STS, 12 de Junio de 2008

Ponente:EDUARDO CALVO ROJAS
Número de Recurso:3215/2004
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:12 de Junio de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DISPOSICIONES. CARÁCTER GENERAL. ELABORACIÓN. AUDIENCIA. ASOCIACIONES. Resulta innegable que tras la Constitución, artículo 105 a ) CE, el trámite de audiencia esta consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. La obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión. Dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados. Se considera que las asociaciones empresariales podrán ser oídas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a sus intereses. Pero dado su origen voluntario y su multiplicidad, no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, especialmente cuando puede afectar a numerosas entidades relacionadas con el sector. Se hace lugar al recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Junio de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 3215/04 interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 21 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 152/02, acumulado recurso nº 167/02). Se han personado como partes recurridas la ASOCIACIÓN DE ORGANISMOS DE CONTROL TÉCNICO INDEPENDIENTE (AOCTI), representada por el Procurador D. Guillermo García San Miguel Hoover, y la ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES INDEPENDIENTES DE CONTROL DE CALIDAD (AIC), representada por el Procurador D. Alejandro Escudero Delgado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 21 de enero de 2004 (recurso nº 152/02, acumulado recurso nº 167/02 ), en la que, estimando los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la Asociación de Organismos de Control Técnico Independiente (AOCTI) y la Asociación de Organizaciones Independientes de Control de Calidad (AIC), se anula y deja sin efecto el Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano, publicado en el DOGV nº 4139 de 30 de noviembre de 2001, por el que se aprueba el sistema de acreditación de entidades de control y laboratorios de control de calidad de la edificación en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

Según explica la sentencia recurrida en su fundamento segundo, las dos entidades demandantes -ahora personadas como recurridas- formularon en el proceso de instancia los siguientes argumentos de impugnación:

1) Nulidad (del Decreto impugnado) por falta de cumplimiento del trámite de audiencia, que se otorgó en la elaboración de la citada disposición general a 21 entidades, pero no a las actoras, que son parte directamente interesada en la regulación reglamentaria del sector en el que trabajan.

2) Infracción por el artículo 1 del Decreto del artículo 14.3.b) de la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999.

3) Vulneración por la condición primera, apartado primero del Anexo I del citado del artículo 49 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

4) Infracción por la mencionada condición primera, apartado primero del Anexo I del Decreto cuestionado de los artículos 14, 138.2 y 139 de la Constitución Española.

Tanto la Generalitat Valenciana como las dos entidades codemandadas, esto es, la Asociación de Laboratorios Acreditados de la Comunidad Autónoma Valenciana (ALACAV) y el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, se opusieron a dichas alegaciones aduciendo, en síntesis, que las demandantes son asociaciones voluntarias sin interés directo en la materia, por lo que no era preceptiva la audiencia de las mismas, y, en cuanto al fondo, que el Decreto 186/01 viene referido a una materia transferida por el Estado y es acorde a la normativa de éste, que otorga a las Comunidades Autónomas la potestad reglamentaria necesaria para acreditar la capacidad para actuar en su ámbito y que da cobertura a la exigencia de radicación o representación legal en la Comunidad Valenciana.

La sentencia recurrida examina únicamente el primero de los argumentos de impugnación de las demandantes, pues, acogiéndolo, anula el Decreto impugnado por ese defecto procedimental sin entrar ya a examinar aquellos otros aspectos del debate referidos al contenido de la disposición reglamentaria controvertida. La Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo haciendo entre otras, las siguientes consideraciones:

(...) TERCERO.- En relación a la alegación de incumplimiento del trámite de audiencia por parte de Gobierno Valenciano en la elaboración procedimental del Decreto impugnado, deberá partirse del hecho de que se concedió dicho trámite a 21 entidades, alguna de ellas de carácter corporativo o de asociación no voluntaria como, por ejemplo el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, pero también a otras de carácter voluntario como, por ejemplo, la demandada ALACAV, siendo también cierto que no se otorgó dicha audiencia ni se permitió la formulación de alegaciones a las dos Asociaciones recurrentes que, si bien, ejercitan sus funciones en el campo del control de calidad a efectos de aseguramiento de responsabilidades, no es menos cierto que tales labores se realizan en el sector de la edificación, al que va dirigido la nueva reglamentación.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que deroga en su Disposición Derogatoria Única los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativa de 1958, privando de eficacia a todas las alegaciones de las partes demandadas que invocaban la aplicabilidad al supuesto litigioso del artículo 130.4 de dicho texto procedimental, regula en su artículo 24 el procedimiento para la elaboración de reglamentos por el Gobierno:

