STS, 22 de Septiembre de 2004
| Ponente | Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2004:5872 |
| Número de Recurso | 94/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS TECNICOS AGRICOLAS DE ESPAÑA, representado por el Procurador de los Tribunales Don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, contra el Real Decreto 595/2002, de 28 de junio, del Consejo de Ministros, habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley.
Con fecha 5 de octubre de 2.002 por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el Real Decreto 595/2002, de 28 de junio, del Consejo de Ministros, por el que se regula la habilitación para ejercer las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos.
Mediante escrito de 27 de noviembre de 2.003 por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz- Cuéllar en representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia estimatoria y, en consecuencia, declare nulo de pleno Derecho el Real Decreto 595/2002, de 28 de junio, por el que se regula la habilitación para ejercer las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos, o, subsidiariamente, para el supuesto de que no estime nuestra primera pretensión, declare nulo de pleno Derecho el artículo 3.2.a) de la mencionada disposición reglamentaria por haber incurrido en ultra vires.
En 13 de enero de 2004 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, se dicte Sentencia desestimando el recurso y con costas.
Terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso, se dió traslado a las partes para que presentaran sus respectivos escritos de conclusiones. Evacuado dicho trámite y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día 15 de septiembre de 2.004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
El artículo 24 c) de la Ley 50/97 desarrolla el mandato contenido en el artículo 105 a) de la Constitución Española, imponiendo a los Poderes Públicos el deber de oír a los ciudadanos, bien sea directamente bien a través de las asociaciones y organizaciones reconocidas por la ley, en la elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a sus derechos o intereses legítimos. El incumplimiento de esa obligación, fuera de los casos expresamente exceptuados por la misma Ley, puede efectivamente dar lugar a la declaración de anulación de la disposición reglamentaria en cuya aprobación se hubiese omitido tan esencial trámite; pero del texto explícito de la norma citada se desprende inequívocamente que esa obligación no supone el deber de someter a la audiencia de cualesquiera ciudadanos o asociaciones profesionales cualesquiera proyectos reglamentarios, sino que el alcance del precepto ha de ser interpretado en conexión con las funciones y finalidades de las asociaciones de que se trate, que a su vez han de revestir carácter oficial de acuerdo con la reiterada doctrina de este Tribunal que la misma parte demandante cita y reconoce.
No otra conclusión se deduce del mismo apartado c) del artículo 24 cuando estipula que la audiencia de las asociaciones reconocidas por la ley es exigible en el caso de que los fines perseguidos por las mismas guarden relación directa con el objeto de la disposición de que se trate. Y, por otra parte, el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales especifica claramente que la preceptiva misión informativa que se atribuye a los Consejos Generales o Colegios Nacionales con respecto a proyectos de elaboración de cualesquiera disposiciones, se circunscribe a las que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, citando como ejemplo de las misma el ámbito de su ejercicio, de régimen de incompatibilidades, la titulación oficial requerida, o el régimen de honorarios en el caso de que éstos se perciban por tarifa o arancel.
En este caso el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos Agrícolas impugna la validez del R.D. 595/2002 por no habérsele otorgado la oportunidad de ser oído en su elaboración, pese a que en el curso de la tramitación del mismo se recabaron los oportunos informes de las Secretarías Técnicas Generales de los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales, Agricultura, Pesca y Alimentación y Educación, Cultura y Deporte, de la Dirección General de Política Autonómica del Ministerio de Administraciones Públicas, de la Federación Española de Asociaciones de Enólogos y del Consejo de Estado, aparte de haber sido remitido a las distintas Comunidades Autónomas, algunas de las cuales hicieron observaciones. Sostiene el Consejo General demandante que procedía el que igualmente se le hubiese otorgado trámite de audiencia en el proceso de elaboración de la disposición, ya que los Ingenieros Técnicos Agrícolas, cuyos intereses representa oficialmente, tienen competencias en el campo de la agricultura y vitivinicultura, competencias que se ven afectadas por la regulación de las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico en elaboración de vinos, a que el R.D. impugnado se refiere.
La realidad es, sin embargo, que el R.D. 595/2002 se dicta con la finalidad explícita y única de dar cumplimiento a lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 102 de la Ley 50/98, en la que se regulan las tres profesiones antedichas, sometidas a distintos grados de titulación, con la salvedad expresa (punto cuatro de dicho artículo y apartado) de que lo establecido en dicha Ley 50/98 lo es sin perjuicio de las competencias profesionales que ostentan los Ingenieros Agrónomos e Ingenieros Técnicos Agrícolas, y que, además, no afecta a la situación ni a los derechos de quienes acrediten de forma fehaciente, y en las condiciones que reglamentariamente se establezcan, que han ejercitado la profesión durante un período de tiempo de cinco años. Asimismo, en el último párrafo del artículo 104.4, se prevé que el Reglamento que se dicte en ejecución de la Ley contemplará dichas situaciones transitorias y posibilitará su habilitación para el desarrollo de las profesiones de enólogo y técnicos citadas.
