STS, 11 de Octubre de 2004

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto [por] el SINDICATO INDEPENDIENTE, contra Acuerdo del Consell de la GENERALIDAD VALENCIANA de fecha 21 de julio de 1998, aprobando convenios de colaboración con las centrales sindicales CC.OO, UGT y USO, debemos anular y anulamos dicho acto administrativo por ser contrario al principio de igualdad y libertad sindical, declarando como situación jurídica individualizada el derecho de la actora a participar en los diversos programas de desarrollo del AVEF y, consecuentemente, a las subvenciones públicas que a tal objetivo se destinen, en razón de su representatividad en la Comunidad Autónoma Valenciana; con expresa imposición de las costas procesales a la GENERALIDAD VALENCIANA."

Notificada la citada Sentencia a las partes, la Procuradora doña Esperanza de Oca Ros, en representación de la Confederación Sindical de CC.OO del País Valenciano, la Letrada de la Generalidad Valenciana, en representación de dicha Comunidad, el Procurador don Julio Just Vilaplana, en representación de la Unión General de Trabajadores del País Valenciano, y la Procuradora doña Asunción García de la Cuadra Rubio, en representación de la Confederación Empresarial de la Pequeña y Mediana Empresa Valenciana (CEPYMEV), manifestaron su intención de interponer contra la misma recurso de casación, que la Sala de Valencia tuvo por preparado, ordenando la remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Por escrito presentado el 27 de diciembre de 2000 en el Registro General de este Tribunal Supremo, doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Unión General de Trabajadores (UGT-PV) y de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CS CC.OO PV), interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala

"dicte sentencia por la que revocando la que se impugna, se declare:

1. - Que la sentencia de instancia adolece del vicio de incongruencia al declarar nulo el acuerdo de 21 de julio de 1998 cuya nulidad no se pedía, teniendo por tanto por no hecho tal pronunciamiento de dicha sentencia.

2. - Que no existe vulneración de los derechos fundamentales de no discriminación y de libertad sindical del Sindicato Independiente al no recibir respuesta de la Generalidad Valenciana a su solicitud de participar en las tareas de impulso y desarrollo del Acuerdo Valenciano por el Empleo y la Formación, desestimando totalmente la demanda de instancia y condenando al Sindicato Independiente a estar y pasar por tal declaración y con los demás pronunciamientos que procedan".

Por su parte, la Letrada de la Generalidad Valenciana, en la representación que por ley ostenta, presentó su escrito de interposición con fecha 22 de noviembre de 2000 suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que, casando la antes referida, dicte otra por la que declare que la denegación presunta de la solicitud formulada por el Sindicato Independiente a la Generalidad Valenciana el 30 de septiembre de 1998, no vulnera los artículos 28 en relación con el 14 del Texto Constitucional, esto es, no vulnera su derecho a la libertad sindical, ni supone discriminación alguna y por tanto, no existe derecho al reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna."

Por escrito de fecha 29 de enero de 2002 se personó el Procurador don Luis Carreras de Egaña, en representación de Sindicato Independiente, en sustitución de su compañero Francisco Reina Guerra. La Sala, por Diligencia de Ordenación de 5 de marzo de 2002, le tuvo por personado, ordenando se entiendan con él las sucesivas diligencias.

Puesto de manifiesto a las partes para alegaciones sobre la posible causa de inadmisión del recurso interpuesto por la representación procesal de la Unión General de Trabajadores y de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano, por no haberse justificado en el escrito de preparación que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la Sentencia, tal como previene el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, la Procuradora doña Sofía Pereda Gil, en representación de Unión Sindical Obrera (USO), en su escrito, presentado con fecha 29 de mayo de 2002, solicitó la inadmisión y que se condene a las recurrentes al pago de las costas procesales. En este mismo sentido se manifestó el Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana, a través de su Procurador don Luis Carreras de Egaña

Por su parte, doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Unión General de Trabajadores y de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano, después de formular las alegaciones que consideró pertinentes, solicitó a la Sala "tenga por preparado adecuadamente el recurso de casación, admitiendo el mismo y continuándolo por todos sus trámites."

El Fiscal entendió suficientemente cumplido el requisito dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción y que, por ello, "no es de inadmitir el presente recurso de casación ex art. 89.2 LJCA."

Por Auto de 2 de octubre de 2003, la Sala acordó "admitir a trámite los recursos interpuestos por las representaciones procesales de Unión General de Trabajadores del País Valenciano y de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano, así como por la Generalidad Valenciana (...)."

