STS, 23 de Septiembre de 2005

Ponente:RAMON TRILLO TORRES
Número de Recurso:6986/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:23 de Septiembre de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. FUNCIONARIO PUBLICO. PERSONAL INTERINO. Debe descartarse que no haya sido respetada la doctrina que se invoca, relativa a los servicios prestados a los Entes públicos, en los que no hay diferencias por razón de contenido esencial del puesto y lo determinante es el carácter que expresamente se atribuya a la relación constituida, porque la elección del modelo funcionarial o laboral responde a simples técnicas de organización que puede utilizar indistintamente la Administración. Es necesaria correspondencia que debe darse entre el puesto de trabajo desempeñado temporalmente y el régimen jurídico aplicable al personal que realiza ese desempeño, para concluir que, si el puesto de trabajo está clasificado como funcionarial por la propia Administración, la misma naturaleza deberá ser atribuida a la relación de servicios mantenida durante dicho desempeño. En el caso del recurrente existe tal correspondencia por lo que debe reconocersele el carácter de interino. Planteado recurso contencioso administrativo fue desestimado parcialmente, ante el cual se interpuso recurso de casación que fue desestimado.

 
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CONTENIDO

RAMON TRILLO TORRESJOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENJOSE DIAZ DELGADO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 6986/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia de 7 de junio de 2002 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que literalmente dice:

" FALLO; "Que, estimando en parte el recurso contencioso administrativo nº 1137/2001, interpuesto por D. Blas contra la resolución de 31 de octubre de 2000 del Viceconsejero de Función Pública que desestima el recurso interpuesto contra la resolución de 30 de marzo de 2000 del Director de Función Pública que deniega la solicitud de inclusión del recurrente en el ámbito de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 6/89 de 6 de julio de la Función Pública Vasca, debemos declarar y declaramos:

PRIMERO

la no conformidad a derecho de la resolución recurrida, anulándola y dejándola sin efecto

SEGUNDO

Que el recurrente ostenta la condición de funcionario interino desde antes de la entrada en vigor de la Ley de Función Pública Vasca, debiendo aplicársele las garantías de la Disposición Transitoria 4ª en los términos que se deducen del Fundamento Jurídico Séptimo de la presente sentencia.

TERCERO

Rechazar el resto de los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda.

Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas del presente recurso."

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) Declare haber lugar al recurso interpuesto por esta parte contra la sentencia de 7 de junio de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1137/01, casándola y declarando, en consecuencia, la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas que fueron objeto del contencioso".

CUARTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 21 de septiembre de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que aquí se recurre de casación, dictada por la Sala de esta jurisdicción del País Vasco, hizo este pronunciamiento en favor de la persona que fue demandante en el proceso de instancia: " que (...) ostenta la condición de funcionario interino desde antes de la entrada en vigor de la Ley de Función Pública Vasca, debiendo aplicársele las garantías de la Disposición Transitoria 4ª en los términos que se deducen del Fundamento Jurídico Sexto de la presente sentencia ".

El contenido de esa Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, transcrito en uno de los fundamentos de la sentencia, es éste:

"El personal que a la entrada en vigor de esta Ley tenga la condición de interino o contratado administrativo de colaboración temporal en la Administración de la Comunidad Autónoma podrá acceder a la condición de funcionario o personal laboral, según hayan sido clasificadas sus funciones, mediante el procedimiento de concurso-oposición libre, en el que se valorarán los servicios prestados por dicho personal en cualquier Administración Pública, con un máximo del cuarenta y cinco por ciento de la puntuación alcanzable en la fase de oposición.

Dicha valoración se aplicará en las convocatorias derivadas de las tres primeras ofertas de empleo público que se produzcan a partir de la entrada en vigor de esta ley".

La sentencia recurrida, tras rechazar la inadmisibilidad declarada por la resolución recurrida, sienta como hecho probado que la parte actora comenzó a prestar servicios para la Administración demandada con base en un contrato laboral para obra o servicio determinado, y posteriormente suscribió otro contrato laboral eventual que fue prorrogado en varias ocasiones. Y tras esa apreciación fáctica señala que la relación recurrente-Administración demandada fue formalmente de naturaleza laboral hasta la fecha de la toma de posesión como funcionario interino.

