STS, 24 de Abril de 2001

En el recurso contencioso-administrativo nº 2210/92, promovido por el Procurador Sr. Rodríguez Muñoz, en nombre y representación de Granja Sardón, S.A., contra la resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios de 2 de septiembre de 1991, confirmada en alzada por Acuerdo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de febrero de 1992 fue dictada sentencia con fecha 10 de abril de 1995 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales

D. Antonio Rodríguez , en nombre y representación de la entidad Granja Sardón, S.A., contra la Resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios de 2 de septiembre de 1991, confirmada en alzada por Acuerdo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de febrero de 1992, debemos declarar y declaramos que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho, salvo en lo relativo a la inhabilitación por cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política agraria común que se anula".

En la sentencia recurrida se reconocen como probados los siguientes hechos:

1. La resolución dictada por la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios SENPA de fecha 2 de septiembre de 1991, confirmada en alzada por Resolución dictada por el Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 20 de febrero de 1992, acuerdan la resolución del compromiso para la suspensión voluntaria, temporal y parcial de la producción lechera, suscrito entre Granja Sardón, S.A. y el Servicio Nacional de Productos Agrarios SENPA y ello por el incumplimiento de la normativa comunitaria establecida en los Reglamentos CEE nº 804/1968 y 775/1987 y en la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1988.

   En la resolución recurrida se señala, asimismo, la obligación de devolver las indemnizaciones percibidas, incrementadas en el interés legal que corresponda, y la inhabilitación al afectado por un período de cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política común en el sector lácteo.b) En el documento mediante el cual asumía el compromiso de la suspensión voluntaria, temporal y parcial de la producción lechera, se reconocía a la entidad actora una cantidad de referencia de producción lechera de 326.430 Kgs. de leche, estableciéndose una suspensión del 50%; consecuentemente, la cantidad máxima permitida de venta de lecha a industrias era de 163.215 litros de leche al año.

3. Al realizarse con fecha 21 de junio de 1990 una inspección en la granja de la actora se comprobó que dicha cantidad máxima de venta de leche no se estaba respetando, apreciándose que las ventas totales anuales a las industrias era de 679.800 Kgs. de leche, cantidad de leche muy superior a la autorizada.

4. Practicada la visita de inspección, el 21 de junio de 1990 el Subdirector General de Control e Inspección propuso al Director General la iniciación de los trámites procedentes para el reembolso de las cantidades indebidamente percibidas, medida que era consecuencia de la facultad de resolver el contrato por incumplimiento del contratista y se encontraba prevista tanto en el Reglamento (CEE) como en la Orden de 24 de abril de 1987, por lo que no podía ser calificada como una sanción ni su adopción era contraria al principio de legalidad.

5. El acto impugnado, además, inhabilita al actor para un período de cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política agraria común en el sector lácteo.

   Para la sentencia recurrida, siendo calificable la inhabilitación de sanción, estando tipificada en nuestro ordenamiento y habiendo sido impuesta sin que se hubiera incoado procedimiento alguno y sin oír al sancionado, se ha de concluir que el acto administrativo ha vulnerado los artículos 24 y 25.1 de la Constitución, del que surgen el derecho a un procedimiento administrativo sancionador con todas las garantías.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Granja Sardón, S.A. y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 17 de abril de 2001.

El primero de los motivos de casación en que se basa la representación procesal de la Granja Sardón, S.A. se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA, en la existencia de incongruencia por cuanto que la sentencia no se pronuncia sobre las alegaciones de la Granja Sardón, S.A., citándose reiterada jurisprudencia de esta Sala, entre la que destaca la sentencia de 5 de febrero de 1994 y además, se señala en relación con el indicado motivo, que la decisión es arbitraria y no está motivada, invocándose jurisprudencia de este Tribunal, entre otras, las sentencias de 30 de junio de 1982, 15 de octubre y 29 de noviembre de 1985 y también jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras, las sentencias de 17 de junio de 1991 y la nº 174/92.