Evacuando el traslado conferido por Providencia de 11 de diciembre de 2003, las partes recurridas presentaron sus escritos de oposición. El Fiscal, en base a las alegaciones manifestadas, interesó la desestimanción del recurso; don Luis Carreras de Egaña, en representación del Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana, suplicó a la Sala "se sirva dictar Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y, en todo caso, imponga las costas a los recurrentes, por Otrosí Digo, manifestó que "estima innecesaria la celebración de vista pública"; y la Unión Sindical Obrera (USO) de Valencia, a través de su representante legal, impugnó los motivos formulados por los recurrentes solicitando se acuerde la desestimación de los mismos, confirmando la Sentencia de instancia.

Mediante Providencia de 22 de junio de 2004 se señaló para la votación y fallo el día 5 de octubre de 2004, en que han tenido lugar.

El Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana vio estimado por la Sentencia que ahora se impugna el recurso que interpuso por el cauce de la Ley 62/1978 contra la denegación por silencio de la solicitud que había dirigido al Presidente de la Generalidad Valenciana el 24 de septiembre de 1998 (registrada el 30) en demanda de reparación de la discriminación de la que se sentía objeto. La desigualdad a la que se refería, lesiva además de su derecho fundamental a la libertad sindical, la atribuía a la decisión de la Comunidad Autónoma, adoptada por acuerdo de su Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1998, de aprobar los Convenios a suscribir con la Unión General de Trabajadores (UGT), la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO), ambas del País Valenciano, y la Unión Sindical Obrera de Valencia (USO), dirigidos al cumplimiento de los objetivos previstos en el Acuerdo Valenciano por el Empleo y la Formación (AVEF), suscrito el de julio de 1996 por la Generalidad y las organizaciones empresariales (Confederación Interprovincial de Empresarios de la Región Valenciana y Confederación Empresarial de la Pequeña y Mediana Empresa Valenciana) y sindicales (UGT y CCOO) más representativas de la Comunidad Autónoma, entre las que no figura el Sindicato Independiente. Esos convenios suponían, entre otras cosas, la aportación por la Generalidad en concepto de subvención de diversas cantidades, que el recurrente señalaba en 310 millones de pesetas para UGT y CCOO y 15 millones para USO.

La Sentencia de Valencia, siguiendo lo resuelto por esa Sala en otro recurso semejante, fallado por la Sentencia nº 2106/1999, consideró que la actuación de la Generalidad Valenciana había infringido el derecho fundamental a la libertad sindical en relación con el derecho del recurrente a la igualdad y, en consecuencia, anuló el acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1998 y reconoció el derecho del Sindicato Independiente a participar en los programas de desarrollo del AVEF y en las subvenciones públicas que se destinen a tal objetivo. En la fundamentación de su decisión la Sala territorial distinguió entre las organizaciones sindicales con capacidad para ostentar la representación institucional de los intereses de los trabajadores ante la Administración Pública y su consiguiente actividad en ese plano y aquéllas que tienen derecho a percibir de ésta, en el caso de que las tenga previstas, subvenciones para la realización de actividades socioculturales de promoción y formación de los trabajadores. Y, si lo primero está reservado a los sindicatos que reúnen la condición de más representativos según la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, limitar lo segundo a esos mismos sindicatos supone infringir la libertad sindical de los demás. En particular en este caso, la del Sindicato Independiente desde el momento en que las actividades subvencionadas no guardan relación con la participación institucional en órganos que adopten decisiones en función del interés general. Por el contrario, de lo que se trata es de "la facilitación de medios públicos para que los sindicatos puedan atender a las necesidades de los trabajadores". De ahí que la Sentencia concluya diciendo que "no existe razón alguna para que pueda negarse la participación en este beneficio al sindicato accionante" y estime sus pretensiones en los términos indicados.

Son dos los recursos de casación interpuestos contra esta Sentencia. Uno de ellos por UGT y CCOO. El otro por la Generalidad Valenciana.