Pues bien, a la vista de la normativa anteriormente expuesta, procederá tomar en consideración los estatutos y fines de las Asociaciones recurrentes, debidamente inscritos en el Registro Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior, de los que se desprende que su actividad se enmarca en el control técnico de la edificación derivado del seguro de daños establecido por la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999, es decir, su actividad y las de sus asociados tendrá directa relación con la reglamentación del sistema de acreditación de entidades de control operada por el Decreto autonómico combatido, resultando indudable que el presente litigio no es sino una directa consecuencia de la afectación de las recurrentes por el nuevo reglamento, que afecta de forma notoria y directa a su actividad.

No cabrá duda, pues, que las entidades demandantes detentaban un interés directo y legítimo en el procedimiento que finalizó con la aprobación del reglamento impugnado, sin que se les llamara para ser parte o sin que se les otorgara el preceptivo trámite de audiencia, pese a que el Gobierno Valenciano otorgara dicha audiencia a 21 entidades, muchas de las cuales no eran de constitución obligatoria o de interés general.

Asimismo, el art. 105-a) de la Constitución Española establece la remisión a la Ley para atender el derecho de los ciudadanos a ser oídos (trámite de audiencia), directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en los procedimientos de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, como sería el caso en el presente debate.

Convendrá reseñar que el Tribunal Supremo se ha venido pronunciando en similares situaciones anulando las disposiciones generales que, como en el presente supuesto litigioso, han omitido el trámite de audiencia a los directamente interesados, sin que resulten de aplicación aquellos pronunciamientos basados en el ya derogado (desde 1997) artículo 130.3 de la LPA.

La consecuencia de la omisión de tan relevante trámite no podrá ser otra que la nulidad de pleno derecho de la disposición general impugnada, sin deber entrar a valorar las demás cuestiones planteadas por las demandas, por considerar esta Sala que se ha dictado prescindiendo gravemente del procedimiento legalmente establecido, en aplicación del art. 62.1-e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el art. 105-a) de la Constitución Española, 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y artículos 31.1-b) y 2 y 84 de la citada Ley 30/92, siendo procedente, de conformidad a la previsión del art. 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, declarar la nulidad del Decreto 186/2001 por ser este Tribunal el competente para conocer y fallar el recurso directo contra el mismo, debiendo publicarse en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición objeto de anulación, es decir, en el DOGV...>>.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia la Generalidad Valenciana preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 15 de abril de 2004 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la vulneración del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en particular de las sentencias de 10 de febrero de 2000 y 17 de julio de 1996 que fueron invocadas en el escrito de contestación a la demanda.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación en la que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del Decreto 186/01, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano.

TERCERO

Las dos entidades personadas como recurridas -personadas con distinta representación procesal pero actuando ambas bajo una misma asistencia letrada- se opusieron al recurso de casación mediante sendos escritos de idéntico contenido presentados los días 11 y 12 de enero de 2006 en los que ambas entidades manifiestan su conformidad con los razonamientos de la sentencia recurrida en cuando a la necesidad de audiencia durante el procedimiento de elaboración del decreto, y terminan solicitando el dictado de sentencia en la que se declare no haber lugar al recurso de casación.

CUARTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 3 de junio de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirige la Generalidad Valenciana contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 21 de enero de 2004 (recurso nº 152/02, acumulado recurso nº 167/02), en la que, estimando los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la Asociación de Organismos de Control Técnico Independiente (AOCTI) y la Asociación de Organizaciones Independientes de Control de Calidad (AIC), se anula y deja sin efecto el Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano, publicado en el DOGV nº 4139 de 30 de noviembre de 2001, por el que se aprueba el sistema de acreditación de entidades de control y laboratorios de control de calidad de la edificación en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

Ya han quedado indicados en el antecedente primero los argumentos de impugnación que aducían los demandantes en el proceso de instancia. También hemos dejado reseñado que la Sala de instancia, acogiendo el primero de esos argumentos, en el que se alegaba la vulneración del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones de carácter general por haberse omitido el trámite de audiencia respecto de las entidades demandantes, termina "anulando" el decreto impugnado por ese defecto procedimental, sin entrar a examinar los demás aspectos del debate referidos al contenido de la disposición controvertida.