Respecto del quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en sentencias núms. 144/91, 183/91, 59/92, 88/92, 46/93, entre otras) y las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, las que han puesto de relieve una doctrina jurisprudencial reiterada, que, en aplicación del contenido constitucional del artículo 24.1, establece la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda y debidamente motivado, por lo que no se aprecia que, en la cuestión examinada, exista incongruencia determinada por la falta de adecuación entre la parte dispositiva de la sentencia y los términos en que la parte recurrente formuló sus respectivas pretensiones.

Esta Sala, en numerosas sentencias, ha establecido la misma doctrina del Tribunal Constitucional, exigiendo la necesaria adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al órgano judicial, incluida la razón de ser de esas peticiones y en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1992, es de señalar que la unidad del ordenamiento jurídico impone una interpretación sistemática de sus preceptos atendiendo a su contexto, por lo que el contenido del fallo es la respuesta judicial a la pretensión instada que, en modo alguno, quebranta los preceptos invocados en el primero de los motivos de casación, que procede rechazar.

A este respecto, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional delimita el alcance y contenido del principio de congruencia en la sentencia constitucional nº 15/1999, de 22 de febrero, alresolver el recurso de amparo nº 3725/95.

En la referida sentencia constitucional se analiza el principio de congruencia procesal entendido como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, pudiendo entrañar una vulneración del principio de contradicción procesal, que es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias constitucionales núms. 177/85, 191/87, 88/92, 369/93, 172/94, 311/94, 111/97 y 220/97.

Así, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la justifique, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

En la cuestión examinada, no se advierte que exista una falta de congruencia procesal entre lo pedido y lo resuelto, pues en vía jurisdiccional contencioso-administrativa, en el escrito de demanda, la parte recurrente solicitó que se dejaran sin efecto los actos administrativos con todas las consecuencias inherentes a tal declaración y se ordenase la devolución a la empresa recurrente de las cantidades que haya podido satisfacer o devolver a la Administración en virtud de lo ordenado por las resoluciones impugnadas, restableciendo la vigencia del compromiso contraído con la Administración para la suspensión de la producción lechera y la plena aptitud de la Granja Sardón. S.A. para obtener cualquier tipo de ayuda o subvención establecida por la política agraria común para el sector lácteo, condenando a la Administración demandada a la reparación de daños y perjuicios que la empresa recurrente hubiera podido sufrir como consecuencia de tales resoluciones.

La sentencia recurrida en casación, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de abril de 1995, estima parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la entidad Granja Sardón. S.A. contra la Resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios de 2 de septiembre de 1991, confirmada en alzada por Acuerdo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de febrero de 1992, declarando que las resoluciones se encuentran ajustadas a derecho, salvo lo relativo a la inhabilitación por cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política agraria común, extremo que se anula.

Por consiguiente, dicha estimación parcial de la pretensión instada en relación con la solicitud de la parte actora, que tendía a que se declarase sin valor ni efecto los actos recurridos con todas las consecuencias inherentes y se ordenase la devolución a la empresa recurrente de las cantidades que hubiera podido satisfacer o devolver a la Administración, en virtud de lo ordenado por las resoluciones impugnadas, restableciendo la vigencia del compromiso contraído con la Administración para la suspensión de producción lechera y la plena aptitud de la empresa recurrente para obtener cualquier tipo de ayudas o subvenciones establecidas por la política agraria común, es perfectamente coherente con la parte dispositiva de la sentencia impugnada, que solo anula el apartado cuarto del acto originario impugnado, dictado por la Dirección General del SENPA el 2 de septiembre de 1991, confirmado en alzada por Resolución del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de febrero de 1992 y en el que literalmente se decía "inhabilitar a Granja Sardón. S.A. por un período de cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política agraria común en el sector lácteo", subsistiendo la validez del acto administrativo recurrido en los restantes apartados: El primero, que consideraba resuelto el compromiso para la suspensión voluntaria temporal y parcial de la producción lechera, suscrito entre el SENPA y la Granja Sardón. S.A., al amparo de los Reglamentos de la CEE 804/68 y 775/87 y de acuerdo con la Orden Ministerial de 24 de abril de 1987, por incumplimiento de dicho ganadero de la normativa citada; el apartado segundo, por cuanto que se establecía que la Subdirección General Económico-Financiera recabaría de la Granja Sardón. S.A. la devolución de las indemnizaciones percibidas, incrementadas en el interés legal que correspondiera y en caso de no efectuarse el reintegro en el plazo de quince días, procedería su exacción por la vía de apremio; el apartado tercero, en cuanto que anulaba la cantidad de referencia fijada en el compromiso para la suspensión voluntaria, temporal y parcial de la producción lechera, que se resolvía en virtud de lo acordado en el punto primero, y finalmente, el apartado quinto, que a fin de realizar lo consignado en los puntos anteriores, se establecía la necesaria coordinación entre la Subdirección General Económico Financiera y la Jefatura Provincial del SENPA en Valladolid.

