STS, 24 de Junio de 2002
| Ponente | D. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2002:4672 |
| Número de Recurso | 6123/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6123/97, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paz Santamaría Zapata, en nombre y representación de D. Marcelino , D. Roberto , Dª Ana , Dª Cecilia , D. Jose Daniel , D. Luis Alberto , D. Juan Carlos , D. Ángel Daniel , Dª Leonor , Dª Mónica , D. Carlos , Dª Susana , Dª María Consuelo , Dª Asunción , D. Héctor , Dª Estefanía , Dª Laura , Dª Montserrat , D. Oscar , D. Jose Ramón , D. Jesús Manuel , D. Alberto , Dª Elena , Dª Gema , Dª Maribel , Dª Rosario , Dª María Inmaculada , Dª Carina , Dª Estela , Dª Luz , D. Lorenzo , Dª Teresa , D. Simón , Dª Aurora , Dª Encarna , D. Luis Pedro , D. Juan Francisco , Dª Mariana , D. Arturo , Dª Victoria , Dª Alicia , D. Ernesto , Dª Edurne , Dª Isabel , D. Isidro , D. Mauricio , D. Rosendo , Dª Sara , D. Jose Pablo , D. Luis Francisco , D. Juan Enrique , D. Andrés , D. David , Dª Clara , D. Germán , D. Jon , Dª Magdalena , D. Salvador , Dª Sonia , Dª Amanda , Dª María Esther , D. Gaspar , Dª Diana . D. Marcos , D. Valentín , D. Carlos Francisco , Dª Paula , Dª María Inés , Dª Catalina , Dª Lidia , D. Casimiro , Dª María Rosa , Dª Camila , D. Gonzalo , D. Julián , D. Ricardo , D. Jose Miguel , Dª Milagros , Dª María Antonieta , Dª Claudia , Dª Julia , Dª Sandra , Dª Concepción , Dª Lucía , D. Diego , D. Gabriel , D. Luis , D. Silvio , Dª Andrea , Dª Flora , D. Juan Manuel , D. Agustín , D. Cornelio , Dª Marí Luz , D. Imanol , Dª Elisa , Dª Marisol , D. Rogelio , D. Luis Manuel , Dª Ariadna , D. Alejandro , D. Constantino , D. Guillermo , D. Ramón , D. Carlos Manuel , Dª Marí Jose , Dª Daniela , Dª Nieves , Dª Esperanza , Dª Gabriela , Dª Sofía , Dª Celestina , Dª Melisa , D. Cristobal , D. Humberto , Dª Bárbara , Dª Marina , D. Serafin , Dª Beatriz , Dª Mercedes , Dª Ángela , Dª Lourdes , Dª Amelia , D. Luis Carlos , D. Clemente , Dª Patricia , D. Ildefonso , D. Jose Carlos , Dª Juana , D. Juan Ignacio , contra la sentencia, de fecha 4 de marzo de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta), en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 815/95, en el que se impugnaban resoluciones del Subsecretario de Sanidad y Consumo, dictadas por delegación del Ministro de Sanidad, de fechas de 7 y 8 de junio de 1995, en relación con la solicitud de que se declarara formal y solemnemente que, de acuerdo con la legislación vigente, la habilitación expresa que contiene el certificado en posesión de cada uno de los recurrentes, expedido conforme al artículo 3 del Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, protege plenamente los derechos adquiridos por sus titulares, quedando excluida cualquier diferenciación entre sus titulares y los poseedores del título de especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, tanto en las condiciones de acceso a las plazas integradas en el sistema público sanitario, como en general, en relación con cualquier otra circunstancia relativa al ejercicio y desempeño de las funciones de Médico en Medicina General en el sistema Nacional de Salud y en los Sistemas Públicos de Seguridad Social en cualquiera del resto de los Estados miembros de la Comunidad Europea. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 815/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 4 de marzo de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Marcelino , D. Roberto , Dª Ana , Dª Cecilia , D. Jose Daniel , D. Luis Alberto , D. Juan Carlos , D. Ángel Daniel , Dª Leonor , Dª Mónica , D. Carlos , Dª Susana , Dª María Consuelo , Dª Asunción , D. Héctor , Dª Estefanía , Dª Laura , Dª Montserrat , D. Oscar , D. Jose Ramón , D. Jesús Manuel , D. Alberto , Dª Elena , Dª Gema , Dª Maribel , Dª Rosario , Dª María Inmaculada , Dª Carina , Dª Estela , Dª Luz , D. Lorenzo , Dª Teresa , D. Simón , Dª Aurora , Dª Encarna , D. Luis Pedro , D. Juan Francisco , Dª Mariana , D. Arturo , Dª Victoria , Dª Alicia , D. Ernesto , Dª Edurne , Dª Isabel , D. Isidro , D. Mauricio , D. Rosendo , Dª Sara , D. Jose Pablo , D. Luis Francisco , D. Juan Enrique , D. Andrés , D. David , Dª Clara , D. Germán , D. Jon , Dª Magdalena , D. Salvador , Dª Sonia , Dª Amanda , Dª María Esther , D. Gaspar , Dª Diana . D. Marcos , D. Valentín , D. Carlos Francisco , Dª Paula , Dª María Inés , Dª Catalina , Dª Lidia , D. Casimiro , Dª María Rosa , Dª Camila , D. Gonzalo , D. Julián , D. Ricardo , D. Jose Miguel , Dª Milagros , Dª María Antonieta , Dª Claudia , Dª Julia , Dª Sandra , Dª Concepción , Dª Lucía , D. Diego , D. Gabriel , D. Luis , D. Silvio , Dª Andrea , Dª Flora , D. Juan Manuel , D. Agustín , D. Cornelio , Dª Marí Luz , D. Imanol , Dª Elisa , Dª Marisol , D. Rogelio , D. Luis Manuel , Dª Ariadna , D. Alejandro , D. Constantino , D. Guillermo , D. Ramón , D. Carlos Manuel , Dª Marí Jose , Dª Daniela , Dª Nieves , Dª Esperanza , Dª Gabriela , Dª Sofía , Dª Celestina , Dª Melisa , D. Cristobal , D. Humberto , Dª Bárbara , Dª Marina , D. Serafin , Dª Beatriz , Dª Mercedes , Dª Ángela , Dª Lourdes , Dª Amelia , D. Luis Carlos , D. Clemente , Dª Patricia , D. Ildefonso , D. Jose Carlos , Dª Juana , D. Juan Ignacio , contra las Resoluciones del Subsecretario de Sanidad y Consumo [dictadas] por delegación del Excmo. Sr. Ministro de Sanidad y Consumo, de fecha 7 y 8 de julio [junio] de 1995, a que este recurso se contrae, de forma acumulada que acusa recibo y declara no procedente atender la petición por los actores formulada".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la Procuradora de los Tribunales doña Paz Santamaría Zapata, en la representación acreditada, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 2 de julio de 1997 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia de instancia, acordando de conformidad con las peticiones contenidas en el escrito de demanda, con imposición de las costas a la parte contraria.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 4 de mayo de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia desestimatoria que confirme la dictada en instancia.
Por providencia de 23 de abril de 2002, se señaló para votación y fallo el 18 de junio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos de casación, reprochándose a la sentencia de instancia que incurre en incongruencia omisiva al no dar respuesta a todas las cuestiones que sirvieron de base al planteamiento de la demanda, con infracción del artículo 43.1 LJ y de la jurisprudencia que interpreta dicho precepto, así como en vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24 de la Constitución (CE, en adelante) y de la doctrina del Tribunal Constitucional (TC, en adelante) sobre la respuesta que se debe dar en sentencia cuando se plantea la lesión del derecho fundamental a la igualdad del artículo 14 CE.
En el desarrollo argumental del motivo la parte recurrente reproduce el siguiente párrafo del fundamento de derecho primero de la sentencia "la cuestión suscitada, salvo que el recurso se desvíe procesalmente de lo planteado en vía administrativa lo cual no es ajustado a derecho, no puede quedar centrada en tal planteamiento, sino en determinar si es o no exigible a la Administración una conducta positiva, un pronunciamiento sobre el fondo". A continuación se afirma que ello infringe el principio de justicia rogada que rige en el proceso contencioso-administrativo y que determina el poder exclusivo del actor en la individualización del objeto del juicio, y trae a colación distintas sentencias que tratan del requisito de la congruencia (SSTS de 24 de mayo de 1994, 28 de febrero de 1996 y SRTC 189/96, de 25 de noviembre).