A ese motivo de anulación apreciado por la Sala de instancia se refiere el único motivo de casación que aduce la Generalidad Valenciana, que seguidamente pasamos a examinar.

SEGUNDO

Desde ahora anticipamos que el motivo de casación debe ser acogido pues, en efecto, la interpretación que se hace en la sentencia recurrida sobre el trámite de audiencia dentro del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general (artículo 24.1.c/ de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo), es contraria a la doctrina establecida por esta Sala en torno a la extensión y alcance de ese trámite de audiencia.

Aparte de las sentencias de 10 de febrero de 2000 y 17 de julio de 1996 que expresamente reseñaba el Letrado de la Generalidad Valenciana en su escrito de contestación a la demanda, cabe citar otros pronunciamientos de esta Sala, como son las sentencias de 6 de octubre de 2005 (casación 31/2003) y 8 de enero de 2007 (casación 38/2001 ), en los que, con los matices que seguidamente pasamos a examinar, se reitera la doctrina de que la audiencia prevista en el citado artículo 24.1.c/ de la Ley 50/1997 sólo es preceptiva respecto de las corporaciones y asociaciones que no sean de carácter voluntario.

Acerca de esta cuestión, en la citada sentencia de 6 de octubre de 2005 (casación 31/2003 ) se hacen las siguientes consideraciones:

Tal derecho fue reconocido tempranamente como de aplicación directa (STC 18/1981, de 8 de junio ) aunque en el caso de colectivos profesionales que se integren en Colegios Oficiales constituidos legalmente para velar por sus intereses profesionales o económicos resultaba patente ya desde la Ley de Colegios profesionales 2/1974, de 13 de febrero.

Es por ello constante la jurisprudencia (STS 19 de enero de 1991, 11 de abril de 2000 ) que declara que no habían de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, sino las asociaciones o colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario (STS 6 de julio de 1999 ). No obstante también ha sostenido (STS 27 de mayo de 2002 ) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados.

También este Tribunal mantuvo en su sentencia de 22 de enero de 1998 que "Solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo. Por ello, para que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales se desarrolle regularmente, es preciso que a los Sindicatos y Asociaciones Empresariales y, en su caso, los Colegios Profesionales a los que se refieren respectivamente los arts. 7 y 36 de la Constitución, se les comunica la tramitación del expediente cuando la proyectada disposición afecte directamente a intereses comprendidos en el ámbito de los fines propios de la organización en cuestión. Sin embargo ello no ha de entenderse en el sentido de que quede excluida toda intervención en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, de asociaciones distintas de las que se ha dicho anteriormente. Las que personándose en el procedimiento invoquen -y pertenezca a su ámbito socialmente legítimo- que la disposición por su objeto afecta a intereses directos, a cuya defensa se ordene la asociación, podrán comparecer en el expediente y en él tener la participación y garantía que es propia de la audiencia articulada en los arts. 105. a) de la C.E. y 130. 4 de la L.P.A., de modo análogo a la previsión que se contiene en el art. 23. c) de esta última ".

Y en la sentencia de 31 de mayo de 2004, se destaca que la anterior de 8 de mayo de 1992 y en las numerosas Sentencias que "se considera que las asociaciones empresariales podrán ser oídas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a sus intereses, pero, dado su origen voluntario y su multiplicidad, no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, constituidas e inscritas en cualquier punto de la geografía nacional, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, especialmente cuando puede afectar a numerosas entidades relacionadas con el sector"....>>.

La aplicación de esa doctrina al caso que nos ocupa nos lleva a concluir que, atendiendo a la materia que es objeto de regulación el Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano, las entidades AOCTI y ACI habrían podido personarse en el procedimiento de elaboración de la mencionada disposición, por estar legitimadas para ello, pero dado que se trata de entidades de afiliación voluntaria, de las que, además, se desconoce el grado de implantación que tienen, si es que alguno, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, no era preceptivo que la Administración les diese audiencia en el mencionado procedimiento. Por tanto, no cabe declarar la nulidad del Decreto 106/2001 por un defecto procedimental que en realidad no ha existido.