Por otra parte, no resulta quebrantada la doctrina jurisprudencial de esta Sala (entre otras, las sentencias de 5 de julio de 1986, de la antigua Sala Cuarta y 23 de febrero de 1987, así como de la antiguaSala Tercera de 9 de abril de 1987) que fijaba la congruencia procesal como la debida correlación entre el fallo y los problemas debatidos en el recurso, de forma que no cabe llegar a la conclusión de que se haya producido una actuación judicial que no opera dentro de los límites de las pretensiones actuadas por las partes en el proceso y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, partiendo de lo solicitado en la demanda, de las motivaciones que se contienen y de las resoluciones dictadas en la sentencia.

Tampoco resulta quebrantada la doctrina jurisprudencial que cita la parte recurrente, con fundamento en la sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1994, que tiene en cuenta las reflexiones precedentes de la sentencia de 25 de octubre de 1993, recogiendo la doctrina sentada por la Sala Especial de Revisión de 28 de abril de 1988, que pone de relieve la necesidad de que la parte dispositiva de la sentencia responda a lo solicitado y funde debidamente su decisión y tampoco cabe hablar de ausencia de motivación, puesto que el deber de motivar impuesto en los artículos 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, anterior a la vigente 1/2000, ha sido también reiteradamente puesto de manifiesto en el caso examinado, por cuanto que la sentencia impugnada razona jurídicamente las circunstancias concurrentes, sin que pueda hablarse de ausencia de motivación y sin que tampoco se entienda vulnerada la doctrina jurisprudencial que invoca la parte recurrente en el motivo sobre este punto:

1. La sentencia de 30 de junio de 1982 se refiere a la motivación como requisito del acto administrativo y esta misma valoración se contiene en la sentencia de 15 de octubre de 1985, cuando alude a que la motivación constituye un requisito esencial del acto administrativo, de particular transcendencia en los actos de carácter discrecional.

2. La doctrina que se contiene en la sentencia de 29 de noviembre de 1985, también sobre materia de motivación y evitación de una discordancia de la solución elegida con la realidad, de forma que la jurisdicción contencioso-administrativa ha de responder a la solución que se ajuste más adecuada a la realidad de los hechos determinantes, no resulta quebrantada en la cuestión examinada.

   El acto administrativo originario, dictado por la Dirección General del SENPA el 2 de septiembre de 1991, al dejar sin efecto el compromiso entre el SENPA y la Granja Sardón. S.A. para la suspensión voluntaria de la producción lechera, recabando de dicha Granja las indemnizaciones recibidas e inhabilitándola a la explotación ganadera para optar a ayudas destinadas al sector lácteo, encuentra la debida justificación y motivación en las normas de directa aplicación y lo mismo sucede con la posterior Resolución dictada por el Ministro de Agricultura al resolver el 20 de febrero de 1992 el recurso de alzada contra el Acuerdo precedente, de forma que la motivación del acto administrativo no puede calificarse ni de ausente ni defectuoso, que son las únicas vías que integran la anulabilidad o la mera irregularidad del acto administrativo, puesto que no existe una ignorancia de los motivos que fundan dicha actuación y no se ha producido vulneración del artículo 63 de la Ley 30/92 en la forma invocada por la parte recurrente en casación.

