STS, 4 de Junio de 2001

En el recurso contencioso-administrativo número 54 de 1991, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 10 de febrero de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de los recurrentes Comunidad de Propietarios " DIRECCION000 " y Comunidad de Propietarios "DIRECCION001 ", debemos declarar y declaramos ser conforme a Derecho la Orden Ministerial de obras Públicas y Urbanismo, de 21 de junio de 1.990. En relación a las costas de este proceso, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil "Toralla, S.A." y las Comunidades de Propietarios " DIRECCION000 " y "DIRECCION001 ", formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACION:

Al amparo del artículo 95.1.4 LJCA se denuncia infracción de los artículos 9.3 CE, en relación a los principios de jerarquía normativa y de irretroactividad de normas desfavorables, 103.1 CE y 131 CE, sobre el principio de legalidad y reserva de ley en materia del régimen jurídico de los bienes de dominio público, en relación a los artículos 66.2 y D.T. 1ª de la Ley de Costas, estos últimos por incorrecta aplicación por parte de la sentencia recurrida, así como también infracción del artículo 33.3 CE, en relación a la Disposición Transitoria Quinta , apartado 2, de la Ley de Costas.

Al amparo del artículo 95.1.4 LJCA se denuncia infracción de los artículos 33.3 CE, y 5, 8, 9, 72.1, 77, 78.1.i), 79.1.k), 89, D.T. 2ª.3, D.T. 3ª.6 y D.T. 5ª.2 de la Ley de Costas.

Termina esta parte suplicando a la Sala que "...declare nula la sentencia recurrida y en su sustitución declare igualmente la nulidad de la Disposición Transitoria 14, apartados 3 y 6, del Reglamento General de Costas, y de la Orden de 10 de julio de 1990".

El Abogado del Estado se opuso al recurso interpuesto y suplica en su escrito a esta Sala que "... declare no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal a quo, con imposición de costas a la parte recurrente".

Mediante Providencia de fecha 19 de marzo de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 23 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia recurrida ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil "Toralla, S.A." y por las Comunidades de Propietarios " DIRECCION000 " y "DIRECCION001 ", contra la resolución de la Dirección General de Puertos y Costas de fecha 21 de junio de 1990, adoptada por delegación del Ministro del Departamento, que dispuso: "Revisar la concesión otorgada por O. M. de 29 de noviembre de 1968 a TORALLA, S.A., para la ocupación de terrenos de dominio público marítimo-terrestre con destino a la construcción de un puente de uso particular entre la Isla de Toralla y la costa, en el Bao, parroquia de Canido, término municipal de Vigo (Pontevedra), aplicando la Disposición Transitoria Decimocuarta apartados 3 y 6 del Reglamento de Costas, de forma que se modifica la condición 1ª de la O. M. de 29 de noviembre de 1968, en lo referente al plazo, entendiéndose otorgada dicha concesión por un plazo de treinta (30) años a partir de la entrada en vigor de la Ley de Costas (es decir, 29 de julio de 1988) y añadiendo la siguiente prescripción: C) Todas las instalaciones objeto de la concesión otorgada por O. M. de 29 de noviembre de 1968 a TORALLA, S.A., y modificada en cuanto al proyecto que sirvió de base para la ejecución de las obras por O. M. de 22 de diciembre de 1971, quedarán abiertas al uso público y gratuito".

A los efectos de este recurso de casación, interesa destacar, de un lado, que el extenso escrito de demanda hizo una breve referencia al apartado 3 de la Disposición Transitoria Decimocuarta del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, al que se achacaba que, como disposición reglamentaria, tiene vedada la eficacia retroactiva que supone reducir el plazo de las concesiones preexistentes, sólo permitida a la Ley; de otro, que el grueso de la argumentación contenida en aquel escrito se refirió a la pretendida ilegalidad del apartado 6 de dicha Disposición Transitoria; y, en fin, que las pretensiones deducidas en el repetido escrito fueron la de declaración de nulidad de dichos apartados 3 y 6 y de la resolución de 21 de junio de 1990, y la del reconocimiento del derecho de las actoras a disfrutar de la concesión en los términos en que fue otorgada, incluido el plazo de la misma.

