STS, 4 de Marzo de 2000

Las representaciones procesales de los Ayuntamientos referidos en el "Visto" de esta Sentencia, interpusieron recurso contencioso administrativo directo, contra el Real Decreto 902/1997, de 16 de Junio, sobre distribución de las cuotas del Impuesto de Actividades Económicas, correspondientes a la actividad de producción de energia eléctrica en centrales nucleares, devengadas con anterioridad al 1 de Enero de 1996.

La representación procesal del Ayuntamiento de Vandellós formalizó la demanda , solicitando se tenga por instado el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad al amparo de lo previsto en el art. 35.1. de la Ley Organica 2/1979, de 3 de Octubre y subsidiariamente pidió que se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la Regla 17ª, en el párrafo referido a la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares, asi como del Real Decreto 902/1997, de 16 de Junio.

El Abogado del Estado en la representación que ostenta, contestó a la demanda, solicitando se dicte Sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, respecto de los Ayuntamiento de Ascó, Cofrantes, Vandellós y Almonacid de Zorita y que se desestime el recurso contencioso administrativo y se confirme la validez de la disposición impugnada.

Asi mismo el Abogado del Estado, en su escrito de contestación, manifiesta que consta la intervención de Municipios y entidades distintas a los recurrentes e interesados en la resolución de la cuestión. Tal es el caso de La Federación de Municipios y Provincias, La Federación Nacional deAsociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, La Agrupación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares, La Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares situados entre 10 y 20 Km. y los Ayuntamientos de Flix, La Fatarella y Vinebre, y Albalate de Zorita, por que suplica a la Sala que ordene el emplazamiento personal de las expresadas entidades.

Cumplido lo solicitado, la representación procesal de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, contestó a la demanda, solicitando se de al recurso el curso procesal que corresponda.

La representación procesal de los Ayuntamientos de Jarafuel, La Torre de L'Espanyol, Vinebre, La Palma d'Ebre, Flix, La Fatarella y Riba-Roja d'Ebre, contestó a la demanda , solicitando se dicte Sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo, por ser ajustada a Derecho la disposición recurrida.

Por otra parte en el recurso contencioso administrativo nº. 548/97, posteriormente acumulado, la representación procesal del Ayuntamiento de Almaráz formalizó la demanda, solicitando se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad del Real Decreto 902/97 de 16 de Junio.

Dado traslado de la misma al Abogado del Estado, contestó a la demanda, solicitando se dicte Sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo , por ser el Real Decreto impugnado ajustado al ordenamiento jurídico.

Asi mismo en este recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Saucedilla en su escrito de contestación solicita, se dicte Sentencia desestimatoria, declarando el Real Decreto impugnado ajustado a Derecho

En el recurso contencioso administrativo nº 557/97 interpuesto por el Ayuntamiento de Trillo y posteriormente acumulado, la representación procesal de dicho Ayuntamiento formalizó la demanda solicitando, se dicte Sentencia por la que se declare contraria a derecho y anule la Regla 17.1.3º. , aprobada por el real Decreto Legislativo 1175/90, de 28 de Septiembre y subsiguientemente se declare la nulidad del Real Decreto 902/1997, de 6 de Junio. Asi mismo, subsidiariamente se declare la nulidad del citado Real Decreto y declare en cualquier caso el derecho al reconocimiento de la situación jurídica individualizada del Ayuntamiento de Trillo.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación solicitó , que se tenga en cuenta la presentación del escrito inicial en forma defectuosa, por falta de acreditación de la formalidad exigida por la legislación de Régimen Local, y previos los trámites pertinentes y en caso de no subsanarse esta deficiencia, se declare la inadmisión del recurso. Subsanadas dichas deficiencias el Abogado del Estado solicita se acuerde la continuación del procedimiento , contestando a la demanda solicitando se dicte Sentencia desestimando el recurso interpuesto.

Por su parte la representación procesal de los Ayuntamiento de Jarafuel, La Torre de l'Espanyol, Vinebre , La Palma d'Ebre y Flix, en su escrito de contestación a este recurso solicitó se dicte Sentencia desestimandole por ser ajustada a Derecho la disposición recurrida.

Cumplidas las prescripciones legales se formularon los correspondientes escritos de conclusiones por las partes.