   Tampoco es determinante de la estimación del motivo la jurisprudencia constitucional a la que alude la parte recurrente:

1. La sentencia constitucional nº 61/83 reitera la doctrina jurisprudencial precedente, que reconduce al artículo 24.1 de la Constitución la necesidad de una resolución fundada en derecho, lo cual quiere decir que la resolución que se adopte ha de estar motivada, según establece el artículo 120.3 de la Constitución, quedando el razonamiento perfectamente adecuado y confiado al órgano jurisdiccional competente, de forma que cuando se omite el razonamiento respecto de las pretensiones, no puede sostenerse que se haya dictado una resolución fundada jurídicamente, extremo que no consta acreditado en las actuaciones.

2. Tampoco resulta quebrantada la doctrina jurisprudencial que se contiene en la sentencia nº 174/93, también invocada por la parte recurrente en casación y que contiene una doctrina jurisprudencial que no se refiere claramente al supuesto enjuiciado, puesto que comprende las sentencias penales que han de contener una expresa declaración de hechos probados y que no impide al Juez o Tribunal realizar en los fundamentos de derecho aquellas deducciones o inferencias necesarias respecto de los hechos, para subsumirlos en las concretas normas jurídicas, materia que aplicada al ámbito penal, no tendría directa incidencia en la cuestión sometida a enjuiciamiento en este motivo casacional, que por lo expuesto, procede rechazar.

El segundo de los motivos de casación se fundamenta al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, por considerar que el acto administrativo en su conjunto, implica la imposición de una sanción,contraviniendo los artículos 134 y 135 de la Ley 30/92 y aludiendo a que, además, se infringe la normativa sobre incentivos regionales, básicamente contenida en la Ley 50/85 de 23 de diciembre, el Decreto 1535/87 de 11 de diciembre y la modificación de éste último por el Real Decreto 302/93 de 26 de febrero, invocándose al amparo de los artículos 35 y 41 de éste último que estaríamos ante un acto nulo de pleno derecho, en aplicación del artículo 62.e) de la Ley 30/92.

Además de tratarse de una cuestión nueva, que justificaría el rechazo del motivo, en la sentencia impugnada se realiza una clara delimitación objetiva del acto administrativo susceptible de enjuiciamiento en sede jurisdiccional contencioso- administrativa y así se señala en el fundamento jurídico cuarto que el acto administrativo, en su conjunto, es una medida administrativa, consecuencia del incumplimiento de la parte actora y por ello se produce la resolución del contrato por incumplimiento del contratista, en la forma prevista tanto en la normativa comunitaria como en la Orden de 24 de abril de 1987 (BOE de 25 de abril) que desarrolla en nuestro interno el Reglamento de la CEE nº 775/87 del Consejo que establece una suspensión temporal de la cantidad de referencia contemplada en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento CEE 804/68, suspensión que alcanza una proposición del 4 por ciento para el período 1 de abril de 1987 y el 31 de marzo de 1988 y del 1'5 por ciento para el período comprendido entre el 1 de abril de 1988 hasta el 31 de marzo de 1989.

Así, en el acto administrativo recurrido, se hace referencia a dicha normativa comunitaria, que básicamente se contiene en los Reglamentos 804/68, 775/87, 1111/88, todos ellos de la CEE y la Orden Ministerial de 24 de abril de 1987 del sistema jurídico español sobre la misma materia, pero a su vez, la sentencia recurrida, al analizar la cuestión suscitada y delimitar el objeto de impugnación, nos dice que no obstante el acto impugnado, no se conforma con acordar la devolución prevista en la normativa legal, sino que introduce como punto cuarto la inhabilitación al actor por un período de cinco años para optar a toda clase de ayuda procedente de la política agraria común en el sector lácteo, lo que constituye una medida ajena a la facultad de resolver, que implica la imposición de una sanción respecto de la cual, reconoce la sentencia impugnada, que se han violado las garantías fundamentales previstas en los artículos 24 y 25 de la Constitución en cuanto al respeto a las garantías procesales constitucionalizadas para la imposición de la correspondiente sanción, y todo ello teniendo en cuenta, además, que el Real Decreto Legislativo 1091/88 de 23 de septiembre, que contiene el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, tipifica como infracción en su artículo 82.1.c) el incumplimiento por razones imputables al beneficiario de las obligaciones asumidas como consecuencia de la concesión de subvención.