TERCERO

La estimación del recurso de casación, por las razones expuestas en el apartado anterior determina que la sentencia de instancia deba ser casada y anulada, siendo entonces procedente que entremos a resolver la controversia de fondo dentro de los términos en que se planteaba el debate en el proceso de instancia (artículo 95.2.d de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

No ignoramos que el Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano fue derogado por una norma reglamentaria posterior -Decreto 107/2005, de 3 de junio, del Consell de la Generalitat -; pero este dato sobrevenido no determina que la controversia que aquí se plantea haya quedado sin objeto. No tanto, como sugieren las partes recurridas, porque el nuevo Decreto reproduzca en lo sustancial las determinaciones controvertidas de la norma antecedente, pues es ésta una valoración que no procede hacer ahora, sino porque la conformidad o disconformidad a derecho del Decreto 186/2001 es una cuestión sin duda relevante por la incidencia que pueda tener en relación con los actos de aplicación de esa norma que se hayan producido. Aunque no tenemos constancia del número y entidad de esos actos de aplicación, no hay duda de han existido pues el preámbulo del Decreto 107/2005 se refiere expresamente al Decreto 137/1989 aludiendo a "la experiencia acumulada en la aplicación de esta disposición ". Por tanto, el debate sobre los aspectos controvertidos del Decreto 186/2001 sigue teniendo virtualidad, y seguidamente pasamos a su examen.

CUARTO

Como primer argumento de impugnación las asociaciones demandantes aducen que el artículo 1 del Decreto 186/2001 del Gobierno Valenciano es contrario a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 13/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Pero antes de confrontar directamente esos dos preceptos, procede que hagamos unas indicaciones sobre el entramado normativo y competencial en la materia que nos ocupa.

La mencionada Ley 13/1999, de Ordenación de la Edificación, tiene por objeto, según su artículo 1, regular en sus aspectos esenciales el proceso de la edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios. El capítulo III de la Ley (artículos 8 al 16 ) se ocupa de los agentes de la edificación, esto es, todas las personas físicas o jurídicas que intervienen en el proceso de la edificación; y a lo largo del articulado de ese capítulo se define la figura y determinan las obligaciones de cada uno de esos agentes de la edificación: el promotor (artículo 9 ), el proyectista (artículo 10 ), el constructor (artículo 11 ), el director de obra (artículo 12 ), el director de la ejecución de la obra (artículo 13 ), las entidades y laboratorios de control de calidad de la edificación (artículo 14 ), los suministradores de productos (artículo 15 ) y, finalmente, los propietarios y usuarios (artículo 16 ).

En cuanto a los títulos competenciales del Estado para legislar sobre las materias a que acabamos de referirnos, la disposición final primera de la Ley 13/1999 invoca, en lo que aquí interesa, el artículo 149.1.6ª, y 30ª de la Constitución "en relación con las materias civiles y mercantiles de los capítulos I y II y con las obligaciones de los agentes de la edificación y atribuciones derivadas del ejercicio de las profesiones establecidas en el capítulo III, sin perjuicio de los derechos civiles, forales o especiales existentes en determinadas Comunidades Autónomas".

Por lo demás, sin salir del ordenamiento estatal, ya antes de la Ley de Ordenación de la Edificación de 1999, y aunque sólo con relación a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación -no así respecto de las entidades de control de calidad- se había dictado el Real Decreto 1230/1989, de 13 de octubre, por el que se aprueban las disposiciones reguladoras generales de la acreditación de los mencionados laboratorios de ensayos (esta regulación tenía a su vez como antecedentes el Decreto 2215/1974, de 20 de julio, luego modificado por Decreto 1565/1984, de 20 de junio, en los que se regulaba la homologación de laboratorios que complementaban la actuación de laboratorios dependientes de organismos oficiales en el control de la edificación de calidad de la edificación). En el mencionado Real Decreto 1230/1989 (artículos 2 a 4 ) se dispone la constitución de una Comisión Técnica de Acreditación, integrada por representantes de la Administración General del Estado y de cada una de las Comunidades Autónomas "que decidan integrarse en esta Comisión", como órgano para la coordinación de las actuaciones en materia de control de calidad de la edificación. En fin, el artículo 5 del Real Decreto hace una importante salvedad en el sentido de que las actuaciones en España de laboratorios de ensayo de otros Estados miembros de las Comunidades Europeas se regirán por la normativa aplicable sobre ejercicio de derechos de establecimiento y de libre prestación de servicios.

En lo que se refiere a la Comunidad Autónoma valenciana, el artículo 31.9 del Estatuto de Autonomía le atribuye competencias en materia de vivienda; y por Real Decreto 1720/1984, de 18 de julio, se produjo el traspaso de funciones y servicios a la Generalitat Valenciana en materia de patrimonio arquitectónico, control de la calidad de la edificación y vivienda. En ejercicio de tales atribuciones, la Generalidad dictó una primera norma reglamentaria, el Decreto 173/1989, de 24 de noviembre, cuyo artículo único venía en lo sustancial a establecer que la acreditación de laboratorios de ensayos para el control de la calidad de la edificación en el ámbito de la Comunidad valenciana se llevaría a cabo conforme al sistema de acreditación regulado en el Real Decreto 1230/1989 al que ya hemos aludido. Sin embargo, el citado Decreto 173/1989 de la Comunidad valenciana fue derogado por el Decreto 186/2001, de 27 de noviembre -disposición aquí controvertida- que se diferencia del anterior en un doble aspecto: no se refiere sólo a los laboratorios de ensayos sino también a las entidades de control de calidad; y no se remite a la regulación de la acreditación contenida en el ordenamiento estatal (Real Decreto 1230/1989 ) sino que establece su propio sistema de acreditación.

Pues bien, siendo ese el panorama normativo, procede que abordemos ya el examen de los preceptos en los que se centra este primer punto del debate.

QUINTO

El artículo 14 de la Ley 13/1999, de Ordenación de la Edificación, establece lo siguiente:

  1. Son laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación los capacitados para prestar asistencia técnica, mediante la realización de ensayos o pruebas de servicio de los materiales, sistemas o instalaciones de una obra de edificación.

  2. Son obligaciones de las entidades y de los laboratorios de control de calidad:

  1. Prestar asistencia técnica y entregar los resultados de su actividad al agente autor del encargo y, en todo caso, al director de la ejecución de las obras.

  2. Justificar la capacidad suficiente de medios materiales y humanos necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratados, en su caso, a través de la correspondiente acreditación oficial otorgada por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia>>.

Por su parte, el artículo 1 del Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano, dispone:

Las entidades de control o los laboratorios de ensayos que presten las asistencias técnicas preceptivas según las disposiciones de control de calidad de la edificación de la Generalitat Valenciana, deberán estar acreditadas conforme al presente decreto o inscritas, en su caso, en el Registro General correspondiente que de fe del alcance de dicho reconocimiento en todo el territorio español>>.

El mero contraste entre la obligación que se establece en el artículo 14.3.b/ de la Ley y la formulación contenida en el párrafo segundo del artículo 1 del Decreto 186/2001 valenciano pone de manifiesto que esta norma autonómica de rango reglamentario se aparta de lo establecido en aquel precepto legal. En efecto, el mencionado artículo 14.3.b/ de la Ley impone tanto a las entidades de control de calidad como a los laboratorios de ensayos una obligación básica que consiste en justificar la capacidad suficiente de medios materiales y humanos necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratados; y seguidamente la propia norma legal alude a uno de los medios hábiles para lograr esa justificación ("... en su caso, a través de la correspondiente acreditación oficial otorgada por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia"). El Decreto valenciano, en cambio, plantea una disyuntiva que puede no ser tal y que, en todo caso, no es respetuosa con aquella disposición legal.

Decimos que la alternativa que parece ofrecer el artículo 1 del Decreto 186/2001 puede no ser real porque, según hemos visto, ese precepto establece que las entidades de control y laboratorios de ensayos deberán estar acreditadas conforme al propio Decreto de la Comunidad Valenciana "...o inscritas, en su caso, en el Registro General correspondiente que de fe del alcance de dicho reconocimiento en todo el territorio español". Pero sucede que esta referencia al Registro General que acredita el reconocimiento en todo el territorio español puede ser más aparente que efectiva, en particular en lo que se refiere a las entidades de control de calidad, pues no existe respecto de estas entidades una regulación general o común del sistema de acreditación como la prevista en el Real Decreto 1230/1989, de 13 de octubre, con relación a los laboratorios de ensayos.

En lo que se refiere a estos últimos -los laboratorios de ensayos-, en el sistema diseñado en este Real Decreto 1230/1989 el "organismo acreditador" es el departamento u órgano competente de cada Comunidad Autónoma dentro de su respectivo ámbito territorial de competencia (artículo 11 del Anexo); pero, una vez concedida la acreditación, ésta "se comunicará" al órgano competente de la Administración General del Estado (artículo 16 del Anexo) a la que se encomiendan las funciones de Registro General de laboratorios de ensayos acreditados, de manera que la inscripción en este Registro General practicada en virtud de aquella comunicación "...dará fe del alcance de su reconocimiento a todo el territorio nacional" (artículo 17 del mismo Anexo del Real Decreto 1230/1989 ). Pero el Decreto valenciano aquí controvertido no contempla como preceptiva la comunicación de la acreditación al Registro General, ni siquiera con relación a los laboratorios de ensayos a los que se refiere la regulación común del Real Decreto 1230/1989 ; únicamente se dispone en el artículo 5 del Decreto impugnado que el organismo acreditador de la Comunidad Valenciana "... tramitará, en su caso, la inscripción de la entidad de control o laboratorio de ensayos en el Registro General correspondiente...".

Queda así de manifiesto que un laboratorio de ensayos, y, desde luego, una entidad de control de calidad, pueden haber obtenido la acreditación en una Comunidad Autónoma sin que haya reflejo de tal acreditación en un Registro General que venga a dar fe del alcance de su reconocimiento a todo el territorio nacional. Y, siendo ello así, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto impugnado resulta que la actuación de tales laboratorios o entidades en el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana sólo será viable mediante su acreditación por los cauces y en los términos que establece el Decreto 186/2001 ; ello a pesar de tratarse de entidades o laboratorios que hayan obtenido acreditación en otras Comunidades autónomas.

Pero, aparte de que la referencia al Registro General pueda no representar una opción efectiva, ya hemos dicho que la alternativa que se ofrece en el párrafo segundo del artículo 1 del Decreto valenciano no resulta conciliable con el artículo 14.3.b/ de la Ley de Ordenación de la Edificación. Y esto es así porque mientras el precepto legal no tasa los medios o vías para que las entidades de control de calidad y laboratorios de ensayos justifiquen la capacidad suficiente de medios materiales y humanos necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratados, la norma reglamentaria valenciana limita las formas de justificación reduciéndolas a dos, de las cuales, además, sólo una -la regulada en el propio Decreto- es operativa en todo caso.

No se cuestiona aquí la competencia de la Comunidad Autónoma para regular un sistema de acreditación -con las salvedades que luego haremos en cuanto a alguno de los requisitos que se establecen para su otorgamiento- ni las atribuciones del órgano previsto de la Administración autonómica como organismo acreditador (artículo 5 del Decreto 186/2001 ). Lo que resulta contrario a derecho es la imposición de ese concreto sistema de acreditación incluso a entidades de control de calidad o laboratorios de ensayos que por cualquier vía justifiquen tener capacidad suficiente de medios materiales y humanos necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratado.

Cabe también destacar que en la regulación del sistema de acreditación contenida en el Decreto que estamos examinando no se hace ninguna salvedad o excepción -al modo de la prevista en el artículo 5 del Real Decreto 1230/1989, al que ya hemos aludido- referida a las actuaciones en España por parte de entidades de control o laboratorios de ensayo de otros Estados miembros de las Comunidades Europeas. Pero, sin profundizar en este punto, dado que la impugnación del concreto apartado que ahora estamos examinando no se formula desde la perspectiva del Derecho Comunitario, procede declarar la nulidad del párrafo segundo del artículo 1 del Decreto por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 14.3.b/ de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

SEXTO

También se combate lo dispuesto en la condición primera, apartado 1º, del Anexo-I del Decreto impugnado argumentándose, aquí sí, que la mencionada disposición infringe el artículo 49 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, así como los artículos 14, 138.2 y 139 de la Constitución. Pues bien, desde ahora anticipamos que el planteamiento de la parte actora también debe ser acogido en este punto.

En dicho apartado del Anexo-I del Decreto, al enumerar las condiciones que deben cumplir las entidades de control de calidad de la edificación, se incluye la siguiente:

>.

Por lo pronto debe notarse -aunque este aspecto no se destaca en la argumentación de las demandantes- que cuando el artículo 14.3.b/ de la Ley de Ordenación de la Edificación establece la obligación de justificar la capacidad suficiente de medios materiales y humanos necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratados, no requiere que tales medios materiales y humanos estén localizados en un determinado ámbito, ni que las entidades de control de calidad y laboratorios de ensayos radiquen o tengan representación legal en el ámbito territorial de la Administración que otorga la acreditación. Luego, aparte de las consideraciones que seguidamente expondremos, se advierte ya la discrepancia entre lo previsto en la norma legal y lo establecido en la disposición reglamentaria controvertida.

Pero, entrando ya en el argumento central de impugnación, es claro que las exigencias contenidas en la condición primera, apartado 1º, del Anexo-I del Decreto infringen el artículo 49 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea relativo al derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha perfilado el significado y el contenido de los derechos establecidos en ese artículo 49 del Tratado (antiguo artículo 59 ) en términos que conducen de manera inequívoca a la conclusión que acabamos de avanzar. Así, la sentencia del mencionado Tribunal de Justicia de 29 de noviembre de 2007, Comisión/Austria, asunto C-393/05, nos recuerda en su apartado 29 que >.

No sirve de disculpa el que la norma controvertida establezca las condiciones antes indicadas sin distinción entre empresas españolas y extranjeras, sean o no comunitarias, pues según declara en su apartado 24 la sentencia ya mencionada de 26 de enero de 2006, Comisión/España, C-514/03 : >.

La posibilidad de que un Estado miembro establezca medidas que resulten restrictivas al derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios se contempla con carácter ciertamente excepcional. Así, la misma sentencia que acabamos de citar de 26 de enero de 2006, Comisión/España, C-514/03, señala en su apartado 26: >. Pero en el caso que nos ocupa no consta, ni se ha alegado siquiera, que concurran tales requisitos que, por vía de excepción, podrían llevar a justificar la adopción de restricciones a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios.

En definitiva, a la vista de la jurisprudencia que interpreta y delimita las libertades reconocidas en el artículo 49 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, ninguna razón hay que justifique la exigencia de que las entidades de control de calidad de la edificación radiquen o tengan representación legal en la Comunidad Valenciana; como tampoco la hay para que se les exija que cuenten en dicha Comunidad Autónoma con los medios humanos, materiales y técnicos necesarios. Además, en la medida en que tales exigencias favorecen injustificadamente a las entidades establecidas en el territorio de la Comunidad Autónoma valenciana, en perjuicio de las que radican fuera de dicho ámbito, la disposición que estamos examinando resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Constitución española, en el que se dispone que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directamente o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. No cabe, en cambio, considerar infringido en este caso el artículo 138.2 de la Constitución, pues no nos encontramos aquí ante un privilegio económico o trato discriminatorio que tenga su origen en las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas, sino, como ya hemos señalado, ante una disposición reglamentaria que en determinados aspectos es contraria a lo dispuesto en la norma de rango legal y a los postulados básicos del derecho comunitario europeo.

Por tanto, procede declarar la nulidad de la disposición primera, condición 1ª, del Anexo-I del Decreto valenciano 186/2001.

SÉPTIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 21 de enero de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 152/02, acumulado recurso nº 167/02), que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. Se estiman los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la Asociación de Organismos de Control Técnico Independiente (AOCTI) y la Asociación de Organizaciones Independientes de Control de Calidad (AIC), declarándose nulos y sin efecto el párrafo segundo del artículo 1 y la disposición primera, condición 1ª, del Anexo-I del Decreto 186/2001, de 27 de noviembre, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el sistema de acreditación de entidades de control y laboratorios de control de calidad de la edificación en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

  3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

  4. - Publíquese este fallo en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.