de los terrenos, que es el que se corresponde a la verdadera situación y calificación de la finca, en aplicación de las previsiones del Indice, pues, según los datos que obran en los autos, en las certificaciones y planos aportados en la fase de prueba, así como de los derivados de la prueba pericial practicada, los terrenos controvertidos, no mencionados en ninguna de las otras categorías del Indice, están implícitamente incluídos en la frase del último y subsidiario concepto del Indice "calles similares", por cuanto se trata de terrenos calificados como área residencial semi-intensiva, y la superficie edificable es similar (incluso superior, a tenor del informe pericial) a la de la calle Almendora. En definitiva, la solución arbitrada por la Corporación municipal en el Indice referenciado, permite obtener, con adecuación a la realidad, el incremento sufrido por los terrenos, partiendo del planeamiento aplicable y de la edificabilidad o aprovechamiento urbanístico de los terrenos y no se ha desvirtuado que el valor final no sea, en realidad, el valor corriente en venta.

Alega la recurrente la aplicabilidad a la liquidación controvertida de los valores previstos para el "resto de terrenos" (200 ptas m2), por tratarse en el caso de autos de terrenos calificados de suelo urbanizable y porque además el volumen edificable concedido es el mínimo.

A este respecto, y dando asimismo por reproducidos los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, es de señalar que este tributo tiene como soporte el suelo urbano y el urbanizable programado o que vaya adquiriendo tal condición con arreglo a las normas urbanísticas (Ley, Planes y demás, etc.), pues así se induce de la descripción imperfecta y asistemática contenida en el artículo 87.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, que se reproduce en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por lo que, en definitiva, la sujeción al Impuesto ha de venir dada por la calificación urbanística del suelo y su fundamentación reside en las modificaciones de valor de las fincas urbanas, así calificadas por los planeamientos, dejando como no sujetas a él las no calificadas como tales.

De otro lado, el Impuesto municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos implica una transmisión de dominio respecto a inmuebles con proyección económica consistente en la diferencia de valor en más entre el precio de adquisición y el de la enajenación en un determinado período de tiempo, es decir, siempre que la transmisión (antecedente jurídico) produzca un beneficio patrimonial (consecuencia económica) al transmitente. El tributo que nos ocupa ha de ser considerado como un derecho de la Administración municipal a participar en la plus valía de los terrenos de propiedad particular, que deriva principalmente de la realización de obras, dotación de servicios públicos o de la actividad urbanística en ejecución de los planes, así como de cualquier otra circunstancia que sea ajena a la acción del propietario.Este Impuesto de Plus Valía, único que encuentra su fundamento directo en la Constitución (artículo

47 "in fine"), como forma de participación de la comunidad en las plus valías generadas por la acción urbanística (razón histórica de su implantación hace ahora aproximadamente 75 años, como indicaba la propia denominación del entonces arbitrio), tiene como objeto o más bien como hecho imponible el aumento del valor que hayan experimentado los terrenos durante, precisamente, el período de imposición, según definición, como ya se ha indicado, desde su origen hasta hoy, a tenor de lo que ha entendido esta Sala en constante doctrina jurisprudencial.

La aplicación de la doctrina jurisprudencial precedente al caso examinado lleva a concluir, en coherencia con la sentencia apelada, que el valor previsto en los Indices para el "resto de terrenos", trae causa de la evolución legislativa y jurisprudencial sobre la no sujeción de los terrenos que no tengan el carácter de urbanos, por lo que no es de aplicación dicho valor al caso de autos.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,