STS, 17 de Diciembre de 2004

Por Orden del Ministerio de Fomento (Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transporte -Dirección General de Aviación Civil-) de 28 de febrero de 2000, se resuelve la fijación de servicios mínimos en la huelga convocada por el Sindicato Español de Pilotos de líneas Aéreas (SEPLA) para los días 3 de marzo de 2000, entre las 19 y las 22 horas, el día 6 de marzo, entre las 8 y 12 horas, el día 10 de marzo, entre las 19 y las 22 horas, el día 13 de marzo, entre las 8 horas y las 12 horas, el día 17 de marzo, entre las 19 y 22 horas, y el día 20 de marzo, entre las 0 horas y las 24 horas y se dispone, en relación con la Compañía BINTER CANARIAS, establecer para las fechas y períodos de huelga convocados, que los servicios aéreos regulares intercanarios, programados por la Compañía BINTER CANARIAS, se realizarán empleando a tal efecto el personal estrictamente indispensable tanto de tripulantes pilotos en servicio a bordo como en servicio de imaginarias.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 6 y siguientes de la Ley 62/78, por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Zulueta y Cebrián, en nombre y representación del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA), contra la Orden Ministerial referida, la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 13 de julio de 2001, contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA), contra la Orden del Ministro de Fomento de 28 de febrero de 2000 de fijación de servicios mínimos, debemos declarar la expresada Orden no conforme con el ordenamiento jurídico, anulándola. No se hace imposición de costas".

Ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado y se oponen a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA), que ostenta el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta y Cebrián. El Ministerio Fiscal con cita expresa de la sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 2001, solicita la estimación del recurso de casación.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 14 de diciembre de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sala

El objeto del recurso de casación se centra en la impugnación de la sentencia recurrida, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que en fecha 13 de julio de 2001, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas SEPLA contra la Orden del Ministro de Fomento de 28 de febrero de 2000, de fijación de servicios mínimos y declara que la Orden no es conforme con el ordenamiento jurídico, anulándola.

Con carácter previo a su análisis, procede subrayar la justificación que la Orden Ministerial recurrida contiene en el expediente administrativo y que se concreta en los siguientes puntos:

1. El Real Decreto 2778/83, de 16 de noviembre, contiene las garantías necesarias para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad en materia de transporte aéreo y en todo caso, queda condicionado al mantenimiento de dichos servicios mínimos, completados con el Real Decreto 776/85 de 25 de mayo, que establece como las situaciones de huelga que afectan al personal de las empresas implicadas se entenderán condicionadas al mantenimiento de dichos servicios.

2. La Orden fijadora de los servicios mínimos tiene en cuenta la jurisprudencia dictada por el Tribunal Supremo en sentencias de 10 de julio de 1989, 21 de marzo de 1994, 26 de abril de 1994, 17 de julio de 1994 y del Tribunal Constitucional de 15 de marzo de 1990.

3. En el transporte aéreo, tratándose de un sector estratégico, la interrupción del proceso con el establecimiento de horas alternativas en la huelga, produce una perturbación multiplicada en el servicio, que ya recogió la sentencia constitucional 11/81 de 8 de abril y la posterior de 15 de marzo de 1990 y que tiene como precedentes las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo y 11 de mayo de 1987, confirmatorias de Ordenes Ministeriales de servicios mínimos dictadas para situaciones de huelga del transporte aéreo, haciendo especial hincapié en que "las características del servicio del transporte aéreo constituye un proceso económico y técnico cuya interrupción determina daños que van mucho más allá de la empresa sobre la que se quieren producir los normales efectos de la presión laboral, incidiendo en los intereses económicos de la comunidad nacional, en forma de presión laboral injustificada".

4. Reconoce la Orden impugnada que la tendencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, en estos supuestos, tiene en cuenta la gravísima perturbación que las huelgas suponen para el ejercicio de otros derechos fundamentales, especialmente el de la libre circulación y el tradicional esquema de la huelga, a fin de obtener mejoras en las condiciones de trabajo y sufre en este caso una desviación sustancial, puesto que la presión se ejerce sobre el público usuario del servicio, en cuyas manos no está atender las demandas laborales, sufriendo las más duras consecuencias de la interrupción de aquel.

5. Se subraya el carácter necesario del transporte aéreo, especialmente entre las islas y con la península, lo que ya reconoce la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias de 16 de enero de 1985, 23 de marzo y 11 de mayo de 1987, 11 de enero de 1989, 21 de marzo de 1994, 17 de junio de 1994 y del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 1986 y 15 de marzo de 1990.