El de las organizaciones sindicales contiene dos motivos. Uno se dirige a tacharla de incongruente (artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción) porque, a juicio de estas organizaciones sindicales, da más de lo pedido, infringiendo de ese modo los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.1 de la Constitución. La incongruencia se produce, nos dicen, desde el momento en que el Sindicato Independiente impugnó la desestimación por silencio de su solicitud de participar en los programas de desarrollo del AVEF y en las subvenciones correspondientes, pero no pidió que se anulara el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Generalidad de 21 de julio de 1998 y, sin embargo, la Sentencia lo anula. Añaden los actores que ese desajuste podría explicarse porque la Sala de Valencia reproduce otra Sentencia --la nº 2106/1999-- dictada en un proceso en el que las pretensiones del sindicato recurrente --CSI-CSIF-- pudieron ser distintas de las que se han hecho valer en éste. El otro motivo, esta vez el del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, atribuye a la Sentencia la infracción del artículo 28.1 de la Constitución en relación con los artículos 6.3 y 7.1 de la Ley Orgánica 11/1985 y con las Sentencias del Tribunal Constitucional de 39/1986, de 31 de marzo, y del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1998 (casación 6316/1995). Lo explican diciendo que ha sido aplicado indebidamente porque la libertad sindical no autoriza a los sindicatos que no posean la condición de más representativos --y el Sindicato Independiente no la tiene-- a participar en el AVEF. Por lo demás, añade, el recurrente en la instancia ha tenido acceso a todos los programas de desarrollo del AVEF en igualdad con los demás sindicatos y nadie ha obstaculizado su derecho a suscribir convenios o acuerdos con la Generalidad Valenciana para realizar actividades de formación.

El recurso de casación de la Generalidad descansa en un solo motivo. Es el del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y está construido de la siguiente forma. Dice el escrito de interposición que la Sentencia ha infringido por aplicarlos indebidamente el artículo 28.1 de la Constitución en relación con el artículo 3.1 d) de la Ley de Contratos del Estado, que regula los convenios de colaboración, y con los artículos 31, 33 y 34 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En particular, dice que para que se produzca la discriminación constitucionalmente vedada es preciso que la diferencia de trato carezca de justificación objetiva y razonable. Ahora bien, en este caso, lo que ha sucedido es que la Generalidad Valencia, en ejercicio de sus competencias, convino con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de la Comunidad Autónoma, el AVEF. Posteriormente y por lo que se refiere a los hechos de este recurso, resolvió contratar con unas organizaciones sindicales con presencia en todas las comarcas de la Comunidad Autónoma la realización de actividades de desarrollo de aquél acuerdo. Por tanto, no se trata de un mero reparto de subvenciones, sino de concertar la realización de las actividades indicadas mediante contratos. Por otra parte, en la adopción de esa decisión y en la selección de los sindicatos con los que suscribir los convenios, la Generalidad hizo uso de la discrecionalidad que le asiste, pero no incurrió en arbitrariaredad porque tuvo en cuenta el extremo apuntado de la implantación.

Al recurso de casación se han opuesto el Sindicato Independiente y USO. El primero apunta respecto del recurso de la Generalidad que no se discute el derecho de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas a establecer con las Administraciones acuerdos como el AVEF, sino que de lo que se trata es del derecho del Sindicato Independiente a participar en los programas de desarrollo del mismo y en la distribución de subvenciones correspondiente. Y, respecto del recurso de UGT y CCOO, afirma la congruencia de la Sentencia e insiste en que son cosas distintas la representación institucional que realizan los sindicatos más representativos y el derecho a percibir subvenciones que asiste a todos.

USO observa a propósito del recurso de la Generalidad Valenciana que la Administración puede contratar con quien desee, pero, al hacerlo, ha de respetar los derechos fundamentales y, en concreto, el de libertad sindical sin incurrir en discriminaciones no justificadas. A partir de aquí señala que contratar solamente con los sindicatos ya implantados no es razonable y, por eso, no puede convertirse en criterio para escoger a las organizaciones con las que se van a suscribir convenios como los que aquí se mencionan. Por otro lado, concluye, que medien contratos no excluye que estemos ante subvenciones en cuyo reparto se incurrió en discriminación. En cuanto al recurso de UGT y CCOO, rechaza que la Sentencia sea incongruente porque no hay desajuste entre el fallo y las pretensiones. Y, sobre el segundo motivo, recuerda que la Sala de Valencia no reconoce al Sindicato Independiente el derecho a negociar acuerdos institucionales, es decir, no va más allá de lo que la Ley Orgánica 11/1985 permite, sino que se limita a restablecer el derecho del actor en la instancia a participar en los programas de desarrollo del AVEF y en las subvenciones desde el momento en que dio por probado que no pudo participar en todos ellos.