Opone con razón el Abogado del Estado la inexistencia de la causa de nulidad que se alega, ya que el estudio pormenorizado del texto del R.D. impugnado pone de relieve que su única finalidad es la de cumplir con el mandato concreto del artículo 104.4 de la Ley 50/98, regulando las situaciones transitorias que afectan a quienes hubiesen venido ejercitando la profesión de enólogos con anterioridad a la creación del título oficial correspondiente y determinando las condiciones en las que pueden ser habilitados por las respectivas Comunidades Autónomas para continuar desempeñando dichas funciones, pese a no poseer la titulación oficial requerida "ex novo" por la Ley 50/98.
Ese tipo de regulación específica se desarrolla dentro del ámbito interno de la recién creada profesión -cuya Federación de Asociaciones ha sido oída en el expediente- y en absoluto afecta a las competencias y funciones propias de los Ingenieros Técnicos Agrícolas, salvadas en el texto legal al que el R.D. se refiere- y que ningún derecho o interés legítimo directo pueden alegar en relación con el sistema seguido para equiparar funcionalmente con los nuevos titulados en Enología a quienes hubiesen venido desarrollando profesionalmente esa misma actividad en los términos que el Reglamento establece.
La doctrina jurisprudencial que se cita en el escrito de demanda no es válida para la tesis concreta que mantiene la actora. Es cierto (Sentencia de 19 de diciembre de 1.996, por vía de ejemplo) que "si la industria o actividad tiene un marcado carácter específico y el proyecto técnico guarda relación directa con ese carácter" habrá de exigirse la intervención del profesional habilitado para formularlo según su título especializado; pero en este caso se evidencia precisamente la ausencia de esa relación directa de manera incontrovertible, ya que no puede confundirse su existencia con los simples intereses circunstanciales o indirectos que se puedan alegar en relación con las normas reglamentarias que no afectan a las condiciones generales de la actividad profesional que representa el Consejo o Colegio Nacional de que se trate (Sentencias de 14 de junio de 1.999, 15 de julio y 29 de septiembre de 2.003, entre otras).
En defecto de la total nulidad del R.D. 595/2002 se postula la del artículo 3.2.a), en el cual se permite la habilitación para el ejercicio de la profesión de enólogo a quienes hubiesen impartido la docencia durante cinco cursos académicos, en relación con temas de viticultura o enología, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 50/98 en Facultades o determinados Centros Superiores de Enseñanza. Se basa esta concreta y única impugnación, subsidiariamente formulada a la petición de nulidad por infracción de lo dispuesto en el artículo 24 c), en la supuesta infracción que implica el que el precepto reglamentario se haya extralimitado con respecto a la Ley en cuya ejecución se dictó.
Arguye la actora que la posibilidad de habilitación que el artículo 104.2 de la Ley 50/98 otorga a quienes no se encuentren en posesión del nuevo título oficial únicamente se refiere a quienes hayan ejercido la profesión durante un período de cinco años, sin que quepa equiparar al ejercicio profesional la impartición de cursos de docencia, como se introduce por el artículo 3.2.a) del Reglamento. A su juicio esa extralimitación supondría contravenir lo dispuesto en los artículos 9.3 y 97 de la Constitución en relación con el 23.2 de la Ley de Gobierno, según el cual los reglamentos no pueden infringir normas con rango de ley.
Esta petición subsidiaria ha de ser igualmente desechada por una doble razón.
En primer lugar ya ha quedado establecido que el R.D. 595/2002 no afecta a los derechos o intereses legítimos directos que representa el Consejo General demandante, y esa conclusión supone la carecencia de legitimación para impugnar el precepto concreto citado, ya que el Consejo General no se halla facultado para ejercitar ningún tipo de acción en estricta defensa de la legalidad.
En segundo lugar, tampoco cabría sostener que el artículo 3.2 a) supone la infracción del principio constitucional de legalidad o de jerarquía normativa que impone el artículo 23.2 de la Ley 50/97. El artículo 104.2 de la Ley 50/98 defiere el desarrollo de las condiciones de habilitación de quienes hayan venido ejerciendo sin título oficial la profesión de enólogo a lo que reglamentariamente se determine, y ningún precepto específico, más allá de la convicción de la parte actora, establece que no puede considerarse ejercicio profesional el desempeño de una actividad docente en centros de alta calificación. En último extremo, se trataría de una interpretación discutible del sentido que ha de atribuirse al concepto de "ejercicio profesional", de la cual el R.D. cuestionado ha optado por la que ha estimado más correcta. El ejercicio de esa opción no puede tratar de convertirse en flagrante infracción de la autorización concedida por el artículo 104.4, resultando altamente significativo, por otra parte, que el dictamen del Consejo de Estado considere que se ha atendido razonablemente al mandato legal en el desarrollo de la habilitación de derechos de quienes, sin haber accedido a los nuevos títulos, desarrollaban actividades similares o asimilables en el sector de la vitivinicultura.
No hay méritos para hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo entablado contra el R.D. 595/2002, por resultar el mismo conforme a Derecho. No se hace expreso pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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