6. También se valora la incidencia que puede observar la huelga en el servicio público de Correos y en las actividades personales, culturales y comerciales, teniendo en cuenta la conexión con otros bienes o intereses constitucionalmente protegidos, lo que representa la vulneración de un carácter esencial de servicio que se aplica, igualmente, al transporte aéreo del correo, como ha reconocido la jurisprudencia y que declara, igualmente esencial, el mantenimiento en la medida de lo posible de aquellas mercancías que tienen carácter perecedero.

7. En nuestros días ha adquirido carta de naturaleza la necesidad de facilitar el desplazamiento de personas por motivos comerciales, oficiales, de turismo y de actividades, lo que incide en la economía de numerosos países, de forma que una interrupción de los vuelos supone una ruptura violenta en las relaciones de la vida cotidiana, con notorio perjuicio para los intereses de la comunidad y en la mayor parte de los casos, menguado cuando existen otros modos alternativos de transporte, pero cuando éstos se basen en que los aeropuertos afectados son insulares y periféricos, se acentúa dando lugar a que tales transportes no satisfacen de hecho la demanda existente.

8. Los vuelos de posicionamiento de aeronaves son aquéllos que resultan preciso realizar para situar en un determinado aeropuerto una aeronave que ubicada en aeropuerto distinto, resulta necesaria en el primero para prestar un servicio de los declarados esenciales, de donde se concluye que el carácter esencial se deriva del propio servicio esencial que posibilita o complementa, por lo que son igualmente esenciales todas las actividades que faciliten el aludido posicionamiento técnico, de forma que los servicios aeroportuarios de asistencia en tierra: "Hantling" son esenciales para el modo del transporte aéreo, teniendo en cuenta que la Compañía Iberia, S.A. es una de las dos empresas concesionarias de dichos servicios en los Aeropuertos Reina Sofía, Tenerife Sur, Los Rodeos, Tenerife Norte, Gran Canaria y Lanzarote, por lo que las Compañías aéreas españolas y extranjeras que tienen contratado los servicios de asistencia en tierra con la Compañía Iberia, se ven afectados por la carencia de esos servicios y obligadas a cancelar sus programas de vuelo durante los períodos de huelga.

9. El tráfico de los citados aeropuertos es también eminentemente turístico con vuelos charter, en los que los pasajeros no pueden cambiar ni la hora ni el día del vuelo, ya que las Compañías no disponen de esa posibilidad al estar toda su programación realizada con horarios asignados en los distintos aeropuertos en los que tienen que aterrizar. El vuelo charter lleva incorporada, en la mayoría de los casos, la estancia de los viajeros en hotel a fecha fija, por lo que si los viajeros de un determinado paquete turístico no desalojan los hoteles, no se pueden alojar a los del paquete siguiente y el daño ocasionado a los viajeros, a las Compañías aéreas, a los hoteles y a los operadores turísticos es de difícil reparación.

Estas empresas y compañías que no son responsables de los motivos de la huelga, se ven afectados por el coste derivado de los posibles retrasos o cancelaciones que serían inevitables como consecuencia de la acumulación de los primeros, lo que muestra lo elevado del efecto multiplicador y que ha sido recogido en la jurisprudencia.

Finalmente, la Orden impugnada tiene en cuenta las fechas convocadas para la huelga, en donde se producen demandas de tráfico muy importantes y fuertes ocupaciones en los aviones; las aeronaves, desde el punto de vista de su seguridad, en el momento en que vayan a realizar los vuelos, deben ajustar en todo momento los requerimientos técnicos exigibles por las normas de aeronavegabilidad y estas normas se concretan en la constante realización de inspecciones diarias y otras de ciertos números de horas o vuelos según el tipo de aeronave que resulte imprescindible, de forma que el personal de mantenimiento sea incluido entre los servicios mínimos, debiendo determinarse el número y calificación de las personas en función de la actividad prevista.

Por último, también debe considerarse que Iberia presta servicios de mantenimiento a Compañías nacionales y extranjeras, por lo que para las mismas y en la medida en que no han de ser afectadas en el normal desarrollo de su actividad, deben contar con el necesario respaldo técnico del personal de mantenimiento de Iberia, quien deberá tener en cuenta ese aspecto al estimar la cuantía de los servicios mínimos.

Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los criterios jurisprudenciales que esta Sala ha puesto de relieve al hablar del alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

   También la jurisprudencia ha concretado el significado de la motivación y causalización de los servicios esenciales de la Comunidad:

1. En un plano general respecto de la teoría de la necesaria causalización o motivación del establecimiento de servicios esenciales, basta que nos remitamos, por todas, como resumen de la misma, a la STC 8/1992, cuya doctrina se ha reflejado en las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994, 16 de enero y 15 de septiembre de 1995, 30 de abril y 18 de noviembre de 1996 y 6 de mayo de 1997.