Por Auto de fecha 20 de Enero de 1999, la Sala acuerda decretar la acumulación de los recursos 548/97 y 557/97 al 540/97, tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo, señalado para el 1 de Marzo de 2000, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

En primer lugar ha de examinarse el motivo de inadmisibilidad opuesto por el Abogado del Estado al contestar la demanda del primero de los reseñados recursos directos acumulados, es decir el señalado con el nº. 540/97, consistente en que, con respecto a los recurrentes Ayuntamientos de Vandellós, L'Hospitaler de L'Infant, Almoacid de Zorita , Ascó y Cofrentes, la decisión de ejercer la acción jurisdiccional no se adoptó por el Pleno de la Corporación, sino por la Comisión de Gobierno o el Alcalde, contra lo dispuesto en el art. 22.2.J) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 y sin que consten ni las razones de urgencia ni la delegación a que se refiere el art. 21.1.i) de la propia Ley y habida cuenta que, el documento acreditativo del acuerdo adoptado por el órgano competente, ha de acompañarse al escrito de interposición, concluye pidiendo que se declare la inadmisibilidad del recurso respecto de los citadosAyuntamiento.

Ciertamente, desde un punto de vista de rigor formal, asiste la razón al representante de la Administración General del Estado, pero el asunto no impone adoptar resolución expresa, porque carece de transcendencia práctica.

En efecto, no se trata de la impugnación de actos administrativos concretos, ni siquiera de la impugnación indirecta de Disposiciones Generales, por la via de los actos de aplicación, en cuyos supuestos la exclusión de algún recurrente por falta de requisitos procesales o de procedibilidad, supondría privarle de los efectos del fallo, por el contrario en el caso presente estamos ante la impugnación directa de un Real Decreto y habiendo reconocido la Abogacía del Estado que el defecto denunciado no concurre en las acciones ejercitadas por los Ayuntamientos de Almaraz y Valle de Tobalina, que además actuaron bajo una común representación y defensa con los restantes citados, la decisión que se adopte en este proceso les afectaría de cualquier manera ya que incluso tendrá vigor "erga omnes". Por dicha razón tampoco tiene transcendencia que no se practicara requerimiento para la subsanación.

Entrando ya en el fondo del asunto, la cuestión litigiosa se centra en establecer la validez o nulidad del Real Decreto 902/1997, de 16 de Junio, en relación con los dos aspectos que constituyen el eje de la contradicción entre las numerosas partes; a saber:

Por un lado la adecuación o no a derecho de los efectos retroactivos que puedan suponer su aplicación a las cuotas del IAE devengadas antes del 1º de Enero de 1996 y correspondientes a Centrales Nucleares, para su distribución entre los municipios afectados y por otra parte la legalidad o por contra la falta de cobertura legal, por exceso en el ejercicio de la delegación legislativa, de dicha disposición reglamentaria.

Para el adecuado enfoque de los puntos controvertidos ha de partirse de los antecedentes del Real Decreto aquí impugnado.

1. - La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , Reguladora de las Haciendas Locales, introdujo en el sistema tributario municipal el Impuesto sobre Actividades Económicas, que grava el ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, cuya cuota resultante se produciría por la aplicación de las Tarifas y la Instrucción para su aplicación, que habían de aprobarse por Real Decreto Legislativo del Gobierno, conforme estableció el art. 86 de aquella Ley, según las bases fijadas en dicho precepto.

2. - Haciendo uso de la referida delegación, se dictó el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre, que aprobó las Tarifas e Instrucción señaladas y en cuya Regla 17ª se preveía que, tratándose de la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares , la cuota , aunque se exigiera por el Ayuntamiento en que radique la Central o su mayor parte, se distribuiría entre los otros Municipios afectados por dicha Central , "en los términos que reglamentariamente se establezcan".

3. - El anunciado desarrollo reglamentario de la Regla 17ª del Real Decreto Legislativo 1175/90, se produjo por medio del Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio , que fue objeto de impugnación directa respecto del art. 4 y Disposición Transitoria Segunda y dio lugar a la Sentencia de esta Sala de 17 de Abril de 1995, que expulsó del ordenamiento jurídico los referidos preceptos en base, en lo esencial, a que la delegación concedida al Gobierno por el art. 86.1 y 2 de la Ley de Haciendas Locales para aprobar las Tarifas e Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, quedó agotada con la promulgación del Real Decreto Legislativo 1175/1990, por lo que, conforme al art. 82,3, de la Constitución, carecía de virtualidad la remisión contenida en su regla 17ª,1ª, párrafo tercero (como en su Disposición Final) a una posterior regulación reglamentaria, al no ser posible el auto-apoderamiento por el propio Gobierno para desarrollos reglamentarios.

