STS, 30 de Mayo de 2008
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2008:2731 |
| Número de Recurso | 372/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Mayo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 372/2005 interpuesto por la Procuradora Dª Helena Romano Vera en nombre y representación de D. Constantino; promovido contra la sentencia dictada el 20 de octubre de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso Administrativo nº 795/02, sobre denegación de condición de refugiado y del derecho de asilo.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 795/02, promovido por D. Constantino, sobre denegación de condición de refugiado y el derecho de asilo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de octubre de 2004, cuyo fallo es del tenor literal siguiente:"FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de don Constantino contra la resolución del Ministerio del Interior de 4 de junio de 2002, que deniega el derecho de asilo y el reconocimiento de la condición de refugiado a tal recurrente, declaramos la misma conforme con el ordenamiento jurídico, por lo que la confirmamos, sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes."
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Constantino, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de diciembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de febrero de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó a la Sala que estimase el recurso y revocase la sentencia.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de marzo de 2007, y al no haberse personado parte recurrida, por providencia de 17 de abril de 2007 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 28 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de la Sala
Se impugna en este recurso de casación nº 372/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 20 de octubre de 2004, en su recurso contencioso administrativo nº 795/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por D Constantino, natural de R. D. Congo, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 10 de abril de 2002, que le denegó el reconocimiento de la condición de refugiado y el derecho de asilo.
El recurso de casación esgrime dos motivos de impugnación, articulados, el primero de ellos, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de las normas reguladoras de las resoluciones judiciales; y el segundo, al amparo del subapartado d) del mismo precepto, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el primer motivo alega la parte actora que se ha producido una infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva al no haberse pronunciado la sentencia de instancia sobre dos cuestiones que fueron oportuamente puestas de manifiesto en la demanda, a saber, la inexistencia de informe del ACNUR en la tramitación del expediente de asilo, y la solicitud de que se autorizase la permanencia en España por razones humanitarias al amparo del artículo 17.2 de la Ley de Asilo 5/84.
El segundo motivo insiste en estas mismas ideas desde un punto de vista sustantivo. Alega el actor que el artículo 24.3 reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, aprobado por RD 203/1995, y el artículo 5.5 de la propia Ley, establecen que deberá comunicarse al ACNUR la existencia de la solicitud de asilo a efectos de que este organismo pueda emitir informe sobre dicha petición, resultando que en este caso no consta que esa comunicación hubiera tenido lugar. Alega asimismo el actor que su relato constituye, por sí mismo, prueba indiciaria suficiente de la realidad de la persecución que ha sufrido, y entiende que se ha infringido el artículo 1.2 de la Convención de Ginebra de 1951.
Vamos a estimar el primer motivo de casación.
En su demanda, la parte actora adujo ("hecho" 6º) que el expediente administrativo adolecía de irregularidades procedimentales, por no haberse comunicado al ACNUR la solicitud de asilo ni haberse recabado informe de dicho organismo. Por otra parte, el actor pidió asimismo en el "suplico" de la demanda que en caso de no accederse a la pretensión principal de que se declarase su derecho al asilo, se declarase al menos, con carácter subsidiario, su derecho a la permanencia en España por razones humanitarias.
Pues bien, ninguna respuesta, por breve que fuera, dio la Sala de instancia a ambas cuestiones. La sentencia analiza sólo el tema de fondo de la procedencia de la concesión o denegación del asilo, concluyendo que no se dan los presupuestos necesarios para el reconocimiento de la condición de refugiado, pero nada dice sobre la falta de intervención del ACNUR en el expediente ni sobre la aplicabilidad al caso de lo dispuesto en el artículo 17.2 de la Ley 5/84.
La estimación de este primer motivo nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 c) y d) de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.
Situados en la posición procesal de Tribunal de instancia, hemos de dar la razón al actor acerca de las irregularidades procedimentales denunciadas en la tramitación del expediente administrativo.
