STS, 17 de Septiembre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 17 Septiembre 2003 |
D. JAIME ROUANET MOSCARDOD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Magistrados al margen indicados, el presente recurso de casación que con el número 11.053/1998 ante la misma pende de resolución, promovido por el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado, Autoridad Portuaria del Puerto de Almería, contra la sentencia de fecha 26 de octubre de 1998 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 1895/1995. Se ha personado como parte recurrida el Ayuntamiento de Almería, que actúa representado por Procurador y dirigido por Letrado de su Servicio Jurídico.
Por la Abogacía del Estado se interpuso recurso contencioso-administrativo contra las dos liquidaciones tributarias giradas por el Ayuntamiento de Almería a cargo de la Autoridad Portuaria de Almería-Motril por el concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) correspondiente al ejercicio de 1994, por importes de 18.429.613.- pesetas y 23.738.- pesetas, respectivamente, relativas a los inmuebles con número fijo catastral L048412, sito en carretera de Málaga s/n, y 4002180, en Plaza de las Almadravillas 8, de la ciudad de Almería, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra dichas liquidaciones el día 25 de abril de 1994.
En la demanda deducida por el Abogado del Estado, tras argumentar que los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal pertenecían al dominio público marítimo-terrestre estatal, se concluía que el puerto de Almería y sus instalaciones se encontraban exentos del IBI por lo que debían anularse los actos impugnados.
Conferido traslado de la demanda al Ayuntamiento de Almería, este evacuó el trámite de contestación a la demanda solicitando se dictase sentencia por la que se desestimase el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado por entender que no todos los bienes del dominio público marítimo-terrestre están exentos del IBI, sino tan solo aquéllos que sean de aprovechamiento público y gratuito.
Con fecha 26 de octubre de 1998 la Sala de instancia dictó sentencia, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Administración del Estado, Autoridad Portuaria del Puerto de Almería, Ministerio de Obras Públicas, contra las liquidaciones tributarias giradas por el Ayuntamiento de Almería, por Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ejercicio de 1994, con el número de comunicación 047443/00 y 002146/00, por importes de 18.429.613.- pesetas y 23.738.- pesetas, respectivamente, relativas a los inmuebles con número fijo catastral 4048412, sito en carretera de Málaga s/n, y 4002180, en Plaza de las Almadravillas 8, de la ciudad de Almería, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra dichas liquidaciones el día 25 de abril de 1994. Confirmamos dichas resoluciones por ser ajustadas a Derecho. Sin expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, presentó ante la Sala de instancia escrito por el que se preparaba recurso de casación y, teniéndose por preparado, ordenóse la remisión de los autos y se emplazó a las partes para su comparecencia ante esta Sala.
Dentro del plazo concedido, la Abogacía del Estado formalizó recurso de casación e interesó sentencia por la que, "estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida y estime la demanda, anulando la liquidación recurrida, por ser procedente la exención solicitada".
Sometida a deliberación de la Sala la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso interpuesto, por Auto de 31 de enero de 2000 se declaró la admisión del recurso respecto a la liquidación girada por importe de 18.429.613.- pesetas, y su inadmisión en relación a la liquidación girada por importe de 23.738.- pesetas, declarándose la firmeza de la sentencia recurrida en cuanto a ésta última, todo ello de conformidad con el art. 93.2.b) y 100.2.a) inciso final, de la Ley de la Jurisdicción de 1956 temporalmente aplicable.
El Ayuntamiento de Almería, en escrito de 29 de marzo de 2000, formalizó escrito de oposición al recurso de casación, interesando sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por no superar la cuantía de veinticinco millones de pesetas y, para el caso de que se admita, se declare no haber lugar al recurso.