La mercantil "Toralla, S.A." y las Comunidades de Propietarios " DIRECCION000 " y "DIRECCION001 " ya interpusieron ante este Tribunal Supremo un recurso contencioso-administrativo (número 528/1990) directo contra aquel apartado 6 de la Disposición Transitoria Decimocuarta del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto número 1471/1989, de 1 de diciembre. Recurso desestimado por nuestra sentencia de fecha 16 de enero de 1997, en la que declaramos la conformidad a Derecho de dicho apartado razonando lo siguiente:

"[...] TERCERO.- La disposición transitoria 14 apartado 6 del Reglamento de Costas dice textualmente lo siguiente: «las concesiones otorgadas para la construcción de accesos artificiales a islas o islotes de propiedad particular por medio de obras de rellenos o de fábrica, se revisarán de oficio por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para que dichos accesos queden abiertos al uso público gratuito en las mismas condiciones de utilización que se hayan establecido para acceder a las propiedades privadas, de forma que se garantice el acceso al dominio público marítimo-terrestre insular y a los espacios sometidos a la servidumbre de tránsito. Esta modificación de sus condiciones no dará lugar a indemnización».

Acotado el ámbito del debate en los términos expuestos en los dos primeros fundamentos de derecho, las cuestiones que a continuación hemos de examinar son las siguientes: 1.ª) si el apartado 6 de la disposición transitoria 14 cuenta con la necesaria habilitación legal; 2.ª) si el ejercicio de la potestad reglamentaria de la que es fruto la indicada disposición transitoria 14 apartado 6 se ha producido o no con desviación de poder; 3.ª) si esa norma reglamentaria contiene un mandato dirigido a la Administración para que ésta proceda a la extinción del tipo de concesiones a que se refiere, o si el mandato es sólo para que proceda a introducir en su contenido determinadas modificaciones; 4.ª) si dicha norma reglamentaria, al establecer textualmente que «esta modificación de sus condiciones no dará lugar a indemnización» y al disponer asimismo que como consecuencia de dicha modificación los accesos quedarán abiertos al uso público «gratuito», está o no imponiendo una privación de derechos que, por exigencias del artículo 33.3 de la CE, debe ir o no acompañada de la consiguiente indemnización, indemnización que la norma excluye, por lo que se estaría, siempre según la demandante, en presencia de una vía de hecho constitutiva de confiscación e incluso, así se afirma con reiteración, de delito perseguible de oficio. El examen de todas estas cuestiones puede llevarse a cabo sin necesidad de que, previamente, la Sala acuerde para mejor proveer la práctica de nuevas pruebas, como solicitó la demandante en su escrito de conclusiones sucintas.

El Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas fue aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 diciembre. La habilitación al Gobierno para la aprobación de esta norma reglamentaria, aparte la genérica prevista en el artículo 97 de la CE, se encuentra, específicamente en la disposición final 2.ª.1 de la LC. Asimismo y además, otra habilitación específica se encuentra en el núm. 2 de esa misma disposición final segunda, que dice: el Gobierno dictará, «a propuesta de los Ministros en cada caso competentes, las demás disposiciones que resulten necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley». Veamos a continuación algunos de los preceptos de la Ley de Costas donde se hallan los criterios básicos de los que es complemento necesario la norma impugnada, empezando por los mandatos constitucionales.

El artículo 132.2 de la CE establece que, en todo caso, además de otros, son bienes de dominio público estatal la zona marítimo terrestre, las playas y el mar territorial. El artículo 45 de la CE -que está en el capítulo 3.º de su título 1.º- dispone que «todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona» (número 1) y que «los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». El artículo 53.3 de la CE dice que «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo 3.º informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos». En cumplimiento de estos mandatos constitucionales fue promulgada la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 julio, en lo sucesivo Ley de Costas). Sobre los fines que dicha Ley pretende alcanzar, nos parecen especialmente relevantes los siguientes párrafos de su exposición de motivos: «Diversos son los factores que han incidido negativamente sobre la conservación de este escenario natural (se refiere a la costa española), revalorizado por el cambio en las costumbres humanas y por la civilización del ocio como fenómeno de masas» (I párrafo 5.º); «se ha producido además con demasiada frecuencia la desnaturalización de porciones del dominio público, no sólo porque se ha reconocido la propiedad particular, sino también por la privatización de hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones y la carencia de accesos públicos, con el resultado que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado injustificadamente sustraídas al disfrute de la colectividad» (I, párrafo 6); de modo apremiante se exige «una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración» (I párrafo 9); «se trata de una Ley nueva, con una concepción distinta de la regulación del dominio público marítimo terrestre» (II párrafo 7); se reafirma «la calificación del mar y su ribera como patrimonio colectivo, siguiendo el mandato constitucional, en concordancia con el artículo 339.1 del Código Civil» (IV párrafo 1); esta Ley se propone «afrontar los graves problemas que hoy afectan a las costas españolas, como instrumento indispensable para que este patrimonio colectivo especialmente valioso como espacio natural de libertad sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos. Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras» (V párrafo 1.º); la exposición de motivos concluye así: «un doble propósito se alza como la idea cardinal de esta Ley: garantizar su carácter público y conservar sus características naturales conciliando las exigencias de desarrollo con los imperativos de protección, y derogando cuantas normas legales se opongan a dicho propósito».