2. En las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de Marzo de 1999, 11 de febrero de 2000, 28 de Septiembre de 2001 y 25 de Abril de 2002, y del Tribunal Constitucional núms. 11/81, 26/81, 51/86, 43/90, 122/90, 123/90 y 8/92 se reconoce la necesidad de coordinar dicho derecho con el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, que cede, o debe ceder, cuando de su ejercicio, y en su caso, puedan ocasionarse para la colectividad daños mayores o males más graves que el que los huelguistas experimentarían si sus reivindicaciones o pretensiones no obtuvieran éxito, lo que impone la debida atención a esos servicios esenciales cuyo aseguramiento remite la Constitución a las garantías que por Ley se establezcan.

   Esto, en síntesis, viene a incidir en la necesidad de una determinación de las circunstancias concretas y casuísticas concurrentes en cada supuesto, y de la ponderación y confrontación de los intereses en conflicto, a efectos de señalar si el mantenimiento de esos servicios esenciales para el común de los ciudadanos, puede entenderse justificado y razonable, lo que debe ser objeto de revisión jurisdiccional, teniendo en cuenta las razones y justificaciones que procedan y la motivación en las decisiones que se adopten, en orden a poder determinarse si las limitaciones responden o no a un soporte razonable y justificable, núcleo central del control jurisdiccional que se pretende.

En el caso examinado, extractados en el fundamento jurídico segundo los razonamientos de la Orden impugnada, es de tener en cuenta que ésta, en su parte dispositiva, establece para las fechas y períodos de huelga convocada y programada para los días 3 de marzo, entre las 19 y 22 horas, 6 de marzo, entre las 8 y 12 horas, 10 de marzo, entre las 19 y las 22 horas, 13 de marzo, entre las 8 y las 12 horas, 17 de marzo, entre las 19 y 22 horas y 20 de marzo, entre las 0 y 24 horas, los servicios aéreos regulares intercanarios programados por la Compañía BINTER CANARIAS, que se realizarían empleando a tal efecto el personal estrictamente indispensable tanto de tripulantes pilotos en servicio a bordo, como en servicios de imaginarias.

En el texto de la Orden impugnada, sólo se alude a que se trata de fijar una plantilla mínima para garantizar servicios esenciales, formada por los tripulantes pilotos que prestaran sus servicios a bordo de las aeronaves y la consecuencia que produciría el transporte de pasajeros, la no prestación de alguno de aquéllos, aun justificándose por razones de fuerza mayor, sería la de tener que suspender el servicio que es esencial, por lo que se debe incluir el mantenimiento de un servicio de imaginarias que también con el carácter de mínimo, sirva para poder evitar los desproporcionados efectos negativos de la huelga.

El Abogado del Estado, en un único motivo y de forma breve, interpone recurso de casación para sostener la validez de la Orden Ministerial impugnada, que anula la sentencia recurrida y basa el recurso en la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de marzo de 1990, considerando que concurre la vulneración del artículo 28.2 de la Constitución, en relación con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y que procede mantener la validez de la Orden impugnada.

A la vista de los razonamientos puestos de manifiesto por la Abogacía del Estado, procede señalar, en primer lugar, que el criterio esencial en que se basa la sentencia impugnada para entender que, en el caso examinado, se ha producido la ausencia de motivación o justificación, deviene como consecuencia de que la Orden del Ministro de Fomento alude a la naturaleza y característica del transporte aéreo y su efecto multiplicador y a la especial atención al hecho insular, así como a la extraordinaria presión que se ejerce en este tipo de huelgas sobre los usuarios, teniendo en cuenta el carácter esencial del servicio, los servicios de Correos y los vuelos de posicionamiento, pero a juicio de la Sala de instancia, esta justificación es totalmente insuficiente cuando se trata de limitar un derecho fundamental mediante el establecimiento de servicios mínimos, que suponen un cien por cien de los vuelos programados, lo que implica que teniendo en cuenta la exigencia de motivación exigible en estos casos, la Orden recurrida no concreta el tipo de servicios, los horarios ni los trayectos a realizar por BINTER CANARIAS.

Por otra parte, se advierte que no se determina si hay otras compañías aéreas que presten servicios similares, no se concreta la razón por la que dichos servicios mínimos abarcan todos los servicios aéreos regulares intercanarios programados, empleando el personal imprescindible y la resolución administrativa se sustenta en unos criterios que se basan en un carácter genérico, por lo que no puede servir de fundamento a la fijación de unos servicios mínimos el porcentaje del cien por cien que desnaturaliza el contenido constitucional del derecho de huelga.