Tramitado el recurso en debida forma, señalóse el día 17 de septiembre de 2003 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales han quedado constatados en el encabezamiento de esta resolución, se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- El recurso se dirige contra las liquidaciones tributarias giradas por el Ayuntamiento de Almería, por Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ejercicio de 1994, con el número de comunicación 047443/00 y 002146/00, por importes de 18.429.613.- ptas. y 23.738.- ptas., respectivamente, relativas a los inmuebles con número fijo catastral 4048412, sito en carretera de Málaga s/n, y 4002180, en Plaza de las Almadravillas 8, de la ciudad de Almería, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra dichas liquidaciones el día 25 de abril de 1994.- Segundo.- No se discute la sujeción de los inmuebles de referencia al Impuesto de Bienes Inmuebles, sino la aplicabilidad de la exención tributaria establecida en el art. 64, 1º, apartado a), de la Ley 39788, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. El citado precepto, en la redacción vigente al tiempo del devengo del tributo exigido, establecía la exención en el Impuesto de Bines Inmuebles de "los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; asimismo, las carreteras, los caminos, los del dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito". La cuestión suscitada es si el requisito de estar abiertos al aprovechamiento público y gratuito afecta a todos los bienes mencionados en el último inciso del precepto, a partir del signo ortográfico "punto y coma", o bien tan solo a los mencionados en último lugar, inmediatamente después de la mención a "las demás vías terrestres". El puerto de Almería es una instalación perteneciente al dominio público marítimo terrestre estatal (art. 4º, 11 de la Ley 22/88, de Costas, y apartado 5 del anexo de la ley 27/92, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante). Puesto que la representación de la actora no alega que la utilización del puerto de Almería cumpla el requisito de ser un bien demanial de utilización o aprovechamiento público y gratuito (uso común general), y por tanto admite implícitamente que se trata de un bien cuya utilización está sometida a técnicas autorizatorias y concesionales, que acarrean el abono de las correspondientes contraprestaciones pecuniarias percibidas por la entidad pública Autoridad Portuaria, como resulta, por otra parte, del conjunto de la normativa legal reguladora de esta clase de bienes (así, el art. 45-c de la Ley 27/92, de Puertos y Marina Mercante, y art. 51 y 54 de la misma Ley, y art. 84 de la Ley 22/88, de Costas), la cuestión litigiosa se limita a verificar si pese a no ser bienes demaniales de aprovechamiento público y gratuito, les resulta de aplicación la exención tributaria invocada.- Tercero.- La cuestión ha de resolverse denegando la aplicabilidad de la exención a los bienes que son objeto de gravamen, con lo que ésta Sala ha de separarse del criterio mantenido anteriormente en su sentencia nº 1.540/97, de 3 de noviembre de 1997, dictada en el recurso 3.018/94, seguida entre las mismas partes litigantes, atemperando su pronunciamiento a la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo. En efecto, con posterioridad a aquel pronunciamiento de ésta Sala, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse (sentencia de 15 de enero de 1998) en una sentencia que, en cuanto dictada en un recurso de casación en interés de ley -cuya finalidad de unificación de interpretación y aplicación judicial de las normas tiene una relevancia indiscutible (art. 102-b de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa)- que tiene por objeto, precisamente, fijar la doctrina legal sobre la cuestión de la aplicabilidad del requisito del aprovechamiento público y gratuito respecto de los bienes demaniales mencionados en el último inciso del art. 64, 1º, a) de la LHL, en la redacción que tenía al tiempo de dictase los actos impugnados -luego modificada en el art. 21. Dos de la Ley 13/96, de Medidas Fiscales y Administrativas y de Orden Social-. Concretamente, respecto de los bienes del dominio público hidráulico, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en términos que resultan de plena aplicación a los bienes del dominio público marítimo terrestre integrados en las instalaciones del Puerto de Almería. Así, señala la citada sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1998 que la exención de los bienes enunciados en el art. 64, 1º-a) requiere que se trate de bienes demaniales sujetos a un régimen de utilización o aprovechamiento público y gratuito, de modo que cuando no concurren estas características en su régimen de uso, no es de aplicación la exención. En consecuencia, las liquidaciones practicadas son ajustadas a Derecho puesto que los bienes a que refieren las mismas no cumplen la condición de estar abiertos de manera exclusiva al aprovechamiento público y gratuito, y por tanto no gozan de la exención tributaria discutida. Procede desestimar el recurso".
Alega el representante de la Administración General del Estado, como único motivo de casación que aduce al amparo del art. 95.1.4º, de la Ley de la Jurisdicción temporalmente aplicable, la infracción por la sentencia recurrida del art. 339 del Código civil, del art. 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; del art. 14 y del art. 53 de la Ley 21/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado, y del art. 64. a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
Sobre la cuestión de la interpretación del texto del art. 64.a) de la L.H.L., en la redacción aplicable al caso de autos por razones de vigencia temporal (es decir, la anterior a la modificación operada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social), se ha pronunciado esta Sala, últimamente, en las sentencias de 13 de julio y 14 de diciembre de 2000, 2 de febrero, 17 de mayo y 18 de julio de 2002 y 14 de febrero y 5 de julio de 2003. En acatamiento a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina, la sentada en dichas sentencias ha de reiterarse ahora.
