STS, 22 de Julio de 2004

El Ayuntamiento de Guntin interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ayuntamiento de Chantada, adoptada en la sesión de su Comisión de Gobierno de 27 de abril de 1995, que había desestimado la reclamación interesando el ingreso en su Tesorería de 3.061.250 ptas. por el concepto de aplicación del coeficiente de reparto sobre la cuota municipal de la tarifa correspondiente a la Central de Belesar por el Impuesto sobre Actividades Económicas -- IAE -- devengado durante el ejercicio 1992.

La sentencia cuya casación se pretende en las presentes actuaciones dijo en su parte dispositiva lo siguientes: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por Ayuntamiento de Guntin de Pallares (Lugo) contra Acuerdo de 27 de abril de 1995 de la Comisión de Gobierno desestimatorio de la reclamación de 3.061.250 ptas. en concepto de la distribución de la cuota correspondiente a la Central de Belesar por el I.A.E. del ejercicio de 1992 dictado por Ayuntamiento de Chantada (Lugo). En consecuencia, debe entregar al Ayuntamiento de Guntin de Pallares la expresada cantidad, e intereses legales devengados desde el 8 de febrero de 1995. Sin imposición de costas".

Contra la citada sentencia el Ayuntamiento de Chantada preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, conteniendo la fundamentación de las pretendidas infracciones legales cometidas en la sentencia impugnada, con relación precisa y circunstanciada de las contradicciones con las sentencias de este Alto Tribunal que citaba y de la misma Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 23 de junio de 1998, recaída en el recurso num. 7903/1998, de las cuales se acompañaba copia simple, a la vez que se interesaba la expedición de testimonio de las mismas, aportándose posteriormente certificación de dichas sentencias.

Una vez tenido por preparado el recurso, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, cuya Sección Primera, por Auto de 15 de enero de 2001, acordó declarar la admisión del recurso únicamente respecto al análisis contradictorio entre dicha sentencia y la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de junio de 1998 y las de este Tribunal Supremo de 8 de junio de 1992, 8 de octubre de 1996, 4 de octubre de 1995, 11 de enero, 11 de enero, 8 de mayo, 18 de junio de 1996 y 17 de abril de 1995, declarándose su inadmisión respecto de las de 20 de octubre de 1994 y 12 de febrero de 1996 de este Tribunal. Formalizado por el Ayuntamiento de Guntin su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 20 de julio de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia se fundó, resumidamente, para estimar el recurso, en los siguientes argumentos:

1. No cabe estimar la causa de inadmisibilidad relativa a que la reclamación ante el Ayuntamiento de Chantada no contaba con los informes preceptivos del Secretario del Ayuntamiento o Letrado porque no se estaba en presencia de una acción judicial sino de un recurso administrativo, en los que tales informes no son preceptivos.

2. No cabe estimar, tampoco, la causa de inadmisibilidad basada en la extemporaneidad de la reclamación administrativa, porque el objeto de la reclamación no es una liquidación tributaria sino una reclamación de cantidad relativa a la distribución de la cuota municipal de la tarifa del Impuesto, sin que haya prescrito el derecho del recurrente a exigir su abono. Además, la Administración demandada no puede invocar en vía jurisdiccional la extemporaneidad cuando previamente ha entrado a conocer del fondo del asunto en vía administrativa.

3. En cuanto a fondo del asunto, y en razón a la plena aplicabilidad del apartado 1 de la regla 17ª de la Instrucción del Impuesto, en la redacción dada por el art. 78.2.6º de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, y del Real Decreto 1108/93, de 9 de julio, dictado en desarrollo de la Instrucción, el importe íntegro de la recaudación de las cuotas municipales del IAE correspondiente a la Central Hidroeléctrica de Belesar debe ser distribuido entre los Ayuntamientos en cuyos términos municipales radique la Central, entendiendo por Central todos los elementos afectos a la actividad de producción de energía eléctrica, incluyendo los terrenos sobre los que se extienda el embalse. La normativa reguladora aplicable en este caso, por el régimen transitorio previsto en la Disposición Transitoria Primera del R.D. 1108/93 para los ejercicios 1992 y 1993, era la Orden de 30 de abril de 1980, correspondiendo al Ayuntamiento de Guntin el 10'20% de la cuota tributaria recaudada por el Ayuntamiento titular de la exacción -- Chantada -- por radicar en él la mayor parte de la actividad, sin que exista un premio de cobranza a favor de éste.