El estudio de dicho expediente muestra que en él no hay dato alguno que acredite que la presentación de la solicitud de asilo se comunicara al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); ni tampoco obra en él el informe de éste. Pese a que en el escrito de demanda se denunció la falta de aquella comunicación, el escrito de contestación a la demanda del Abogado del Estado no hizo referencia alguna a ello, ni la representación procesal de la Administración solicitó el recibimiento del pleito a prueba a fin de acreditar el efectivo cumplimiento del trámite, olvidando así que cuando se niega la realización de la comunicación que nos ocupa, es la Administración la que ha de acreditar que cumplió el deber que le imponen los artículos 5.5, 5.7, 6 y 7 de la Ley 5/1984 y 2.1, 6.4, 17.1, 19.3, 20.1.a), 21.1.b) y c) y 38.2 de su Reglamento (STS de 29 de julio de 2004, rec. nº 2461/2001, entre otras).
En numerosas sentencias hemos puesto de relieve la suma importancia que reviste la intervención del ACNUR en los procedimientos administrativos de asilo (en este sentido nos hemos pronunciado, v.gr., en la precitada STS de 29 de julio de 2004, en otra de la misma fecha recaída en el rec. nº 3114/2001, y más recientemente en SSTS de 26 de julio y 14 de diciembre de 2006, recs. nº 2324/2003 y 8240/2003, entre otras muchas). Por ello, hemos de concluir que el defecto de petición de informe al ACNUR, sin respetar lo establecido categóricamente por la Ley de Asilo y su Reglamento, determina su nulidad.
No es obstáculo para la conclusión que acabamos de apuntar el hecho de que en el expediente interviniera la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR) so pretexto de que de ella forma parte el ACNUR. Lo que dice el reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, aprobado por RD 203/95, en su artículo 2, es que "la Comisión Interministerial prevista en el artículo 6 de la Ley 5/1984, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por Ley 9/1994, de 19 de mayo, estará compuesta por representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Justicia e Interior y Asuntos Sociales", y aun cuando matiza a continuación que "a sus sesiones será convocado el representante en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que asistirá con voz pero sin voto", lo cierto es que en este caso no existe constancia alguna de que el ACNUR fuera efectivamente convocado a la concreta sesión de la CIAR en que se examinó la solicitud del interesado (y correspondía a la Administración demandada, como hemos señalado, la prueba de este dato).
Más aún, siempre en esta posición procesal de Tribunal de instancia en que nos hemos situado, apreciamos que en su demanda el actor adujo ("hecho" 6º) la irregularidad procedimental consistente en que sus alegaciones iniciales, al solicitar asilo, se habían realizado sin asistencia de Abogado, y también en este punto hemos de darle la razón.
Ciertamente, no hay en el expediente administrativo ninguna diligencia por la que se ofreciera al solicitante la posibilidad de pedir la designación de Abogado de oficio o renunciar a esa facultad. Tan solo hay, al folio 1.3, una diligencia informativa por la que indicaba a aquel (asistido entonces tan solo por intérprete) la posibilidad de "entrar en contacto con un Abogado de su elección a los efectos de ser asistido jurídicamente", lo que es muy distinto. Así pues, no se ofreció al solicitante la posibilidad de recabar un Abogado de oficio; ni consta en el propio expediente que aquel renunciara a ese derecho a la asistencia letrada (obviamente, como hemos resaltado en STS de 8 de noviembre de 2007, RC 2328/2004, no cabe admitir en esta materia renuncias presuntas o implícitas). Por lo demás, no existe en el expediente, ningún trámite o diligencia en que conste la firma de un Letrado que asesorase al solicitante, por lo que sólo puede concluirse que este no contó en ningún momento con la asistencia de Letrado. Conclusión esta que se refuerza por el hecho de que, habiéndose aducido tal circunstancia en la demanda, el Abogado del Estado ni se refirió a ella en su contestación, ni aportó documento alguno que pudiera demostrar lo contrario. Así las cosas, los trámites realizados al tiempo de solicitar el asilo se desarrollaron, de hecho, sin asistencia alguna de Letrado, sin que se haya dado, por la Administración demandada, razón alguna (en vía administrativa ni luego en el curso del proceso, ni ahora en casación) justificante de tal situación.