El Ministerio Fiscal nos dice que procede la desestimación de estos recursos de casación. En efecto, sucede que el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana de 21 de julio de 1998 ya fue impugnado por CSI-CSIF, cuyo recurso dió lugar a la Sentencia de la Sala de Valencia nº 2106/1999, de 21 de diciembre, estimatoria de las pretensiones del actor, la cual fue confirmada por esta Sala Tercera al desestimar el recurso de casación 1542/2000 en la Sentencia de esta misma Sección de 20 de diciembre de 2002. Por otra parte, el recurso de casación de la Generalidad Valenciana es idéntico al que formuló en aquél caso, por lo que debe desestimarse por las mismas razones que entonces. Y, sobre la incongruencia que apuntan UGT y CCOO, descarta que la haya porque el recurso del Sindicato Independiente también se dirigió contra el acuerdo de 21 de julio de 1998.

Ciertamente, como advierte el Ministerio Fiscal, esta Sala y Sección ha tenido ya la ocasión de pronunciarse sobre los motivos que los recurrentes han formulado en un proceso dirigido contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana de 21 de julio de 1998 seguido a instancias de otro sindicato que no fue llamado a participar en los programas de desarrollo del AVEF y en las subvenciones correspondientes. La Sentencia de 20 de diciembre de 2002 (casación 1542/2000) lo hizo, precisamente, desestimando el recurso interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la Sentencia de la Sala de Valencia de 21 de diciembre de 1999 que estimó las pretensiones de CSI-CSIF, anuló el mencionado acuerdo y reconoció el derecho de la actora a participar en aquellos programas y subvenciones. Fueron dos los motivos que adujo entonces la Generalidad Valenciana: la incongruencia de la Sentencia, precisamente por desviación entre lo pedido y lo concedido (la anulación del acuerdo de 21 de julio de 1998) y la aplicación indebida el artículo 28.1 de la Constitución en relación con el artículo 3.1 d) de la Ley de Contratos del Estado, respectivamente.

Siendo evidente la identidad que existe entre los términos del litigio entonces resuelto y los del presente proceso, nos valdremos de los mismos argumentos que en aquélla ocasión condujeron a la desestimación de los motivos y del recurso de casación para llegar a igual resultado. Exigencias del principio constitucional de igualdad en la aplicación así lo requieren dado que, a nuestro juicio, no hay razón que justifique una solución diferente.

Así, a propósito de la incongruencia que aquí argumentan UGT y CCOO, hemos de decir que el Sindicato Independiente en el escrito de interposición de su recurso contencioso-administrativo se refería al Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 1998 y a que debía considerarse desestimada por silencio la reclamación que dirigió al Presidente de la Generalidad Valenciana y el suplico de la demanda aludía a los acuerdos de 21 de julio de 1998, de manera que no hay incongruencia alguna, al entenderse perfectamente cuál era el acto recurrido y objeto de la pretensión, identificado correctamente en el párrafo tercero del fundamento de Derecho primero de la Sentencia de instancia. Por eso, el fallo es coherente con la fundamentación y, a su vez, ambos lo son con lo que pidió el Sindicato Independiente. Así, pues, el motivo debe ser rechazado.

El mismo destino ha de correr el que habla de la indebida aplicación del artículo 28.1 de la Constitución razonando desde la perspectiva del artículo 3.1 d) de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, pues es a la que se refiere la Generalidad Valenciana. Para ello, basta con reproducir, refiriéndolos al presente caso, los argumentos utilizados por la Sentencia de 20 de diciembre de 2002. Veamos. La subvención pública no es una donación efectuada por la Administración sin contraprestación alguna por parte de la entidad que la recibe. Es una disposición gratuita de fondos públicos para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público (véase artículo 81.2.a. del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988). Desde este punto de vista, cuando la Generalidad Valenciana entrega cantidades de dinero a las organizaciones sindicales para promover una serie de actividades que forman parte de la acción sindical está subvencionando la actividad del Sindicato, aunque sea para la consecución de unos fines que la Administración también comparte (como fines de utilidad pública).

Aún cuando los convenios de colaboración celebrados con las organizaciones sindicales constituyan los convenios a que se refiere el artículo 3.1.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y aun cuando las cantidades que en virtud de ellos se entregan no pudieran calificarse estrictamente como subvenciones, lo cierto es que la Administración, al elegir unas organizaciones sindicales para suscribir con ellas dichos convenios, que indudablemente suponen un beneficio para dichas organizaciones por las cantidades de dinero que perciben para la realización de sus actividades, y al excluir a la parte recurrente en la instancia --Sindicato Independiente-- ha llevado a cabo una conducta contraria a los principios de igualdad y libertad sindical establecidos por los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, que exigen de los poderes públicos que otorguen un trato igualitario a las distintas entidades sindicales (aquí no es cuestión de si son o no más representativas) para el fomento y difusión de la acción sindical.

