STS, 21 de Septiembre de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:7016 |
| Número de Recurso | 7629/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7629/1994 interpuesto por D. Carlos José , que por fallecimiento es sustituido por la comunidad hereditaria, representada por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, contra la sentencia dictada con fecha 2 de junio de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 637/1992, sobre trazado de carreteras; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
D. Carlos José interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 637/1992 contra la resolución del Ministro de Obras Públicas y Transportes de 29 de mayo de 1992 por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo Autopista del Atlántico A-9, tramo Rande-Puxeiros (Pontevedra), y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición contra la misma deducido.
En su escrito de demanda, de 19 de febrero de 1993, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimatoria de la demanda declarando: a) La nulidad del expediente de información pública, mandando retrotraer las actuaciones al momento en que la infracción se produjo. b) La nulidad del Estudio Informativo 'Autopistas del Atlántico A-9. Tramo: Rande-Puxeiros', ordenando se confeccione otro con sujeción a la ley o, en su defecto, se complemente debidamente dicho Estudio Informativo retrotrayendo igualmente lo actuado en la medida necesaria para que puedan ser rectificadas las deficiencias señaladas en el hecho tercero de esta demanda. c) Con imposición de costas a quien se oponga a las pretensiones aquí deducidas".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 17 de septiembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho."
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 2 de junio de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal del recurrente, D. Carlos José , debemos declarar y declaramos conformes a Derecho la resolución dictada el 29 de mayo de 1992 por el Ministro de Obras Públicas y Transportes, así como la tácita que resultó desestimatoria del recurso de reposición de la anterior. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfacerá el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".
Con fecha 23 de noviembre de 1994 D. Carlos José interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7629/1994 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Primero: Por infracción del artículo 35 del Reglamento General de la Ley de Carreteras y Caminos. Segundo: Por infracción del artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en relación con el artículo 3 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 20 de junio. Habiéndose acreditado su fallecimiento, ha comparecido en su sustitución la comunidad de herederos con la misma representación procesal.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 18 de junio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 13 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada el 2 de junio de 1994 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, desestimó el recurso contencioso-administrativo 637 de 1992, en el que D. Carlos José solicitaba la declaración de nulidad de las resoluciones del Ministro de Obras Públicas y Transportes antes reseñadas. En ellas, como ha quedado dicho, se daba la aprobación al expediente de información pública y posterior estudio informativo correspondiente a la construcción de un tramo de la Autopista del Atlántico A-9, en el tramo Rande-Puxeiros, seleccionando como opción elegida, que debía desarrollarse en los sucesivos proyectos, la denominada "alternativa 1".
La resolución administrativa originaria (de 2 de junio de 1992) contenía diversas prescripciones que deberían necesariamente tener en cuenta los ulteriores proyectos de desarrollo, entre las cuales figuraban "las establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental que se incluyen como anejo de la presente aprobación".
La Sala de instancia basó su pronunciamiento desestimatorio en consideraciones que, en lo que afectan al ulterior debate en casación, sucintamente resumimos:
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Las irregularidades denunciadas por el demandante respecto del trámite de audiencia (a su juicio, "no se respetó el plazo de los 30 días hábiles [pues] la documentación recabada no estuvo a disposición del público determinado día sábado dentro del periodo de tiempo abierto, y porque del resto en ningún momento se ofreció el total de los volúmenes de documentación que comprendían el expediente, y además los que sí podían ser consultados carecían de algunos de los planos consignados") no pueden ser tenidas en cuenta ya que "[...] en ambos supuestos el recurrente acude, a los efectos de acreditar la existencia de tales irregularidades, al testimonio que suministran sendas actas notariales de constatación evacuadas en las correspondientes oficinas del Ministerio de Obras Públicas en las que, sin embargo, no aparece el recurrente en ninguna de ellas ni como requirente de la actividad del Notario que practicó el 'reconocimiento' ni tampoco -y esto es lo fundamental- como uno de los asistentes a dichos actos. Expuesto con otras palabras: no existe prueba alguna de que el demandante hubiera acudido a la oficina ministerial a solicitar la documentación respectiva a los efectos de su consulta, por lo que nada puede argumentar en cuanto a posibles perjuicios que se le puedan haber causado por ese concepto. No se trata ésta de una acción pública en la que cualquier ciudadano puede reclamar la falta de información que haya podido padecer un tercero".