El motivo no puede ser acogido. El principio de justicia rogada es una manifestación del principio dispositivo que supone el que proceso no comience por iniciativa del propio órgano jurisdiccional (nemo iudex ex officio) sino sólo a instancia del sujeto jurídico que pretende obtener una resolución judicial concreta. Esta configuración del principio comporta, a su vez, la instrumentalidad del proceso y el poder de disposición de lo que puede ser objeto del proceso, pero, en el proceso contencioso- administrativo, ello no supone una libre configuración de aquél al margen de las exigencias que son propias de esta jurisdicción: la revisión de una determinada actuación de la Administración, que ha de ser necesariamente el objeto de la pretensión procesal, y la correlación entre lo solicitado y decidido en la vía administrativa previa y lo que se pretende del órgano jurisdiccional.
Partiendo de las indicadas premisas, la afirmación de la sentencia que se analiza no es sino la constatación de un hecho. La Administración deniega, en resolución de 7 y 8 de junio de 1995, la petición formulada por los recurrentes en los siguientes términos que "se declare formal y solemnemente por este Ministerio (de Sanidad y Consumo) que, de acuerdo con la legislación vigente, la habilitación expresa que contiene el certificado de posesión de cada uno de mis representados (recurrentes), expedido conforme al Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, protege plenamente los derechos adquiridos por sus titulares, quedando excluida cualquier diferenciación entre sus titulares y los poseedores del Título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, tanto en las condiciones de acceso a las plazas integradas en el sistema público sanitario, como, en general, en relación con cualquier otra circunstancia relativa al ejercicio y desempeño de las funciones de Médico en Medicina General en el Sistema Nacional de Salud y en los Sistemas Públicos de Seguridad de cualquiera del resto de Estados miembros de la Unión Europea".
Es la referida petición la que desatiende el Ministerio y era esta decisión administrativa la única que podía ser objeto de revisión en sede jurisdiccional. O, dicho en otros términos, por el principio de justicia rogada solo podía iniciarse el proceso en virtud del escrito de interposición y demanda de los actores, que eran quienes tenían la disponibilidad de la acción ejercitada y de la pretensión formulada; pero ésta, conforme a los a los artículos 37 y 41 a 43 LJ, tenía necesariamente que conectarse con el acto administrativo previo que se impugnaba, interesando su declaración de no ser conforme a Derecho y su consecuente anulación, y, en su caso, además el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No es otra cosa lo que afirma la sentencia de instancia cuando precisa que "la cuestión se reduce a determinar si la Administración venía obligada a hacer un pronunciamiento favorable a las peticiones de los actores, por ser el mismo exigible a la actuación administrativa", y con ello no se infringen ni el principio de justicia rogada ni la normas reguladoras de la sentencia. Pues trata de ser congruente con el único objeto posible de la pretensión atendida la naturaleza revisora de la Jurisdicción.
Al amparo del artículo 95.1.4º se formulan otros cuatro motivos de casación (del segundo al quinto).
En el segundo, se alega infracción por aplicación indebida del artículo 29 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Alto Tribunal, que determinan las características de una petición ejercitada al amparo de dicho artículo, infringiendo, al mismo el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El motivo se razona señalando que la sentencia de instancia se centra en argumentar sobre el citado derecho de petición, sin entrar a considerar el acierto o error de los razonamientos jurídicos de la parte, relativos a un derecho declarado por la normativa comunitaria y el Reglamento español que la transponía. A continuación se alude al significado y alcance del derecho de petición y se afirma que la solicitud a la Administración fue formulada al amparo del artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC).