El primer motivo de contradicción que expone el Ayuntamiento recurrente resulta de que, conforme al bloque jurisprudencial que relata, no pueden admitirse recursos contencioso- administrativos a nombre de Corporaciones sin que sus órganos competentes hayan adoptado el acuerdo de interponer los recursos de que se trate, de conformidad con sus leyes respectivas.

En efecto, el art. 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril, que es la norma aplicable en el presente caso, establece, puesto en relación con el apartado 1 del mismo, que el recurso contencioso-administrativo, cuando no sea la propia Administración autora del acto quien lo promueva, se iniciará por un escrito al que se acompañará el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones sus Leyes respectivas, y los arts. 54.3 del RD Legislativo 781/1986 y 221.1 del RD 2568/1986 especifican que los acuerdos para el ejercicio de las acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades Locales deben adoptarse previo dictamen del Secretario o, en su caso, de la asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

Pues bien, en este caso el recurso contencioso-administrativo se interpuso previo acuerdo del Pleno del Ayuntamiento adoptado en la sesión celebrada el 7 de julio de 1995. Así resulta del certificado del Secretario del Ayuntamiento de Guntin, datado el 18 de julio de 1995, que se acompañó con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. En esa certificación del acuerdo adoptado por el Pleno municipal resolviendo promover el recurso, consta haberse "oído el informe emitido por el Secretario de este Ayuntamiento favorable a la reclamación formulada por este Ayuntamiento y a la interposición del recurso contencioso-administrativo".

Además, lo denunciado en su día por el Ayuntamiento de Chantada fue que la "reclamación" formulada en vía administrativa carecía de aquel previo dictamen, amén de que se hubiera adoptado el acuerdo de interponer el recurso contencioso administrativo (es decir, de formular la 'acción judicial') sin el susodicho dictamen, y, por ello, el Tribunal "a quo" no tuvo por qué hacer uso del requerimiento de subsanación del artículo 57.3 de la LJCA.

La sentencia de instancia ha argüido, en consecuencia, correctamente, que el dictamen previo de Letrado sólo se requiere para el ejercicio de acciones judiciales, en este caso el recurso contencioso administrativo, y no es necesario, por tanto, para la formulación de los recursos administrativos que interpongan las Corporaciones Locales; entre otras, sentencias de este Tribunal de 16 de diciembre de 1980, 16 de octubre de 1985, 1 de octubre de 1992 y 10 de junio de 1996.

Por otra parte, no es preciso acompañar al escrito de formalización del recurso contencioso administrativo el original o un testimonio del dictamen, siendo suficiente que se aporte, como en este caso acontece, un documento (así, un certificado del Secretario de Ayuntamiento) en el que conste que se emitió dicho informe.

Queda, por tanto, sin justificación el primero de los motivos de contradicción aducidos.

Se imputa infracción legal a la sentencia recurrida por contradicción con la sentencia de esta Sala y Sección de 17 de abril de 1995 y con la dictada por la misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de junio de 1998, recurso num. 7903/1998.

Las infracciones legales que se imputan a la sentencia recurrida por contradicción con la sentencia de esta Sección de 17 de abril de 1995 son las siguientes:

1. ) Indebida aplicación del RD 1108/1993, porque, según la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 17 de abril de 1995, constituyendo el RD Leg 1175/1990 una delegación legislativa recepticia fundada en el artículo 86 de la Ley 39/1988, no cabe que el artículo 17.1.2 de aquél pueda, mediante una autosubdelegación gubernativa, cuando ya estaba agotada la derivada del comentado artículo 86, remitirse a una norma reglamentaria, como es la conformada por el RD 1108/1993, que, por tanto, debe entenderse nula e ineficaz.

2. ) Infracción de los artículos 82 de la Constitución, CE, y 86.2 de la Ley 39/1988, pues, si bien el RD Leg 1175/1990 respetó el límite temporal fijado por el citado artículo 86.2 de la Ley 39/1988 (prorrogado hasta el 1 de octubre de 1990 por la Ley 5/1990, de 29 de junio), no lo hizo así el RD 1108/1993, que, por tanto, debe quedar excluido del ordenamiento jurídico, con la consecuente inaplicabilidad de su Disposición Transitoria, DT. Primera (cuando establece el criterio distributivo de la cuota del IAE para los ejercicios de los años 1992 y 1993).