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Las supuestas deficiencias del Estudio de Impacto Ambiental presentado por la empresa adjudicataria son irrelevantes "desde el momento en que éste resultó corregido en varias de sus partes por la Declaración de Impacto Ambiental. Olvida el recurrente que el 'Estudio de Impacto Ambiental', en los términos con que viene conceptuado por el artículo 3 del Real Decreto-Legislativo 1302/86, de 28 de junio, sobre Evaluación del Impacto Ambiental, y los artículos 7 y siguientes del R.D. 1131/88, de 30 de septiembre, de Reglamento para el desarrollo del anterior, no le otorgan carácter vinculante ante la Administración: se trata tan sólo del informe que cada promotor ha de presentar respecto de la viabilidad de su propio proyecto de obras, y sus repercusiones en el ecosistema de la zona sobre la cual se proyectan aquéllas. A partir de esa propuesta, es el Ministerio quien debe decidir si el proyecto es o no viable, y en caso afirmativo, qué ajustes cabe introducir de manera de asegurar en todo momento el equilibrio ambiental, tarea de perfil definitivo que corresponde llevar a cabo a los servicios técnicos de la Administración, mediante la elaboración del documento definitivo que ya no es el antedicho Estudio, sino la llamada 'Declaración de Impacto Ambiental' -artículos 4 del Real Decreto-Legislativo 1302/86, y 18 a 22 del R.D. 1131/88-. En definitiva, es perfectamente lícito que, como aquí sucede, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes acepte en su esencia el contenido del Estudio de Impacto Ambiental y programe las correcciones del mismo, que quedan vertidas finalmente en la Declaración ad-hoc. La que, como tal, no ha sido atacada por la parte actora más allá de negar, en genérico, que dicha Declaración haya recogido las observaciones hechas por la Dirección General de Política Ambiental, cuando resulta ser precisamente este despacho el que la ha aprobado".
Disconforme con la sentencia, el recurrente la impugna invocando, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, dos motivos de casación, el primero de los cuales denuncia la "infracción del artículo 35 del Reglamento General de la Ley de Carreteras y Caminos".
El artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, enumera diversos tipos de "estudios de carreteras" que han de llevarse a cabo previamente a la ejecución de éstas. Entre ellos se encuentra (apartado 1, letra c) el "estudio informativo" consistente en la "definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso". Se trata, pues, de un documento de elaboración y análisis previo a la aprobación de la ejecución de las obras correspondientes. Por su parte, el artículo 35 del Reglamento General de la Ley de Carreteras y Caminos, provisionalmente vigente en el momento de los hechos (aprobado por Real Decreto 1073/77, de 8 de febrero, que sería ulteriormente sustituido por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre), dispone que dicho estudio informativo se ha de someter al trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles, a cuyo efecto se expondrá al público en las oficinas correspondientes del MOPU y de las Corporaciones Municipales interesadas.
El recurrente insiste en las mismas alegaciones que ya formulara en la instancia: no fueron objeto de exposición pública todos los documentos comprensivos del "estudio informativo" y que "los sábados no se daba vista del estudio", defectos de los que derivaría la nulidad de la resolución impugnada. Admite que "no pretende conceptuar como acción pública la que aquí está ejercitando" pues su actuación "dimana de su condición de afectado por las obras de la autopista y de perjudicado como consecuencia del incumplimiento del trámite aludido".
Planteado en estos términos, el motivo debe ser desestimado. La Administración cumplió el trámite previsto en el artículo 35 del anterior Reglamento General de la Ley de Carreteras y Caminos sometiendo el estudio informativo al trámite de información pública, lo que corroboró la sentencia de instancia. El mero hecho de que algún sábado no estuviesen abiertas las dependencias de alguno de los ayuntamientos en que se exponía al público la documentación pertinente, o que parte de ésta no fuese accesible en un determinado momento y lugar, no son vicios que, incluso de haber afectado al recurrente -quien, como la Sala de instancia declara probado, no consta que intentara acceder a dicha documentación-, pudieran determinar la nulidad del procedimiento por vulneración de aquel trámite.