   Queda pues claro que la razón fundamental por la que la Sentencia referenciada declaró contrarias a derecho las expresadas normas del Real Decreto 1108/1993, que trataban de establecer la forma de distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas, correspondiente a Centrales Nucleares entre los Ayuntamientos afectados por dichas instalaciones, no fue por que el desarrollo de la Regla 17ª del Real Decreto Legislativo 1175/90 fuera erróneo o jurídicamente desviado en aquella ocasión, sino porque tal desarrollo no era legalmente posible nunca.

4. - El Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de Diciembre sobre Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Tributaria y Financiera, fue dictado, según su Exposición de Motivos y por lo que aquíinteresa, porque "por sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 17 de Abril de 1995, se anularon el art.4 y la disposición transitoria segunda , ambas del Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, preceptos estos en los que se contenía el régimen de distribución de cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas correspondientes a las centrales nucleares de producción de energía eléctrica, de ahí la urgencia en establecer los criterios que han de regir dicho reparto en el próximo ejercicio."

   Consecuentemente con lo expresado en el preámbulo legislativo, en el art. 26, nº dos del Real Decreto Ley "se añade un apartado 4 al art. 86 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales", en cuyos párrafos cuarto y quinto del punto A) se dice : "Tratándose de la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares, la cuota correspondiente se exigirá por el Ayuntamiento en el que radique la central, o por aquél en que radique la mayor parte de ella. En ambos casos, dicha cuota será distribuida , en los términos que se establezcan en la instrucción para la aplicación de las Tarifas del Impuesto y en las normas reglamentarias, entre todos los municipios afectados por la central, aunque en las mismas no radiquen instalaciones o edificios afectos a la misma".

   "A tales efectos, se considerarán municipios afectados por una central nuclear aquellos en cuyo término respectivo radique el todo o una parte de las instalaciones de la misma, asi como aquellos otros, en los que no concurriendo la circunstancia anterior, tengan parte o todo su término municipal en un área circular de diez kilómetros de radio con centro en la instalación".

   Por último en el nº. cuatro del mismo art. 26 del Real Decreto Ley 12/1995, "Se autoriza al Gobierno de la Nación, para que, en el plazo de un año modifique, mediante norma reglamentaria, la Regla 17ª de la Instrucción para la aplicación del Impuesto sobre Actividades Económicas, contenida en el anexo II del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre , de acuerdo con lo que se establece en el apartado 4 del art. 86 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción dada al mismo por el apartado dos del presente artículo."

   "EL Real Decreto a que se refiere el párrafo anterior será de aplicación a la exacción y distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas que se devenguen en el período impositivo de 1996 y en los sucesivos."

   Como se desprende del texto de los párrafos transcritos , el legislador, consciente de la situación producida por la Sentencia de esta Sala de 17 de Abril de Abril de 1995, que expulsó del ordenamiento jurídico su artículo 4º y la Disposición Transitoria Segunda, da -por una parte- nueva redacción al art. 86 de la Ley de Haciendas Locales, estableciendo un sistema de distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas de las centrales nucleares entre los municipios en que se encuentren las instalaciones y las que alcancen un radio de diez kilómetros, que antes era legalmente inexistente y por otra parte da nuevo vigor a la Regla 17ª de la Instrucción, que la sentencia citada había declarado sin virtualidad alguna, autorizando al Gobierno para su modificación en el plazo de un año, mediante Real Decreto que será de aplicación a las cuotas correspondientes del Impuesto sobre Actividades Económicas del año 1996 y siguientes.

5. - Llegados a esta situación se publica el Real Decreto 902/1997, de 16 de Junio, por el que se dictan normas para la distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas correspondientes a la actividad de producción de energía eléctrica en Centrales Nucleares devengadas con anterioridad al 1 de Enero de 1996, que es la norma directamente impugnada en estos autos.