En consecuencia, no cabe admitir la posibilidad de que en la cuestión examinada, se hayan vulnerado los artículos 134 y 135 de la Ley 30/92 respecto del acto administrativo impugnado en su conjunto, y sí reconocer, como así hace la sentencia impugnada en los fundamentos jurídicos quinto y sexto, que se han vulnerado dichas garantías fundamentales en lo que se refiere a la imposición de la medida cuarta que tiene carácter sancionador, pues la inhabilitación para pedir subvención en los cinco años posteriores, implica la adopción de una medida sancionadora en la que, y lo ha dicho la jurisprudencia constitucional (por todas, la sentencia nº 18/81), los principios del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, de forma que en la tramitación del expediente y en este particular punto, reconoce la sentencia recurrida que no se siguieron los trámites previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo y en particular, los artículos invocados por la parte recurrente, 134 y 135 que contienen las normas delimitadoras del procedimiento administrativo sancionador.

Tampoco se estima la infracción de la normativa sobre incentivos regionales contenidos en la Ley 50/85 y en el Real Decreto 302/93, que a su vez modifica el Real Decreto 1535/87.

Sobre este punto, es cierto que la Ley 50/85 regula en el sistema jurídico español, el régimen de los incentivos regionales como ayudas financieras que concede el Estado para fomentar la actividad empresarial y también es cierto que el Real Decreto 302/93 ha añadido al precedente Real Decreto 1535/87 los artículos 37, 38, 39, 40, 41 y 42, reconociendo en el artículo 37 la procedencia del reintegro total o parcial de las cantidades percibidas por incumplimiento de la obligación de justificación, lo que determina la validez y conformidad del acto administrativo impugnado en este punto, pero en cuanto a la pérdida durante un plazo de cinco años de la posibilidad de obtener subvenciones públicas que en la resolución administrativa recurrida se contiene como punto cuarto y se adopta como medida sancionadora, es de aplicación la previsión contenida en el artículo 38 del Real Decreto 302/93, considerando que se trata de una infracción administrativa prevista en la regla primera, apartado c) por incumplimiento por razones imputables al beneficiario de las obligaciones asumidas como consecuencia de la concesión de la subvención, que está prevista como sanción en la regla segunda, apartado a) del artículo 40, consistente en la pérdida de cinco años de la posibilidad de obtener subvención pública.En todo caso, no estamos propiamente ante un supuesto de incentivo regional, sino que el problema de fondo que se suscita en la cuestión y que quedaría fuera del ámbito de aplicabilidad de dicha norma, es el derivado de la implantación desde el año 1984 del régimen de cuotas lecheras en la Unión Europea, reconociéndose por Real Decreto 1888/91 un Plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos que tiene como precedentes, además de los Reglamentos invocados en el acto administrativo recurrido, los Reglamentos de la CEE 804/68, 857/84 y 2328/91 del Consejo de la Unión Europea y el Reglamento 1546/88 de la Comisión de la Unión Europea, así como el Real Decreto 2466/86 de 28 de noviembre y la Orden de 30 de diciembre de 1991, que establece el progresivo abandono definitivo o reducción de la producción lechera.

En suma, por tratarse de una cuestión nueva que no ha sido examinada previamente en la vía administrativa y jurisdiccional contencioso-administrativa, procede la desestimación del motivo, por entender que no cabe hablar de una nulidad total del acto administrativo recurrido, como sostiene la parte actora, con fundamento en el artículo 62.e) de la Ley 30/92 y reconocer, como establece la sentencia impugnada, que el punto cuarto del acto administrativo impugnado, al establecer la inhabilitación, implicaba la adopción de una sanción en la que se omitió el procedimiento legalmente establecido sancionador y en desarrollo de los artículos 134 y siguientes de la Ley 30/92, parcialmente modificada por la Ley 4/99.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente en casación.