Carecen, en efecto, de eficacia invalidante las irregularidades formales que no impidan alcanzar el fin del acto (en este caso, someter al público las diversas alternativas sobre la concepción general del trazado de la futura autopista) ni causen indefensión a quien las alega. Ambas circunstancias concurren en este supuesto, pues la finalidad del trámite de información pública se cumplió y nada se ha probado respecto de la incidencia invalidante que sobre el conocimiento de las diversas alternativas del trazado pudiera tener la alegada ausencia, en alguna de las oficinas en que se exhibía el estudio informativo, de alguno de los documentos que lo integraban. Y, habiendo declarado la Sala de instancia que no consta que el recurrente acudiese a las oficinas correspondientes ni solicitase él mismo documentos de dicho estudio, no se ve en qué manera pudo encontrarse "indefenso".
Igual suerte desestimatoria ha de correr el siguiente y último motivo, en el que se censura la "infracción del artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en relación con el artículo 3 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 20 de junio" por cuanto el "estudio de impacto ambiental" presentaba diversas deficiencias, así consideradas por la Dirección General de Política Ambiental, por lo que, "[...] al carecer el mencionado estudio de impacto ambiental de los requisitos mínimos legales habremos de concluir que su ilegalidad es manifiesta, así como la resolución ministerial que lo aprueba".
La censura no puede ser aceptada pues, con todo acierto, la Sala de instancia destacó cómo, precisamente a causa de las deficiencias perceptibles en el "estudio" de impacto ambiental -y apreciadas por la propia Administración-, la declaración de impacto ambiental aneja a la resolución administrativa impugnada incorporó las correcciones de aquél que se estimaron oportunas. Siendo ello así, carece de sentido invocar las deficiencias de un estudio inicial como base impugnatoria de una resolución administrativa que, en este punto, resulta ser precisamente "correctora" de aquéllas.
En el fundamento de derecho primero ya hemos subrayado que la aprobación del expediente de información pública y posterior estudio informativo del tramo Rande-Puxeiros, favorable al trazado general incluido en la denominada "alternativa 1", estaba condicionada a que las sucesivas fases de ésta (anteproyecto, proyecto de construcción y proyecto de trazado) respetasen las prescripciones establecidas en la declaración de impacto ambiental "que se incluyen como anejo" y que suplían las deficiencias del estudio originariamente presentado.
La sentencia que corrobora la validez de dicha resolución administrativa no vulnera las normas legales y reglamentarias invocadas como motivo de casación. El estudio de impacto ambiental es, en efecto, un documento técnico que el promotor de una obra acompaña al proyecto de ésta, documento que sirve de base -tras el trámite de información pública- al pronunciamiento oficial, a cargo de la autoridad competente, sobre los efectos ambientales previsibles de aquélla. Este último pronunciamiento oficial (denominado "Declaración de Impacto Ambiental") que se inserta, a su vez, en los complejos expedientes autorizatorios de determinadas obras y construcciones, tiene carácter autónomo respecto del inicial "estudio" presentado por el promotor y puede, como es lógico, apartarse de él, introduciendo las prescripciones que la autoridad administrativa considere oportunas.
Ante las eventuales deficiencias de un primer estudio de impacto ambiental, por contravenir en algún extremo los requisitos a que se refiere el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (Reglamento de ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación del Impacto Ambiental), nada impide que la decisión administrativa aprobatoria del trazado general de la futura autopista tome nota, como en este caso ocurrió, de aquellas deficiencias y emita finalmente una declaración de impacto que, corrigiéndolas, determine por su parte cuáles han de ser las prescripciones y condicionamientos que deban respetarse a fin de garantizar la adecuada protección del medio ambiente y de los recursos naturales. La sentencia de instancia que interpreta y aplica en este sentido las normas antes citadas debe, por tanto, ser confirmada.
Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7629 de 1994 interpuesto por D. Carlos José contra la sentencia dictada con fecha 2 de junio de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional en el recurso número 637/1992. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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