3. ) Infracción del artículo 82.3 y 4 de la CE, porque la DT Primera del RD 1108/1993 excede el límite material marcado en las bases establecidas en la Ley delegante, la 39/1988, ya que las mismas no autorizaban al Gobierno a establecer ningún criterio de retroactividad, cuando es así, además, que el RD Leg 1175/1990 no preveía reparto alguno del IAE devengado por las Centrales Hidroeléctricas y no es tampoco admisible imponer tal reparto mediante una simple norma reglamentaria sin fuerza de Ley.

4. ) Infracción del artículo 86 de la Ley 39/1990, pues tanto la Regla 17.1 del RD Leg 1175/1990 como el artículo 3 y la DT Primera del RD 1108/1993 exceden los límites materiales del mencionado artículo 86 y, por tanto, al carecer tales preceptos de cobertura legal, resulta inviable el realizar el reparto pretendido.

No podemos aceptar las infracciones que se imputan a la sentencia recurrida. A la vista de las alegaciones aducidas por la Corporación recurrente, (cuyas conexiones argumentales aconsejan e, incluso, fuerzan a su análisis conjunto), es de tener en cuenta que, como ya advertía nuestra sentencia de 29 de octubre de 2002 (Rec. de casación num. 9617/1997), la Sentencia de esta Sección de 17 de abril de 1995 hace referencia no sólo al artículo 4 y a la DT Segunda del RD 1108/1993 (relativos a los criterios de distribución de las cuotas del IAE entre los municipios afectados por la actividad de "producción de energía eléctrica en centrales nucleares"), sino también a la Regla 17.1.3 del RD Leg 1175/1990 (relativa única y especialmente a dicha actividad productora de energía eléctrica en las "centrales nucleares"), y es, por tanto, conforme a derecho, como en la citada sentencia se declara, que, al agotarse la delegación legislativa del artículo 86.2 de la Ley 39/1988 con lo previsto en la Regla 17.1.3 del RD Leg 1175/1990, no quepa ya una nueva auto-remisión gubernativa a un posterior desarrollo reglamentario (en el RD 1108/1993).

Pero tal doctrina jurisprudencial no es aplicable al presente caso de autos, porque en él se cuestiona la adecuación o no a Derecho de la distribución de la cuota del IAE correspondiente a la "Central Hidroeléctrica" de Belesar, con fundamento en la DT Primera del RD 1108/1993 (referente a las centrales hidroeléctricas y no a las nucleares) y en la Regla 17.1.2 del RD Leg 1175/1990. Y obvio es que este párrafo segundo de la Regla 17.1, a diferencia del tercero, tiene rango de Ley, pues su actual dicción viene contenida en el artículo 78.2.6 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, 31/1991, de 30 de diciembre.

Y, si antes de la reforma introducida por dicha Ley 31/1991, ese párrafo segundo de la Regla 17.1 hablaba de "locales que radiquen en más de un término municipal" (y podía considerarse que las Centrales Hidroeléctricas no eran 'locales' y no resultaba, por tanto, factible la cuestionada distribución de la cuota tributaria), su versión actual es la de "locales o instalaciones que no tienen la consideración de tales" (concepto susceptible de comprender las comentadas Centrales e incluso los embalses que las conforman --siempre que radiquen en más de un término municipal--)

A su vez la DT Primera del RD 1108/1993 constituye la ejecución del mentado artículo 78.2.6 de la Ley 31/1991 (ó sea, de la actual Regla 17.1.2 del RD Leg 1175/1990), que es el que la dota de suficiente cobertura, en este caso legal (pues ha sido la Ley 31/1991, dimanante de quienes ostentan el Poder Legislativo originario, la que ha recurrido a la Administración para el posible desarrollo de su contenido mediante un Reglamento, el RD 1108/1993 -posibilidad preconizada, precisamente, por la propia sentencia de 17 de abril de 1995-).