   En su Exposición de Motivos vuelve a aludirse a la Sentencia de esta Sala de 17 de Abril de 1995, que anuló el art. 4 y la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1108/93, recordando que ello se produjo por que la autorización concedida al Gobierno en el art. 86 , 1 y 2 de la Ley 39/88 para aprobar las tarifas y la instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, se agotó con la publicación del Real Decreto Legislativo 1175/90, por lo que carecía de virtualidad la remisión a una posterior regulación reglamentaria contenida en la regla 17ª, 1 , párrafo tercero de este último; sin embargo , a renglón seguido, la misma exposición de motivos afirma que la Sentencia del Tribunal Supremo no contiene pronunciamiento alguno por el que se derogue dicho precepto, de donde deduce que permanece la necesidad de distribuir las cuotas del impuesto de los ejercicios 1992 a 1995 y afirmando que existe una laguna normativa, como consecuencia de la citada Sentencia, recuerda que " en tanto en cuanto el apartado 2 del art. 87 de la Ley de Haciendas Locales introducido a virtud de lo dispuesto en el art. 26, tres del Real Decreto-Ley 12/1995, autoriza expresamente al Gobierno de la Nación para dictar cuantas disposiciones fueran necesarias para el desarrollo y aplicación de las tarifas e instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, es dable acudir a la via reglamentaria en orden a conseguir la solución mediante la supresión de la laguna de referencia"Como resulta de la propia exposición de motivos, el Real Decreto 902/1997 se funda, para dictar las normas sobre distribución de las cuotas ya devengadas del Impuesto sobre actividades Económicas de las Centrales Nucleares, entre los Ayuntamientos afectados, en la disposición recogida en el art. 26, tres 2 del Real Decreto Ley 12/1995 que, como acabamos de ver, contiene una autorización para dictar disposiciones de desarrollo y aplicación de las tarifas e instrucción del Impuesto sobre actividades Económicas, pero tal pretendida apoyatura en una norma genérica choca con la circunstancia de que, en el siguiente número cuatro del mismo precepto, se formula una autorización específica al Gobierno para hacer esa misma distribución de cuotas, pero referida a las que se devenguen a partir del próximo ejercicio, es decir el de 1996.

   Resulta insostenible defender que el legislador emplee una disposición expresa para autorizar lo menos, es decir la regulación de la distribución de cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas en el futuro, concediendo un plazo de un año y vaya a utilizar una disposición genérica e inconcreta para lo mas, es decir para autorizar el efecto retroactivo de la regulación de distribución de cuotas ya devengadas y además sin sujeción a plazo alguno para hacerlo.

   Por el contrario, considerado por esta Sala y reconocido por el Decreto Ley 12/1995, que la Regla 17ª del Real Decreto Legislativo 1175/1990 carecía de virtualidad, es decir era inaplicable, si el Legislador ( único que podía hacerlo) hubiera querido darle no solo nueva eficacia , sino además retroactiva, lo hubiera expresado asi de forma inequívoca, lo que evidentemente no se ha hecho y por ello el Real Decreto 902/1997, incurre en la nulidad por exceso que le atribuyen los demandantes, al carecer de habilitación legal para formular la regulación que contiene.

Es cierto que algunos de los Ayuntamientos recurrentes han pedido tambien que se declare la nulidad de la regla 17ª de la Instrucción del Impuesto sobre Activiades Económicas que, como ya hemos dicho, viene a cobrar nuevo vigor como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 12/95, pero tal pretensión anulatoria carece de viabilidad al tratarse de una norma que, por su naturaleza, equivalente a la Ley, no es posible someter a revisión por la Jurisdicción Contencioso Administartiva, siendo su control ejercido por las Cortes Generales, al confirmarla, en cuanto a las razones de urgencia que concurrieron para el uso del Real Decreto-Ley y eventualmente, por el Tribunal Constitucional, en lo que se refiera a su adecuación a la Constitución, a diferencia de lo que sucede con los Reales Decretos Legislativos que si pueden ser sometidos al control jurisdiccional, en lo referente a su acomodación a la delegación legislativa que autorizó su utilización por el Gobierno y al plazo, todo ello según ya tiene declarado esta Sala con reiteración.

En cuanto al reconocimiento de la situación jurídica individualizada que solicita, por su parte, el recurrente Ayuntamiento de Trillo, tampoco procede hacer pronunciamiento expreso, dada la naturaleza del presente recurso, directamente dirigido contra disposiciones de caracter general.

En cuanto a costas no procede hacer expreso pronunciamiento al no constar acreditada ninguna de las circunstancia previstas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, aplicable en este caso.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.