De la exposición de motivos pasemos a las normas de la LC a través de las cuales se alcanzan estos objetivos. En las islas o islotes de propiedad particular a los que se refiere la disposición transitoria 14. 6 del RGC también existen playas y zonas marítimo-terrestre, partes ambas del dominio público marítimo-terrestre sujetas al régimen jurídico que, con carácter innovador (exposición de motivos de la Ley de Costas, apartado II, párrafo VII) introduce la Ley de Costas y su Reglamento General. Así lo establece el artículo 5 de la LC y su disposición transitoria 2.ª.3. Dice el artículo 5 que en las islas que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas, «serán de dominio público su zona marítimo- terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme lo dispuesto en los artículos 3 y 4». En parecidos términos, la disposición transitoria 2.ª. 3 dispone: «los islotes de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley conservarán esta condición, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre seguirán siendo de dominio público en todo caso». Consiguientemente, cuantas alegaciones se hacen en la demanda y en el escrito de conclusiones afirmando el carácter privado de las playas y de la zona marítimo-terrestre existentes en la isla propiedad de las demandantes no pueden ser acogidas por este Tribunal.

Para la protección del dominio público marítimo-terrestre, la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado, la LC somete los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre -incluido el de las islas e islotes de la disposición transitoria 14.6- a las limitaciones y servidumbres que se determinan en su título II, cuyas disposiciones tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias (artículo 21.3 LC). Es importante destacar que la STC 149/1991, de 4 julio, en el F. 3, I, descarta globalmente la pretendida inconstitucionalidad de las limitaciones y servidumbres previstas en el Título II de la Ley de Costas.

Entre las servidumbres legales reguladas en el capítulo II del Título II, se encuentra la servidumbre de tránsito (artículo 27), zona que deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos. Otra de las servidumbres comprendidas en este capítulo es la de «acceso público y gratuito al mar» (artículo 28.1) que recae, en la forma que determina, «sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre». A estas servidumbres de carácter imprescriptible (artículo 21.1 «in fine» de la LC) están también sujetos los terrenos enclavados en las islas a que se refiere la disposición transitoria 14. 6 del RGC. De la servidumbre prevista en el artículo 28.1 LC dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 julio, que es «una medida indispensable para la efectividad de la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre».

La forma de utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera -sin excluir el dominio público marítimo-terrestre de las islas o islotes a que venimos refiriéndonos- está regulado en el Título III de la Ley de Costas. Algunos preceptos comprendidos en este título tienen especial incidencia en el supuesto que juzgamos. Así, el artículo 31.1 establece que dicha utilización «será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél»; y el artículo 33.1 dispone que «las playas no serán de uso privado» (salvo lo previsto para reservas demaniales). Desde la misma cabecera de la LC se impone a la Administración, entre otros fines, que garantice el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, mandato que vuelve a reiterarse en el artículo 46 (comprendido en el Título II) cuando establece que «con el fin de garantizar la integridad del dominio público marítimo-terrestre y la eficacia de las medidas de protección sobre el mismo, la Administración del Estado podrá aprobar actuaciones de su competencia».

El sentido de la disposición transitoria 14.6 -referida a un determinado tipo de concesiones demaniales- se alcanza mejor recordando que el artículo 37.1 de la LC precisa que «la ocupación del dominio público no implicará, en ningún caso, la cesión de éste, ni su utilización significará la cesión de las facultades demaniales de la Administración del Estado». La existencia, pues, de tales concesiones no impide que la Administración garantice el acceso al dominio público marítimo-terrestre insular en las condiciones impuestas por la Ley, es decir, en forma libre, pública y gratuita. Las concesiones que la disposición general impugnada autoriza a modificar se otorgaron cuando estaba vigente una concepción del dominio público marítimo-terrestre no opuesta a que al mismo únicamente tuvieran acceso los beneficiarios de tales concesiones (con la excepción de quienes hasta el mismo llegaron a bordo de embarcaciones). El cambio legislativo llevado a cabo en ejecución y cumplimiento de los mandatos constitucionales que antes hemos transcrito ha alterado los supuestos legales determinantes del otorgamiento de las concesiones. Esta alteración, de acuerdo con los artículos 77, a) de la LC y 156.1, a) de su Reglamento general, hace posible la modificación de las condiciones de la concesión. Pues, en efecto, modificar las concesiones, no extinguirlas, es lo que la norma reglamentaria impugnada impone a la Administración: «las concesiones otorgadas se revisarán de oficio por el MOPU», precisando al final del párrafo que la actuación consiste en una «modificación de sus condiciones», modificación por la que muestra preferencia la Ley, que limita la revocación a los supuestos en que «no sea posible la modificación del título» [artículo 78.1, d) de la LC]. Esa apertura al uso público que con la modificación se pretende encuentra así mismo amparo en la disposición transitoria 3.ª.6 de la Ley, con arreglo a la cual «los accesos públicos al mar actualmente existentes y los construidos en virtud de planeamiento urbanístico aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, permanecerán destinados al público, abriéndose al mismo cuando no lo estuvieran».