Es decir, en el caso del párrafo segundo de la Regla 17.1 del RD Leg 1175/1990 sí que está plenamente habilitado el Gobierno para dictar la pertinente disposición reglamentaria, el RD 1108/1993, destinada a fijar los términos de la obligación legal de distribuir la cuota del IAE; y de ahí la plena ortodoxia jurídica de la DT Primera del RD 1108/1993, por cuanto desarrolla el régimen transitorio de aquella obligación legal, o sea, de la impuesta por la norma legal comprendida en la versión de la Regla 17.1.2 del RD Leg 1175/1990 entronizada por el artículo 78.2.6 de la Ley 31/1991.

En consecuencia, la sentencia de instancia debe ser confirmada también en cuanto al fondo, por atemperarse plenamente al ordenamiento jurídico y no incurrir en contradicción con nuestra sentencia de 17 de abril de 1995.

El Ayuntamiento recurrente alega finalmente la supuesta contradicción de la sentencia aquí recurrida con la pronunciada el 23 de junio de 1998 por la Sección Tercera de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en recurso num. 7903/1998. En ella, el citado Tribunal desestimó la demanda del Ayuntamiento de Sober y confirmó el Acuerdo del Ayuntamiento de Nogueira de Ramuin (Orense) desestimatorio de la reclamación de 19.638.616 pesetas (más los intereses correspondientes) en concepto de aplicación del coeficiente de reparto sobre las cuotas municipales de tarifa correspondientes a las centrales hidráulicas de San Estevo y San Pedro, devengadas por el Impuesto sobre Actividades Económicas de los ejercicios de 1992 y 1993.

Entendió en aquella ocasión la Sala de la Jurisdicción de La Coruña -en coincidencia con lo sostenido en los fundamentos de derecho de la dictada por el Tribunal Supremo en fecha 17 de Abril de 1995, expresamente invocada- que el Real Decreto Legislativo 1175/90, de 28 de Septiembre, por el que se aprobaron las tarifas del IAE, así como la Instrucción para su aplicación, según las bases establecidas en el art. 86, 1 y 2 de la Ley de Haciendas Locales, agotó la autorización concedida al Gobierno por plazo de un año, conforme el art. 82.3 de la Constitución, careciendo de virtualidad la remisión, contenida en la regla 17, 1,3 del expresado Real Decreto Legislativo, así como en su disposición final, a una posterior regulación reglamentaria , por lo que el Real Decreto 1108/93 de 9 de Julio, dictado en virtud de aquella regla, carecía de habilitación legal y no podía ser aplicado para fundar el reparto de cuotas que se reclamaba.

Entendió también la Sala de La Coruña que, atendiendo a la doctrina constitucional que invocaba en el fundamento de derecho IV, sobre alcance y límite de las Leyes de Presupuestos, ni siquiera amparándose en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 31 de Diciembre de 1991, para el ejercicio de 1992, era posible que el reparto de cuotas del IAE se hiciera de conformidad con el Real Decreto 1108/93, de 9 de Julio, por cuanto el Real Decreto Legislativo antes mencionado agotó la potestad legislativa delegada del Gobierno, al estar sujeta a plazo y no guardar las reglas de reparto referidas relación directa, sino solo indirecta, con lo que son los contenidos propios de las Leyes presupuestarias, ni ser complemento indispensable de las mismas, por lo que - vino a concluir - el precepto contenido en el art. 78.2.6º de la Ley de Presupuestos para 1992 excede de su función y vulnera los artículos 9.3 y 134.2 de la Constitución.

Pues bien, la sentencia invocada de 23 de junio de 1998 de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha sido casada por la sentencia de esta Sala y Sección de 30 de junio de 2003 (Rec. de casación num. 8508/1998), que anuló el acuerdo impugnado del Ayuntamiento de Nogueira de Ramuin de fecha 27 de Enero de 1995 y declaró el derecho del Ayuntamiento de Sober a percibir del Ayuntamiento de Nogueira, en concepto de distribución de las cuotas correspondientes a la Centrales de San Estevo y San Pedro, por el Impuesto sobre Actividades Económicas de los ejercicios de 1992 y 1993, la cantidad de 19.638.616 ptas., más el importe de los intereses legales a partir del 15 de Septiembre de 1993, por la cuota de 1992 y a partir de los dos meses siguientes a la finalización del período voluntario de recaudación en el municipio demandado, por lo que afecta a la cuota de 1993.