El principal problema planteado en este recurso es -como ponían de relieve las sentencias supracitadas- determinar si la exención que se recoge en el artículo 64. a) LHL, relativa a los bienes del dominio público marítimo terrestre, entre los que indiscutiblemente se incluyen los que integran los sistemas portuarios y sus zonas de servicios, está condicionada a que dichos bienes sean de aprovechamiento público y gratuito.
La cuestión ha sido provocada por la pésima sintaxis -desastrosa, dicen algunas sentencias de esta Sala- del párrafo final del precepto citado, en el que dicho dominio figura intercalado entre las carreteras, los caminos y demás vías terrestres.
Para llegar a una solución ha de partirse del sentido natural de las frases empleadas en el texto legal.
Es de comenzar por señalar que la Autoridad Portuaria es una entidad pública de las previstas en el artículo 6.5 de la Ley General Tributaria, a tenor de lo establecido en el artículo 35.1 de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuya función es la gestión del dominio público portuario y la realización, autorización y control de las operaciones marítimas y terrestres relacionadas con el tráfico portuario, y de los servicios portuarios, y cuyo régimen jurídico es, en consecuencia, primaria y preponderantemente, de derecho público, hasta el punto de que, según el artículo 51 de la citada Ley, está sometida al mismo régimen jurídico tributario que corresponde al Estado.
Se está, pues, desde la perspectiva fiscal o tributaria (aquí esencial), ante la presencia, mutatis mutandi, del Estado.
Ello sentado, debe observarse que la exención que contiene el citado apartado a) del artículo 64 de la Ley de Haciendas Locales establece una primera clase de bienes que gozan del beneficio y son "los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales y estén directamente afectos a la Defensa Nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios"; por decirlo con expresión popular, los cuarteles, las dependencias policiales, las escuelas y las prisiones, de manera que los demás bienes propiedad del Estado, las Comunidades Autónomas, las Diputaciones y Ayuntamientos no están exentos.
La segunda clase de bienes exentos se contiene en la expresión "asimismo, las carreteras, los caminos, los de dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito".
Leído el texto transcrito, con las pausas a que obligan las comas y la equivalente conjunción copulativa, resulta evidente que, desde el punto de vista gramatical, "el aprovechamiento público y gratuito" solo se refiere a los bienes constituidos por "las demás vías terrestres" que junto con "las carreteras" y "los caminos" componen la red viaria de comunicaciones terrestres, excluyendo de la exención las vías que, por exigir el pago de cualquier contraprestación, no son de uso público y además gratuito, como es el caso de las Autopistas de Peaje.
Por otra parte, tampoco resulta razonable que, retorciendo el sentido gramatical, se condicione a la concurrencia del "aprovechamiento público y gratuito", la exención, respecto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de las enormes extensiones que integran el dominio público "marítimo terrestre" y los cauces de los ríos y los vasos de los lagos, que integran el dominio público "hidráulico", perteneciente al Estado y cuyo aprovechamiento privado ya está gravado a través de la condición de contribuyente que recae sobre el concesionario, pero después de que la concesión se otorgue y no antes, ni más allá de adonde alcance el espacio físico del aprovechamiento particular.
En consecuencia, la tesis de la sentencia recurrida, condicionando la exención del IBI a que los bienes de dominio público sean de aprovechamiento público y gratuito, contradice la doctrina indicada y produce la vulneración de los preceptos que hemos indicado, debiendo por ello estimarse el recurso, sin necesidad de examinar los restantes motivos opuestos por la Administración recurrente.
En consecuencia, ha de estimarse la casación, anulando la sentencia recurrida y en su lugar, atendiendo a lo establecido en el art. 102.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, estimar la demanda parcialmente -en cuanto a la liquidación que ha tenido acceso a este recurso- declarando la procedencia de la exención discutida en relación con el IBI del ejercicio de 1994.
En cuanto a las costas, la estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, aplicable aquí en virtud de lo ordenado en la Disposición Transitoria Novena de la Ley vigente 29/1998. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la Autoridad Portuaria de Almería-Motril contra la sentencia dictada el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada en el recurso de este orden jurisdiccional num 1895/1995, que casamos y, en su lugar, estimando parcialmente la demanda en su día interpuesta por la Autoridad Portuaria de Almería-Motril, anulamos la liquidación en concepto de IBI que ha tenido acceso a este recurso por razón de la cuantía y declaramos la exención del IBI, en el ejercicio de 1994, de la correspondiente finca del dominio público portuario, con devolución del ingreso en su caso realizado y sin hacer pronunciamiento en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTINEZ MICÓ, constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, CERTIFICO.
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