Afirma la Generalidad Valenciana que el motivo de preferir determinadas entidades sindicales al Sindicato Independiente es que las elegidas contaban con una estructura que les permitía la disponibilidad de locales en toda la Comunidad. Pero para que dicha preferencia pudiese legitimar la exclusión de un Sindicato respecto a los demás habría que demostrar que el Sindicato Independiente no cuenta con esa estructura adecuada. El artículo 3.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no excluye a los convenios de colaboración de los principios generales de la ley, que son aplicables para resolver las dudas que pudieran presentarse. En este sentido, el primer principio de la contratación administrativa es el de igualdad, no discriminación y libre concurrencia, al que alude especialmente la Exposición de Motivos del texto legal (apartado 1.5). La Generalidad Valenciana no promovió ninguna clase de concurso o concurrencia pública para determinar las organizaciones sindicales que le ofrecían los medios adecuados para la realización de los fines que perseguía con los convenios de colaboración, ni en el proceso ha acreditado que existan unos motivos objetivos y razonables para la exclusión del Sindicato Independiente, todo lo cual conduce a ratificar el criterio de la sentencia impugnada de que los convenios de colaboración celebrados con ciertas organizaciones sindicales constituyen una facilitación de medios públicos para que los Sindicatos puedan ejercitar la acción sindical (la sentencia alude a atender necesidades de los trabajadores), por lo que no existe razón alguna para que pueda negarse la participación en este beneficio al Sindicato Independiente.

Los razonamientos antes expresados justifican que no apreciemos que la sentencia de instancia haya incurrido en las infracciones que le atribuye este motivo de casación.

No existe vulneración del artículo 28.1 de la Constitución, porque dicho precepto, en conexión con el principio de igualdad del artículo 14, prohíbe que los Sindicatos sean objeto de una discriminación como la apreciada por la sentencia de instancia, se califique o no de subvención la entrega de las correspondientes cantidades de dinero.

No se produce conculcación del artículo 3.1.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues el hecho de que los convenios celebrados por la Generalidad Valenciana con determinadas organizaciones sindicales puedan encuadrarse en dicho precepto no impide que, si por medio de ellos se ha llevado a cabo respecto a un Sindicato una conducta discriminatoria, proceda reconocerlo así y adoptar las medidas necesarias para su corrección.

No se infringen los artículos 31, 33 y 34 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma Valenciana, ya que las competencias propias de la Generalidad han de ejercitarse siempre con respeto a los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, así como a los demás que protege el ordenamiento, por lo que si, en aplicación de tales competencias, tiene lugar la vulneración de dichos derechos, el acto de la Administración debe ser dejado sin efecto por ser contrario al ordenamiento jurídico, adoptándose las medidas necesarias para restablecer el derecho conculcado.

Tal como se puede apreciar, con lo que se acaba de decir, se da respuesta también, rechazándolo, al segundo motivo aducido por UGT y CCOO, respecto del cual únicamente se ha de reiterar lo que ya puso de manifiesto la Sentencia impugnada: la lesión a la libertad sindical y a la igualdad que se repara en el presente proceso no tiene que ver con la falta de participación del Sindicato Independiente en las actividades de representación y participación institucional, reservadas a las organizaciones más representativas, sino con su exclusión de los convenios aprobados por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana de 21 de julio de 1998 y de las correspondientes subvenciones. Por eso, no hay contradicción con lo resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 39/1986, ni con la de este Tribunal Supremo de 19 de junio de 1998 (casación 6313/1995), ya que ambas se ocupan de cuestiones distintas de la que se ha suscitado aquí. Así, la primera se plantea si lesiona la libertad sindical y la igualdad el hecho de que se impida a un sindicato más representativo (CCOO) formar parte de las comisiones de seguimiento del Acuerdo Económico y Social suscrito con el Gobierno y las organizaciones empresariales por otro sindicato con esa condición (UGT), mientras que la segunda se ocupa de si es respetuoso con esos derechos excluir de la negociación de un acuerdo institucional a un sindicato que no tiene el carácter de más representativo.

En consecuencia, procede desestimar ambos recursos de casación.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,