Afirmar lo anterior supone rechazar la tesis sostenida por la demandante, para quien la disposición general impugnada entraña una medida expropiatoria sin indemnización, una verdadera confiscación constitutiva de delito. Teniendo presente la STC 149/1991, de 4 julio, que examinó la disposición transitoria 14.6, a la que no hizo reproche alguno, el Tribunal entiende que no estamos ante ninguno de los supuestos de extinción previstos en el artículo 78 de la LC porque, verificada, en su caso, la modificación, el concesionario mantiene su derecho a la ocupación del dominio público, no queda excluido de su goce, sigue disfrutando de la concesión, mas no en las mismas condiciones del original otorgamiento, sino en otras diferentes que la Administración introduce en el ejercicio de unos poderes a los que no puede renunciar (artículo 37.1 de la LC). Los concesionarios de esos accesos artificiales construidos sobre el demanio público -construcción que, en su día, quizá hizo posible actuaciones urbanísticas que permitieron la urbanización y construcción de los terrenos enclavados en las islas o islotes- podrán continuar utilizándolos para acceder a sus propiedades, lo que siempre implicará una especial intensidad del aprovechamiento, un plus de beneficios respecto de quienes tan sólo los utilicen para acceder a los usos comunes a que se refiere el artículo 37.1 de la LC. El cambio consistirá en que, producida la modificación para la que la norma impugnada habilita, los concesionarios tendrán que compartir la utilización del acceso artificial a la isla o islotes con aquellas personas que deseen hacer uso del dominio público marítimo-terrestre insular en los términos en que la Constitución y la Ley los garantiza, llegando hasta el mismo a través de los accesos artificiales construidos por el concesionario. No se puede descartar que tal modificación suponga para estos últimos una agravación, una mayor onerosidad de las condiciones establecidas por la Administración en el título concesional. Mas no cabe confundir la mayor onerosidad de las obligaciones con la privación del derecho a ocupar el dominio público. Recuérdese que existen en nuestro ordenamiento jurídico técnicas a través de las cuales se puede mantener el equilibrio económico que gobierna la concesión cuando medidas adoptadas por la Administración, con plena habilitación legal y el propósito de satisfacer el interés público, inciden perjudicialmente en la posición del concesionario, haciendo más gravosas las condiciones que la Administración impuso. En definitiva, por no tratarse de una medida expropiatoria no cabe reclamar la correspondiente indemnización, como dice en su inciso final la disposición general impugnada, lo cual es compatible con apreciar que las eventualmente nuevas y más gravosas obligaciones (el incremento del tráfico por los accesos artificiales es tan previsible como el incremento de los gastos de conservación y mantenimiento) que para el concesionario quizás comporten las medias de ejecución de la previsión reglamentaria, podrán, en su caso, conducir a la utilización de algunas de aquellas técnicas garantizadoras del equilibrio económico, basadas en principios jurídicos que no son los que organizan la institución de la expropiación forzosa. Evidentemente, aludimos a una cuestión que no puede ser abordada en este proceso, por pertenecer al objeto de los que puedan entablarse en relación con la impugnación de los actos de aplicación de la norma reglamentaria aquí recurrida.

Cuanto llevamos dicho nos permite dar respuesta a las cuestiones que dejábamos planteadas en el fundamento de derecho cuarto. La disposición transitoria 14.6 cuenta con la habilitación genérica y específica contenida en la Ley de Costas, a cuya ejecución y desarrollo tiende dentro de los términos de la Ley habilitante. Es una norma reglamentaria que constituye un complemento necesario para la consecución de los fines que la Ley determina. En la reciente Sentencia de esta Sala de 14 octubre 1996, recaída en los recursos acumulados núms. 151/1991 y 7471/1992, interpuestos también contra el RGC, hemos dicho cuanto sigue: «El Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración -Reglamento- queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes (artículo 97 de la CE)». También hemos dicho en la misma sentencia que «la labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el Reglamento cuya validez se cuestione en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de Reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico (artículo 1.6 del CC), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la CE. Ello es así porque el Reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. Así, pues, el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a conclusión de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos dichos». Esta doctrina, aplicada al caso que ahora juzgamos, reafirma la conclusión antes alcanzada: la disposición reglamentaria impugnada cuenta con habilitación legal suficiente y su contenido es conforme con la Ley que ejecuta, todo ello teniendo en cuenta la doctrina contenida en la STC 18/1982, de 4 mayo (en especial, Fundamentos tercero y cuarto).