Más adelante, rechaza la alegación demandada de que el recurrente no impugnó oportunamente su nombramiento de interinidad y este, por tanto, constituía un acto firme y consentido. Se razona para ello que esa circunstancia no impedía la impugnación planteada en el proceso de instancia, por tratarse de pretensiones distintas y, también, porque en el momento del nombramiento como interino, al tratarse de un acto de contenido favorable, no había motivos para la impugnación.

Posteriormente, la sentencia a quo justifica su pronunciamiento principal con los siguientes argumentos. Que la Administración demandada tuvo la posibilidad de acudir al nombramiento de funcionarios interinos con anterioridad a la publicación de la Ley de la Función Pública Vasca. Que, a pesar de que desde el punto de vista formal los contratos de la parte actora fueron laborales, debe estarse a la verdadera naturaleza de la relación que le ligaba con la Administración demandada. Que la realidad de las funciones desarrolladas fue la misma tanto cuando el contrato fue laboral como cuando existió el nombramiento de funcionario interino, y en ambos casos se cubrió un puesto de trabajo reservado a funcionario de carrera. Y que, en consecuencia, el recurrente debe ser considerado funcionario interino con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Función Publica Vasca e incluido en las previsiones de la disposición transitoria 4ª de dicha ley.

El recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco se apoya en los motivos que seguidamente se analizan.

SEGUNDO

El primer motivo de casación, expresamente amparado en la letra C del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998, denuncia la infracción de la disposición final primera de la LJCA en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (Ley 1/2000), porque la motivación de la sentencia recurrida -a juicio del recurso- no reúne las notas de exhaustividad y congruencia que le son exigibles.

También censura la vulneración del artículo 14 de la Constitución -CE-, en su vertiente de igualdad en la aplicación de la ley y con la expresa invocación de su conexión con el artículo 23.2 del mismo texto constitucional. Se fundamenta en que la sentencia recurrida realizó un irrazonable cambio de criterio en relación con sentencias anteriores dictadas por la misma Sala de instancia.

El segundo motivo, formalizado también por el cauce de la letra C del citado artículo 88.1 de la LJCA, reprocha a la sentencia recurrida haber incurrido en el vicio de incongruencia omisiva, por no haber dado respuesta a la extemporaneidad que opuso la Administración demandada (y ahora recurrente de casación) frente a la posibilidad de que en el proceso de instancia fuese revisado el nombramiento como funcionario interino de la parte actora.

TERCERO

Esos reproches de falta de motivación e incongruencia omisiva que realizan los motivos de casación primero y segundo no son justificados, por lo que no pueden ser acogidos.

La sentencia recurrida, cuando aborda la cuestión relativa a la calificación que merece la relación de servicios que mantuvo la parte actora con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Función Pública Vasca, viene a argumentar, que, a pesar de que desde el punto de vista formal los contratos fueron laborales, ha de estarse a la verdadera naturaleza de la relación. Y con ese planteamiento valora como elementos decisivos para su conclusión, la realidad de las funciones desarrolladas y que el puesto desempeñado por la parte actora fue el mismo tanto cuando tuvo contrato laboral como cuando obtuvo nombramiento de funcionario interino, así como que, en ambos casos, estuvo cubriendo un puesto de trabajo reservado a funcionario de carrera.

Más adelante menciona dos concretos pronunciamientos anteriores de la misma Sala de Bilbao para decir expresamente que no los desconoce y añade, respecto de ellos, la crítica de que únicamente tuvieron en consideración aspectos meramente formales.

Carece de exactitud, pues, la afirmación del recurso en el sentido de que hay un abandono de la anterior doctrina de la Sala sin que se explique suficientemente dicho cambio.

La sentencia recurrida, como resulta de lo que acaba de exponerse, deja clara constancia del criterio sustantivo que sigue sobre la apreciación de la figura del funcionario interino y de que esa perspectiva debe prevalecer sobre el punto de vista formal. También matiza que esas anteriores sentencias siguieron un planteamiento meramente formal.

Por tanto, exterioriza claramente el abandono de su anterior doctrina y consigna las razones que le llevan a modificarla.

Tampoco omite la extemporaneidad que le fue planteada en cuanto al nombramiento de interinidad y la rechaza, explicando igualmente, aunque sea de manera sucinta, las razones por las que lo hace.

En consecuencia, no concurre la incongruencia omisiva que se denuncia. Y resulta indiferente que para ello no sean rebatidas la totalidad de las argumentaciones ofrecidas sobre este punto por la Administración demandada, pues ello es innecesario si el Tribunal ofrece razones que por sí solas juzga suficientes para apoyar su decisión, tal y como declara reiterada jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 39/87, 175/90, 161/93, 26/97 y 86/2000).

CUARTO

Los motivos de casación tercero y cuarto se amparan en la letra D del artículo 88.1 de la LJCA.

El tercero, denuncia la infracción de los artículos 5.2 y 7.1 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero) -LFCE- y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

Su argumento central es que resulta erróneo el criterio seguido por la Sala de instancia de atender al contenido y realidad del puesto de trabajo que fue desempeñado por la parte actora para decidir, sobre esa base, que ese puesto tenía naturaleza funcionarial y permitía considerar a dicha persona incluida dentro del ámbito de aplicación de la disposición transitoria cuarta de la Ley autonómica 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca.

Se aduce principalmente que la sentencia recurrida no ha tenido en cuenta que, de la interpretación conjunta de esos dos anteriores artículos de la LFCE resulta que la fuente de la relación es el elemento diferenciador decisivo, de suerte que si esa relación ha nacido mediante un contrato de trabajo le será plenamente aplicable la legislación laboral y laboral será también la naturaleza de la propia relación, y ello con independencia de si el puesto había de ser o no provisto por funcionario de carrera.

También se invoca la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que ha dado importancia decisiva al aspecto formal de la concreción del vínculo jurídico para establecer la distinción entre los contratos administrativos (prohibidos por la Ley 30/1984) y los contratos de trabajo y ha declarado, a partir de esa doctrina, que no existen en principio diferencias de contenido esencial en cuanto a los servicios a los Entes públicos, tratándose únicamente de diferentes "técnicas de organización".

Por otra parte, el cuarto motivo intenta apoyarse en la infracción de los artículos 2.3 del Código civil y 57.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-.

La idea central que se desarrolla para ello es que, con independencia del error en que incurre la sentencia al tener en cuenta un dato que era intrascendente para la calificación del polémico período de servicios, esa calificación funcionarial era imposible porque el tiempo a tener en cuenta es anterior a la Ley 6/1989 de la Ley de la Función Pública Vasca y en ese tiempo no existían criterios legales acerca de qué tareas habían de ser reservadas a funcionarios y cuales a personal laboral.

Con ese punto de partida se sostiene que la sentencia recurrida hace una aplicación retroactiva, tanto de los criterios de determinación de las tareas que ha de realizar cada clase de personal, regulados en esa Ley autonómica 6/1989, como de la concreción de los puestos reservados a cada clase que realizó la relación de Puestos de Trabajo -RPT.

Y se añade que, como ni esa ley ni la RPT prevén su aplicación retroactiva, la solución de la sentencia "a quo" es contraria a esos dos preceptos legales cuya infracción se denuncia.

QUINTO

Esos motivos de casación tercero y cuarto también tienen que fracasar por lo que se expresa a continuación.

En primer lugar ha de precisarse, que la cuestión principal a resolver en el proceso de instancia era decidir el alcance o interpretación que había de darse a la disposición transitoria cuarta de la Ley autonómica 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, en el concreto punto de la determinación y concreción de la clase de personal que podía acogerse a la especial vía de acceso a la Administración demandada establecida en la mencionada disposición transitoria. Y lo decidido sobre esa específica cuestión interpretativa por la "Sala a quo" no tiene acceso a la casación ante este Tribunal Supremo en virtud de lo que dispone el artículo 86.4 de la LJCA. Pero es que, con independencia de lo anterior, tampoco hay base para considerar que la solución seguida por la sentencia recurrida sea vulneradora de esos artículos 5.2 y 7.1 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 -LFCE. Lo que la Sala de Bilbao viene a sostener es la necesaria correspondencia que debe darse entre el puesto de trabajo desempeñado temporalmente y el régimen jurídico aplicable al personal que realiza ese desempeño, para concluir que, si el puesto de trabajo está clasificado como funcionarial por la propia Administración, la misma naturaleza deberá ser atribuida a la relación de servicios mantenida durante dicho desempeño.

Esa solución no se opone a lo establecido en el artículo 5.1 de la LFCE porque es la que resulta más conforme con la letra y finalidad de este precepto, pues lo que según él caracteriza a la figura del funcionario interino es el desempeño temporal de plazas de plantilla destinadas a ser provistas por funcionarios de carrera; y esto equivale a proclamar que quienes ocupan temporalmente dichas plazas necesariamente tienen la consideración de funcionarios interinos.

Tampoco lo decidido por la sentencia recurrida contradice el artículo 7.1 de esa misma LFCE. Este precepto debe ser considerado conjuntamente con el anterior y, así interpretado, lo que significa es que la posibilidad que otorga a la Administración de contratar personas con el carácter de trabajadores, de acuerdo con la legislación laboral, está referida a plazas que no hayan sido clasificadas como funcionariales.

Igualmente debe descartarse que no haya sido respetada la doctrina que se invoca, relativa a los servicios prestados a los Entes públicos, en los que no hay diferencias por razón de contenido esencial del puesto y lo determinante es el carácter que expresamente se atribuya a la relación constituida, porque la elección del modelo funcionarial o laboral responde a simples técnicas de organización que puede utilizar indistintamente la Administración.

Y ello porque ciertamente la Administración, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, es libre de crear puestos de trabajo sujetos al régimen funcionarial o laboral, pero, una vez clasificado el correspondiente puesto, el nombramiento para su provisión debe hacerlo de acuerdo con el especifico régimen jurídico que le haya asignado al clasificarlo como funcionarial o laboral.

Aplicar al nombramiento un régimen jurídico diferente del correspondiente a la clasificación del puesto significa una inexplicable contradicción con la decisión previamente tomada sobre esa clasificación, poco compatible con la constitucional interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE), y también comporta establecer unas diferencias de trato jurídico entre los servidores de puestos de la misma clasificación que se acomodan mal al principio de igualdad (artículo 14 CE).

La indebida retroactividad, reprochada en el motivo cuarto de casación, también carece de justificación.

La sentencia recurrida, cuando razona sobre la naturaleza que ha de atribuirse al periodo de servicios de la parte actora que resulta polémico, no invoca ni se apoya en la regulación que se contiene en la Ley de la Función Pública Vasca sobre el personal que merece la consideración de funcionario interino. No cita a esta ley autonómica en esa parte de su argumentación, que se construye con principios y consideraciones generales y que, a falta de una concreta referencia normativa, ha de entenderse que son extraídas del ordenamiento jurídico vigente durante el periodo sobre el que son proyectadas.

SEXTO

El quinto motivo de casación, amparado en la letra D del artículo 88.1 de la LJCA, invoca la infracción de la disposición transitoria sexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- y el artículo 23.2 de la Constitución, así como de la doctrina del Tribunal Constitucional que ha interpretado ese precepto constitucional.

El reproche en este caso consiste en imputar a la sentencia recurrida una indebida ampliación de la excepcional vía de acceso a la Administración que se establece en esa disposición transitoria de la LMRFP que se cita como infringida.

No existe esa indebida ampliación. La sentencia de Bilbao no aumenta el círculo genérico de funcionarios interinos para el que esta dispuesta esa excepcional vía de acceso, lo que hace es definir y delimitar esa abstracta categoría administrativa, como antes se puso de manifiesto, con criterios sustantivos y no de mera formalidad.

Esa manera de razonar tampoco puede entenderse que contraríe el artículo 23.2 de la Constitución. La aplicación de este precepto lo que impone es un especial rigor en la ponderación de las circunstancias que han de asegurar la debida observancia del principio de igualdad en las condiciones de acceso a la función pública. Y tratándose de una excepcional vía de acceso, a lo que conduce lo anterior es a que esa diferente o específica vía de acceso incluya todos los supuestos que guarden una sustancial identidad en cuanto a las razones y circunstancias que configuran la excepcionalidad legalmente establecida.

SÉPTIMO

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no haber circunstancias que justifiquen un pronunciamiento diferente (artículo 139.2 LJCA de 1998).

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. - Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de 7 de junio de 2002 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. 2.- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.