La tesis de los recurrentes no puede ser compartida. El citado artículo 42.1 de la LRJ y PAC establece la obligación de la Administración de resolver expresamente las peticiones que formulen los interesados; pero, claro está, la obligación también se cumple cuando la resolución administrativa es denegatoria. Y en nada supone el cauce procedimental que arbitra el precepto para la calificación de la petición que puede ser considerada, con acierto, deducida en ejercicio del derecho que reconoce el artículo 29 CE. Y, desde luego, como resulta del pronunciamiento del Tribunal a quo, la solicitud realizada a la Administración estaba concebida en términos generales, afectando a todos los titulares de certificados expedidos conforme al artículo 3 del Real Decreto 853/1993, de 4 de junio y a los poseedores del Título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria. Pero sobre todo, ha de reiterarse que de lo que se trataba no era de si, de acuerdo con la normativa invocada, existían determinados derechos y había de excluirse toda diferencia con los médicos que tenían el indicado título de Especialista, sino si existía alguna norma que, al margen del derecho de petición, obligara a la Administración a hacer una declaración en tal sentido formal y erga omnes.
En los motivos tercero, cuarto y quinto se señalan como normas infringidas: a) el artículo 189 del Tratado de la Unión Europea y de la jurisprudencia que interpreta y aplica el Derecho Comunitario en el sistema judicial español, al vulnerar el artículo 36 puntos 2 y 4 de la Directiva 93/16/CEE, del Consejo, de 5 de abril; b) el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial al incurrir en infracción del principio de igualdad reconocido en el artículo 14 CE y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales contenido en el artículo 9.3 CE; y c) el artículo 23.2 CE que establece el principio de igualdad de acceso a la función pública.
Se argumenta que la sentencia hace caso omiso a la alegación de la infracción del Derecho Comunitario lo que, además de incongruencia, supone incurrir en la misma infracción normativa que se atribuía al acto administrativo, y silencia, asimismo, cuanto se refiere a la infracción de inconstitucionalidad, lo que propicia y justifica la reiteración de los argumentos expuestos al respecto en la demanda.
Y, por último, se mantiene que la no equiparación en la baremación infringe los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública.
Más los tres motivos y correspondientes razonamientos adolecen del mismo defecto anteriormente señalado. Ni el acto administrativo ni la sentencia que, en instancia, le confirma niegan la equiparación entre el certificado expedido conforme al Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, y el Título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria, ni tampoco niegan que las condiciones de acceso a las plazas de la sanidad pública hayan de ser iguales para los titulares de uno y otro, pues lo que la Sala de instancia considera es que ni la normativa europea ni el derecho o principio a la igualdad, considerado in genere o su específica vertiente de acceso a la función pública, obligan a una declaración anticipada o cautelar de la Administración como la pretendida por los recurrentes.
Una cosa es que sea como sostenían los demandantes, que certificado y título sean equivalentes y que los titulares de uno u otro no deban ser diferenciados al optar a las plazas de la sanidad pública, y otra distinta es que, al margen de cualquier prueba o baremación y, en previsión, de futuras actuaciones tenga la Administración que hacer un reconocimiento explícito de la posible consideración de una y otra titulación para evitar eventuales vulneraciones del principio o derecho a la igualdad.
Sobran, por tanto, todos los argumentos esgrimidos en favor de la equiparación y de la igualdad en las condiciones de acceso, ya que, aun admitiendo que así sea, no puede revisarse la sentencia impugnada que no se pronuncia en sentido contrario a dichas exigencias ni tenía ocasión de hacerlo. Es con ocasión de concretas e injustificadas discriminaciones que puedan producirse cuando puede hacerse valer tanto el derecho que reconocen los artículos 14 y 23 CE como la normativa europea. Y es esto lo que resulta de las sentencias de esta Sala de 4 de junio de 1999, en relación con la impugnación del RD 931/1995, de 9 de junio, por el que se dictan normas en relación con la formación especializada en medicina familiar y comunitaria de los licenciados en Medicina a partir de 1 de enero de 1995, y de 14 de diciembre de 1999, respecto a la impugnación del Reglamento de Contrataciones y Promoción Interna del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) de Asturias.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas a los que recurren en casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que desestimando todos los motivos de casación aducidos debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paz Santamaría Zapata, en la representación acreditada, contra la sentencia, de fecha 4 de marzo de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta), en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 815/95. Con expresa imposición de costas a los recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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STSJ Galicia , 29 de Marzo de 2003
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