La disposición impugnada constituye una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria para fines conformes con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, en la que por tanto no cabe apreciar vestigio alguno de desviación de poder, antes al contrario, subordinada a la Ley, la norma constituye un instrumento para que, en las islas e islotes a que se refiere, el patrimonio colectivo especialmente valioso que es el dominio público marítimo-terrestre insular, como espacio natural de libertad, sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos, por decirlo exactamente con las propias palabras de la exposición de motivos de la Ley de Costas. A juicio del Tribunal, la norma impugnada sirve con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 de la CE). No es una disposición de caso único, como se afirma en la demanda. Como dijimos en el Auto de 5 abril 1993 por el que se denegó la suspensión de su ejecución, «va dirigida a todos aquellos accesos artificiales construidos en islas o islotes del mar litoral español y para preservar un derecho público en la zona marítimo-terrestre insular, sometida a una servidumbre de libre y gratuito tránsito». Hay, pues, igualdad de trato. La medida además, es adecuada -congruente y proporcional- al fin que se propone.

Tan reiterada Disposición Transitoria es una disposición general que, fiel a la Ley que ejecuta, habilita a la Administración para modificar las concesiones a que se refiere, en los términos que la misma establece. Por no tratarse de una medida expropiatoria, no cabe exigir que la norma prevea la indemnización consiguiente. Resulta procedente recoger aquí (artículo 5.1 de la LOPJ) algunas de las consideraciones jurídicas contenidas en el fundamento jurídico 8. A de la STC núm. 149/1991, de 4 julio, en relación con aquellos alegatos dirigidos a las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y a algunos artículos específicos (en particular, los artículos 3, 4 y 5) sobre la violación del artículo 33.3 de la CE. Tales consideraciones pueden resumirse así: 1.º) El derecho que ese precepto constitucional consagra no puede ser disociado del enunciado en el apartado precedente del mismo artículo 33 (la función social del derecho a la propiedad privada delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes). 2.º) La función social de la propiedad opera no sólo en abstracto, sino también en concreto. El legislador puede establecer en consecuencia regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de su contigüidad o proximidad respecto del dominio público marítimo-terrestre. Las limitaciones introducidas con carácter general en el capítulo 2.º de la Ley, como los meros cambios legislativos, aun cuando impliquen una restricción de los derechos (o simples facultades), que antes de él se tenían, no implica necesariamente privación de derechos que permita, en consecuencia, exigir la indemnización que el artículo 33.3. CE garantiza. 3.º) Desde el momento mismo de la promulgación del Texto Constitucional, todos los espacios enumerados en el artículo 132.2. se integran en el dominio público del Estado, aunque se encomiende al legislador el establecimiento de su régimen jurídico y, por supuesto, a actuaciones ulteriores de la Administración la delimitación de sus confines. 4.º) El principio de la primacía de los derechos constitucionalmente garantizados, del que se sigue que cualquier limitación de éstos, aunque no afecte a su contenido esencial, sólo es constitucionalmente legítima cuando la consecución de la finalidad perseguida por la norma no puede ser alcanzada sin imponerla, sólo es aplicable a aquellas normas que afectan directamente al contenido del derecho, no a aquellas otras que teniendo objeto distinto producen inconvenientes o desventajas a algunos titulares de derecho por las circunstancias concretas que en ellos se dan. 5.º) La eliminación de titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma. 6.º) Respecto de la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, aun si dichos enclaves se mantienen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal, no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que las anteriores, como privación del derecho de propiedad. En consecuencia no podría ser entendida, por ejemplo, como privación de un derecho preexistente, la limitación que a su ejercicio impone la utilización libre, pública y gratuita para los usos comunes del mar y su ribera, pues no puede tampoco la existencia de esos derechos dominicales impedir al legislador regular el uso del dominio público natural en los términos que considere adecuados a su naturaleza.

Dice también la STC 4 julio en su fundamento jurídico 1.C que en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. «Esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural, cuya titularidad corresponde al Estado, de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad, se impone como necesidad lógica en todo caso». