STS, 13 de Abril de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1093/1997, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 10 de junio de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dº Braulio , y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª María Concepción Aporta Estevez, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 4 de julio de 1997, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada,. y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de D. Braulio recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 4 de septiembre de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 23 de octubre de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que tenga por presentado este escrito, junto con sus copias y documentos, admita todo ello a trámite y, en su virtud, se sirva tenerme por comparecida y parte en la representación que ostento, ordenando que se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación en su día preparado contra la Sentencia de fecha 10 de junio de 2002 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, previos los trámites legales, dicte Sentencia por la que, dando lugar al presente recurso, case y anule la resolución recurrida, con todos los demás pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho, y, por su consecuencia, resuelva lo siguientes:

a).- Declarar nula o subsidiariamente anulada la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 4 de julio de 1997, por la que se resuelve el concurso para la provisión de la Administración de Loterías nº 1 de Villajoyosa (Aliciante) adjudicándosele ésta a don Luis Miguel , por no ser conforme a Derecho.

Con carácter subsidiario y para el improbable caso de que esa Excma. Sala estimase que el recurso formulado contra la repetida O.M. es inadmisible,

b).- Declarar inadmisible el recurso, ordenando a la Administración que proceda a ejecutar las Sentencias dictadas por la Sala "a quo" en fechas 15 de febrero de 1993 (recurso nº 2358/1992) y 19 de febrero de 1993 (recurso nº 2234/1992), que adquirieron firmeza en virtud de las dos Sentencias de ese Alto Tribunal de fecha 10 de octubre de 2000, dictadas en los recursos 3476/1993 y 6573/1993 respectivamente; y ello, llevándose a puro y debido efecto y practicando lo que exige el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo de aquéllas.

En ambos casos, con expresa condena en costas a las partes contrarias si se opusieren.

Por medio de Otrosí solicitada la celebración de vista.».

La Sala, por providencia de fecha 26 de abril de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 7 de junio de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y D. Luis Miguel ) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado.

1. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el día 22 de julio de 2004, expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites; y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA. Por otrosí manifiesta que no considerada necesaria la celebración de vista.».

2. - El Procurador D. Carlos Navarro Gutiérrez, en representación de D. Luis Miguel , en escrito presentado el día 23 de julio de 2004, expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por presentado este escrito con sus manifestaciones y copias, se sirva admitirlo, teniendo por formulado, en tiempo y forma, ESCRITO DE OPOSICIÓN contra el Recurso de Casación interpuesto por la representación de D. Braulio contra la Sentencia de fecha 10 de Junio de 2002, y, en su virtud, acuerde inadmitir el mismo, confirmado la Sentencia recurrida en sus mismos términos, con expresa condena a la parte recurrente, dada su temeridad y mala fe. Por Otrosí manifiesta que no estima necesaria la celebración de vista.».

Por providencia de fecha 19 de enero de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de abril de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de las Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Braulio contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de julio de 1997, por la que se resuelve el concurso de provisión de la Administración de Loterías número 1 de Villajoyosa (Alicante).

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, resulta oportuno transcribir el núcleo de la fundamentación jurídica de la sentencia de la Sala de instancia recurrida, que fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de julio de 1997, que resuelve el concurso para la provisión de la Administración de Loterías número 1 de Villajoyosa (Alicante), convocado por resolución del Patronato para la provisión de Administraciones de Loterías de 29 de julio de 1995, que se dicta en cumplimiento de las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 y 19 de febrero de 1993, en la afirmación de la doctrina de que la cuestión controvertida concerniente a la ejecución de las sentencias recurridas ante el Tribunal Supremo, debe promoverse y sustanciarse ante la Sala de instancia, en el incidente ad hoc de ejecución de sentencias, pero no en un recurso independiente en que quiebre la regla procesal de que compete al órgano sentenciador la fiscalización del cumplimiento por la Administración.

La Sala de instancia resuelve el proceso, dentro de los estrictos términos en que quedó delimitado el debate en la instancia, al impugnarse aquella resolución ministerial, por infracción de los artículos 24.1, 117.3 y 118 de la Constitución, en base al motivo de haber sido dictada "en ejecución administrativa de una sentencia no firme", por estar pendiente la resolución de los recursos de casación formulados contra dichas sentencias, basando el pronunciamiento desestimatorio conforme a las siguientes consideraciones jurídicas:

La Orden impugnada encierra dos extremos, el primero que acuerda la resolución de un concurso para provisión de Administración de Lotería en ejecución de dos sentencias dictadas por esta Sección; el segundo aspecto es que acuerda la adjudicación de la Lotería al codemandado. Obviamente este segundo pronunciamiento es susceptible de recurso, pues no se incluye en el ámbito que se analizó y resolvió en las sentencias a las que nos referimos, y es una cuestión enteramente nueva. La legalidad en la nueva adjudicación puede ser objeto de control judicial.

Precisamente por esta razón la Sala requirió en la providencia antes citada para que se delimitara, ya fuera indiciariamente, el núcleo de la presente controversia.

Pues bien, si queda claro que el propio acto de adjudicación es susceptible de control judicial en el presente recurso, mayores problemas plantea la ejecutividad de las sentencias en cuya virtud se dictó dicho acto; y precisamente son estos los términos en que el recurrente plantea el recurso.

No se imputa ilegalidad alguna al acto de adjudicación, se afirma que las sentencias no podían ser ejecutadas más que a instancia de parte, en tanto hubiesen ganado firmeza.

Tal cuestión parte de recordar que, conforme al artículo 6.4 del Real Decreto Ley 1/1977 de 4 de enero, por el que se crea la Audiencia Nacional, las sentencias dictadas por ésta eran apelables en un solo efecto, si bien con la reforma operada por Ley 10/1992 de 30 de abril, este planteamiento se modifica tras diversos autos del Tribunal Supremo -a los que hace referencia la recurrente-, que, interpretando la nueva regulación, someten la ejecución provisional de las sentencias a los requisitos de la LECi -actualmente la LJCA regula esta materia en el artículo 98-.

Ahora bien, lo que esta fuera de toda duda es que el problema de la ejecución de las sentencias recurridas ante el Tribunal Supremo es una cuestión que ha de hacerse valer en ejecución de sentencias. Solo en tal incidente, previa audiencia de las partes, puede decidirse sobre el alcance y ejecución de la sentencia, pero no en un recurso independiente. Y ello es así, porque la ejecución, aun provisional, integra el concepto de ejecución de sentencia que corresponde decidir al Juez o Tribunal que la hubiese dictado y en un incidente al efecto - artículo 117 de la Constitución y 100 de la anterior Ley de la Jurisdicción -. Y es indiferente a estos efectos que sea esta propia Sala la que hubiese dictado la sentencia cuya ejecución crea la controversia, pues la pretensión debió hacerse valer en el incidente oportuno, solicitando la paralización de la ejecución de una sentencia que se considera no debe ejecutarse y solicitando de la Sala el correspondiente requerimiento a la Administración, cuestión, por lo demás, resuelta rápidamente en un incidente de este tipo - precisamente por ello se articulan -, pues supone un pronunciamiento sobre el alcance de la ejecutividad de una sentencia.

Al margen de todo ello, consta en autos sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2000, que confirma la nuestra de 19 de febrero de 1993.

La pretensión actora no pude pues prosperar en esta vía, sin perjuicio de que tales pretensiones pueda hacerlas valer en incidente de ejecución de sentencia.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación se articula en un único motivo, que se funda en la infracción por la sentencia recurrida del artículo 82 c) de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, así como de la jurisprudencia que lo interpreta.

Se aduce en defensa de esta pretensión casacional, que la Orden Ministerial debió declararse nula de pleno derecho por la Sala de instancia, por cuanto fue dictada en ejecución de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de febrero de 1993, que no había adquirido firmeza, al pender de resolución el recurso de casación, y sin que las partes hubieren solicitado ante el órgano sentenciador la ejecución provisional de dicha sentencia.

Enfatiza la parte recurrente la argumentación de que el órgano a quo acoge una interpretación superada al artículo 98 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que infringe, además, el artículo 24 de la Constitución y el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuanto que exigen que las sentencias se ejecuten en sus propios términos; el artículo 104.1 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, que promueve la ejecución de las sentencias firmes; el artículo 62 e) y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haberse dictado la Orden Ministerial prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, con infracción del ordenamiento jurídico; los artículos 24.1, 117.3 y 118 de la Constitución, en cuanto se refiere al deber de los Tribunales de "ejecutar lo juzgado en firmeza o en ejecución provisional"; y, asimismo, el artículo 1.6 del Código Civil, respecto del valor de la jurisprudencia como parte del derecho.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

Debe rechazarse, ad limine, que la Sala de instancia infrinja el artículo 82 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, al deber calificarse esta queja de incongruente con el contenido de la sentencia, porque ésta resolución no contiene una declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sino un fallo de desestimación, que se funda en la aplicación del ordenamiento jurídico procesal que disciplina el sistema de ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo.

Procede desestimar la prosperabilidad del motivo de casación articulado, que se funda en la invocación de los artículos 24, 117 y 118 de la Constitución, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 98 y 104 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, por carecer su formulación de fundamento, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa de las reglas jurídicas que rigen la ejecución de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que se revela razonable y conforme a los principios constitucionales, y congruente con la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

Cabe compartir el criterio expresado con rigor jurídico por la Sala de instancia de que el control de la ejecución de las sentencias corresponde al órgano sentenciador por el cauce del procedimiento incidental, de conformidad con las prescripciones establecidas en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, en su redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, aplicable ratione temporis, que introduce el recurso de casación en este orden jurisdiccional, y que en el artículo 98 precisa que la preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución de la resolución recurrida, que debe interpretarse en relación con los artículos 103 y 104 de la referida Ley procesal, que establecen la obligación de la Administración de ejecutar las sentencias firmes dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, declaración extensible a los pronunciamientos de las demás Salas y órganos de este orden jurisdiccional.

En la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2004 (RC 3496/2002), que revisa el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 9 de enero de 2002, que, como su precedente de 10 de octubre de 2001, tiene por ejecutada la sentencia, ya firme, recaída en el recurso contencioso-administrativo 2358/1992, que dió origen a la sentencia de 15 de febrero de 1993, cuya ejecución resulta controvertida en este recurso de casación, que anuló, por falta de motivación, la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1986, que había adjudicado la administración de Lotería Nacional de Villajoyosa (Alicante) al hoy recurrente D. Braulio ; y ordenó "a la Administración que resuelva el citado concurso con especificación de las bases y criterios concretos que justifiquen la puntuación otorgada a cada concursante [...], se efectúa el siguiente pronunciamiento doctrinal sobre el alcance del control jurisdiccional de las sentencias, que se revela de interés transcribir:

La sentencia de 15 de febrero de 1993 se limitó, una vez anulada la resolución de 13 de mayo de 1986 que adjudicó la administración de loterías de Villajoyosa al señor Braulio , a ordenar a la Administración que resolviera de nuevo el concurso "con especificación de las bases y criterios concretos que justifiquen la puntuación otorgada a cada concursante". No otra cosa es lo que hizo la Orden Ministerial de 4 de julio de 1997, pues mediante ella se resolvió nuevamente el concurso y se nombró adjudicatario de la administración de loterías a quien el Ministerio de Hacienda creyó que reunía los mayores méritos circunstanciados (esto es, a Don Luis Miguel ).

Sostener, como hace el recurrente, que la sentencia objeto de ejecución no contenía un pronunciamiento favorable al recurrente originario (Don Eloy ) en el sentido de acceder a su pretensión de ser adjudicatario de la administración de loterías es una obviedad. Pero de tal hecho no puede concluirse, como erróneamente hace el hoy recurrente, que aquella sentencia impidiera que la ulterior Orden resolutoria del concurso, una vez suficientemente motivada, designara como adjudicatario a aquel señor o a cualquier otro de los concursantes, siempre que obtuviera el máximo de puntuación.

Todo lo cual enlaza con la supuesta resolución anticipada o "prejuicio" que el auto ahora impugnado podría suponer respecto del recurso contencioso administrativo número 1093/1997, interpuesto por el señor Braulio contra la nueva Orden Ministerial de 4 de julio de 1997. Baste decir al respecto que aquel auto nada prejuzga en cuanto al fondo de esta nueva Orden. La Sala de instancia, al dictarlo, se ha limitado a comprobar que dicha Orden Ministerial respeta el pronunciamiento judicial que anuló la anterior Orden Ministerial de 13 de mayo de 1986, pronunciamiento emitido sobre la base de la ausencia de motivación que en ella ocurría, pero no ha entrado -porque no le correspondía en ese momento- a valorar si el nuevo adjudicatario reunía mayores o menores méritos que el hoy recurrente o si la citada Orden de 4 de julio de 1997 tenía otros defectos invalidantes. Esta cuestión, u otras similares, correspondían en efecto al recurso contencioso administrativo 1093/1997, que se encontraba sub iudice cuando se dictó el auto ahora impugnado, recurso cuya decisión final, insistimos, no viene prejuzgada por dicho auto.

Si el auto recaído en esta ejecución de sentencia no ha prejuzgado, pues, ni directa ni indirectamente el fondo del asunto planteado en otro recurso contencioso-administrativo, tampoco ha vulnerado "la prohibición de sentencias de futuro" ni causado indefensión al recurrente.

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Debe significarse, que constituye abuso de derecho, la conducta procesal del recurrente de entablar, de forma duplicativa, acciones sobre el mismo objeto y ante el mismo órgano jurisdiccional, y por una doble vía, y fundados ambos procedimientos en idénticos motivos de carácter formal, referente a la ejecución de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de febrero de 1993, a tenor de la promoción del incidente de ejecución de sentencia ante la Sala sentenciadora y mediante la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la resolución administrativa que da cumplimiento al deber de ejecutar la sentencia, porque sólo resultaría legítima, justificada y admisible la impugnación en un proceso independiente, en que se invocaran motivos de fondo, como se advierte en la citada sentencia de esta Sala de 8 de julio de 2004: «Es precisamente en el seno de dicho recurso donde se podrán analizar todas las cuestiones relativas a la conformidad a derecho de la sentencia que corroboró la legalidad de la tan citada Orden Ministerial (excepción hecha, claro está, de la relativa a la ejecución, en sus propios términos, de la sentencia de 15 de febrero de 1993 mediante el auto de 9 de enero de 2002, pues este es el único y limitado objeto del presente).».

Esta conclusión jurídica, que se funda en el principio de ejecutoriedad de las sentencias judiciales, no lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución, que integra en su contenido, el reconocimiento del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, que como refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 223/2004, de 29 de noviembre, "constituye la garantía de que el fallo se cumpla, impidiendo que las sentencias y los derechos en ella reconocidos se conviertan en meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna", porque la ejecución forzosa de las sentencias firmes a que se refiere el artículo 104 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa aplicado, no es incompatible con que la Administración proceda a ejecutar, aún de forma no definitiva, aquellas sentencias cuyo contenido estimatorio se desarrolle en el ámbito de las infracciones procedimentales, al preverse, como garantía institucional en la referida Ley procesal que esta ejecución anticipada, que autoriza el artículo 98 de la Ley jurisdiccional, puede ser sometida sin restricciones al inmediato control jurisdiccional del órgano sentenciador, con el objeto de impedir que se produzcan situaciones irreversibles o que causen perjuicios de imposible o difícil reparación.

Acogiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, expresada en la sentencia de 23 de octubre de 1997, no cabe estimar que, con la aprobación de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de julio de 1997, se haya producido una injerencia de los poderes públicos administrativos en un proceso judicial pendiente, que resulte incompatible con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Cabe desestimar que la Sala de instancia haya vulnerado el artículo 1.6 del Código Civil, que se fundaba por la parte recurrente en que la sentencia no acogía el valor de la jurisprudencia como fuente del derecho, al no apreciarse que la Sala desconozca los cánones hermenéuticos coincidentes en la aplicación del artículo 98 de la Ley jurisdiccional, al no invocarse alguna razón que justifique la denegación o interdicción de la ejecución anticipada, conforme a los criterios expuestos por el Tribunal Supremo en la sentencia de 8 de octubre de 2001 (RC 6238/1999).

Debe significarse que la queja casacional ha perdido objeto, al haber adquirido firmeza la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 15 de febrero de 1993, cuya ejecución se cuestionaba en este recurso de casación.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Braulio , contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1093/1997.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por D. Braulio , contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1093/1997.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.