A la hora de valorar la trascendencia de estos datos, hemos de recordar una vez más que el artículo 22.1 de la L.O. 4/2000 (en redacción dada por la L.O. 8/2000 ) establece que "los extranjeros que se hallen en España y que carezcan de recursos económicos suficientes según los criterios establecidos en la normativa de asistencia jurídica gratuita tienen derecho a ésta en los procedimientos administrativos o judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, a su devolución o expulsión del territorio español y en todos los procedimientos en materia de asilo". En el mismo sentido, y más específicamente, la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, señala en su artículo 4.1 que"Cuando el extranjero que pretenda solicitar asilo se encuentre dentro del territorio español (...)En todo caso, tendrá derecho a asistencia letrada, intérprete y atención médica",añadiendo el artículo 5.4 que"El solicitante de asilo será instruido por la autoridad a la que se dirigiera de los derechos que le corresponden de conformidad con esta Ley y, en particular, del derecho a la asistencia de abogado".
Las previsiones legales que se acaban de transcribir han sido desarrolladas por el Reglamento de aplicación de la citada Ley, aprobado Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que en su artículo 5.2 señala que"Los solicitantes de asilo que se encuentren en territorio nacional serán informados por la autoridad a la que se dirijan de (...) los derechos que le corresponden de conformidad con la Ley 5/1984, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, en particular del derecho a intérprete y a la asistencia letrada".Por otra parte, el artículo 8.4 de la misma norma reglamentaria reitera que "Los solicitantes de asilo que se encuentren en territorio nacional tendrán derecho a intérprete y asistencia letrada para la formalización de su solicitud y durante todo el procedimiento".
Siempre en el mismo sentido, la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, establece en su artículo 2 que "en los términos y con el alcance previstos en esta Ley y en los Tratados y Convenios internacionales sobre la materia en los que España sea parte, tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita: a) Los ciudadanos españoles, los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea y los extranjeros que residan legalmente en España, cuando acrediten insuficiencia de recursos para litigar", añadiendo en su apartado f) que "en el orden contencioso-administrativo así como en la vía administrativa previa, los ciudadanos extranjeros que acrediten insuficiencia de recursos para litigar, aun cuando no residan legalmente en territorio español, tendrán derecho a la asistencia letrada y a la defensa y representación gratuita en todos aquellos procesos relativos a su solicitud de asilo".
Situados en la perspectiva que resulta de este marco normativo, hemos de concluir que la deficiente información de derechos que se hizo al interesado, y más concretamente la falta de información sobre la posibilidad de recabar la asistencia letrada de un Abogado de oficio (sobre lo cual el impreso que la Administración utiliza es, insistimos, claramente defectuoso), derivó en una situación real y efectiva de indefensión para él, con trascendencia invalidante de las actuaciones administrativas que culminaron en la resolución impugnada.
Ello conlleva, en definitiva, la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación de la resolución que es objeto de este proceso con la consiguiente retroacción de actuaciones administrativas en el expediente de su razón, a fin de que se reinicie el expediente administrativo con observancia desde el principio del derecho de asistencia letrada del solicitante, incluso de oficio, debiendo seguirse luego la tramitación de dicho procedimiento con estricto cumplimiento de lo que dispone el ordenamiento jurídico.
Sin que podamos resolver ya en esta sentencia, como pretende la parte recurrente en casación en el segundo motivo, sobre la cuestión de fondo planteada ( en torno a la eventual concesión del asilo o, al menos, del derecho a la permanencia en España por razones humanitarias), pues la falta de asistencia letrada en el momento de articular la solicitud de asilo, y la falta de intervención del ACNUR en el propio expediente, bien pudieron determinar que el relato entonces expuesto no fuera todo lo exhaustivo o preciso que pudiera haber sido, y que no llegaran a aportarse todos los datos y documentos que pudieran haber resultado eficaces para sustentar la solicitud de asilo
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J.), ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
HA LUGAR al recurso de casación nº 372/2005, interpuesto por D. Constantino contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de octubre de 2004, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo nº 795/02. Sentencia que por tanto casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:
1) Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 795/02 interpuesto por D. Constantino contra la resolución del Ministro del Interior de 10 de abril de 2002, que denegó su solicitud de asilo en España, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho.
2) Ordenamos retrotraer el procedimiento administrativo a su momento inicial, para que se proporcione al solicitante de asilo asistencia letrada, incluso de oficio, se comunique al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados la presentación de la solicitud de asilo, y se continúe el expediente, tras ello, con estricta observancia de lo que dispone el ordenamiento jurídico.
3) No hacemos condena en las costas causadas en este recurso de casación ni en las de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr.D. Mariano de Oro-Pulido y López, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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