Decía entonces esta Sala, a propósito de la distribución entre el reparto de cuotas de IAE procedentes de centrales nucleares y el reparto de cuotas procedentes de centrales hidráulicas, que "en el caso de las centrales nucleares, se preveía el reparto de las cuotas cobradas por el Ayuntamiento donde radicara la central por entero o en su mayor parte, no sólo entre los demás municipios de radicación, en su caso, sino también entre los que se consideraran "afectados", dada la especialidad de estas instalaciones, cuya potencial peligrosidad alcanza distancias superiores a las que son predicables de otro tipo de actividades y rebasan los límites de los términos municipales.

Esta prevista distribución de cuotas es la que se vió afectada por el agotamiento de la delegación legislativa ejercida en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre, y dió lugar a la declaración de nulidad de los preceptos del Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, que intentaban la ordenación de dicho reparto por vía reglamentaria sin haber renovado su cobertura legal , renovación que se realizó ( como consecuencia de la Sentencia de esta Sala de 17 de Abril de 1995) por el Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de Diciembre, para su aplicación a partir del ejercicio de 1996, conforme precisó también la Sentencia de esta Sala de 4 de Marzo de 2000, anulatoria del Real Decreto 902/1997, de 16 de Junio , que había intentado hacer un desarrollo retroactivo, para la distribución de las cuotas anteriores a dicho ejercicio, que no tenía cobertura en el últimamente citado Real Decreto Ley, lo que pone de manifiesto la conflictividad generada por la cuestión.

Distinto es el caso de la distribución de cuotas percibidas por el Ayuntamiento en que radique la mayor parte de la central de producción de energía hidroeléctrica entre los demás a cuyos términos municipales se extienda el embalse correspondiente. Distribución antes inexistente a la que se llega a través del apartado 6º del número dos del art. 78 de la Ley 31/1991, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, que dio nueva redacción al párrafo segundo del apartado 1 de la Regla 17ª de la Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, contenida en el Anexo II del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre , en el sentido de establecer que "en los locales o instalaciones que no tienen consideración de tal a que se refiere la regla 6ª (entre las que se incluyen las centrales de producción de energía eléctrica) que radiquen en mas de un término municipal (caso de los embalses) se ha de distribuir la cuota cobrada por el Ayuntamiento en que radique la mayor parte entre todos las demás en los términos que reglamentariamente se establezcan".

En este otro caso la norma reglamentaria concreta del Real Decreto 1108/93, es decir el art. 3 (referente a la distribución de cuotas municipales correspondientes a actividades que se desarrollen en locales o instalaciones que radiquen en mas de un término municipal), encuentra su cobertura en la Ley de Presupuestos para 1992.

En el nº. 3 del citado art. 3 del Real Decreto 1108/93 se dice en particular que tratándose de centrales hidráulicas de producción de energía eléctrica , las cuotas correspondientes, definidas en el apartado 1 de este artículo , se distribuirán con arreglo a los criterios siguientes: fijándose en dos apartados que el 50% se distribuirá entre los municipios donde radique la central en proporción a la superficie y sin incluir el embalse y el otro 50% entre los municipios sobre cuyo término se extiende el embalse, en proporción a la superficie.

Dicha cobertura legal de la nueva redacción dada a la regla 17ª, 2 y 3 por el reiteradamente citado art. 78, de la Ley 31/1991, se anuncia de manera expresa y detallada incluso en el preámbulo del Real Decreto 1108/93 y se especifica también , en cuanto a la forma de distribución en la Disposición Transitoria Primera ; preceptos (art.3º.3 y Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 1108/93) a los que no alcanza lo dicho sobre falta de cobertura respecto al caso de las centrales nucleares, en otras Sentencias de esta Sala, a las que nos hemos referido y en cuya doctrina -- singularmente la de la Sentencia de 17 de Abril de 1995 -- erróneamente se fundaba la Sentencia aquí recurrida".

A la vista de la doctrina sentada por este Tribunal y de la anulación de la sentencia de 23 de junio de 1998 de la Sala de la Jurisdicción de Galicia, dictada en el recurso num. 7903/98, bien puede comprenderse la inanidad del motivo de contradicción montado sobre ella por el Ayuntamiento aquí recurrente.

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de casación para la unificación de doctrina y deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la Corporación recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el art. 102.3 de la LJCA en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.