Resulta, por lo expuesto, que la fijación de los servicios mínimos en la Orden del Ministerio de Fomento de 28 de febrero de 2000, adolece de una específica y concreta fundamentación, puesto que no se conocen las razones que conducen al establecimiento de dichos servicios mínimos fijados en la Orden recurrida cuando se afecta a todos los vuelos programados, tanto de tripulantes pilotos en servicio a bordo como en servicios de imaginarias, circunstancia tenida en cuenta en la parte dispositiva de la Orden impugnada y en la exposición de motivos de la misma, lo que permite llegar a la conclusión, en este punto coincidente con la sentencia impugnada, que se incluye a todos los pilotos de servicio a bordo de todos los vuelos programados y a los pilotos en servicio de imaginarias, cuya misión es sustituir a los anteriores en caso de no presentación, por lo que, en coherencia con lo manifestado con la sentencia impugnada, la Orden adolece de la falta de motivación al considerar la Sala que no se explicitan debidamente los criterios que llevaron a cabo una formalización tan amplia de servicios mínimos en un porcentaje del cien por cien, que desnaturaliza el contenido constitucional del derecho y en todo caso, no especifica el alcance y contenido de dichas prestaciones que afectan también a los servicios de imaginaria.

El Abogado del Estado sustenta el fundamento de su impugnación en la STC 43/90 de 15 de marzo, cuyo análisis detenido no permite constatar que estemos ante un supuesto que sea determinante de la apreciación de la vulneración del derecho, previsto en el artículo 28.2 de la Constitución, pues dicha sentencia del Tribunal Constitucional desestima el recurso de amparo interpuesto por el Comité Estatal de Iberia, Líneas Aéreas de España en un supuesto en el que lo que estaba en juego, eran los criterios fijados por la sentencia de la Sala entonces Quinta del Tribunal Supremo, de 23 de marzo de 1987, cuando estimó un recurso de apelación de la Abogacía del Estado y revocó la sentencia dictada por la Audiencia Nacional el 3 de noviembre de 1986, declarando conforme a derecho una Orden Ministerial de 12 de marzo de 1986 del Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicaciones sobre servicios esenciales a mantener con motivo de la huelga prevista en la Compañía Iberia, Líneas Aéreas de España los días 14 de marzo de 1986, 24 de marzo de 1986 y 26 de marzo de 1986.

En este caso, a diferencia del supuesto aquí contemplado, nos encontramos con unas indicaciones genéricas en la Orden impugnada y no se justifica necesariamente el mantenimiento de los servicios esenciales, sin que la expresión "general conocimiento" reduzca la necesidad, frente al criterio que mantiene el Abogado del Estado, de aportar una serie de datos o cifras, pues, en aquel caso, se puntualiza el transporte de pasajeros entre la Península, las Islas y Melilla, el transporte de correo y el transporte de los productos perecederos, siguiendo los criterios ya manifestados también en la precedente sentencia constitucional nº 51/86, concretamente en su fundamento jurídico cuarto. En aquel supuesto, a diferencia del aquí cuestionado, no se advierten defectos en la motivación y se considera que los huelguistas sí conocieron las razones y los intereses por los que se restringía el ejercicio del derecho de huelga, partiendo de la consideración de que el mantenimiento del servicio aéreo desde o a las islas y entre ellas y desde o a Melilla, así como el del transporte de correos y el de productos perecederos encuentra la justificación de general conocimiento a que hizo mención la sentencia constitucional 51/86, por lo que no resulta, en aquel caso, constitucionalmente discutible la motivación, que es concretada en todo momento al explicitarse, suficientemente, los factores o criterios que conducían a determinar el nivel del mantenimiento de servicio durante las mismas y permitían a los huelguistas conocer las razones de las medidas adoptadas y el control de fondo o material de las mismas.

Estas circunstancias aquí no se producen, puesto que, si bien en la exposición de motivos de la Orden impugnada se alude a una serie de criterios genéricos en cuanto al transporte aéreo y las consecuencias de las huelgas que afectan al ámbito económico de las Compañías y repercuten, seriamente, originando considerables perjuicios a los usuarios, sobre todo en los momentos en que se producen en fechas clave, en este caso, la propuesta efectuada por BINTER CANARIAS que tiene por objeto un esclarecimiento de la viabilidad económica de dicha entidad, razón por la cual se convoca la huelga, la Orden Ministerial recurrida, adolece de un evidente vicio de ausencia de motivación al no especificar ni individualizar las razones por las que la Administración procede a la fijación de una prestación de servicios en el cien por cien, afectando también a la prestación de los servicios de imaginaria.

Todas estas razones conducen a desestimar el único de los motivos de casación aducido por parte del Abogado del Estado y a confirmar la sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.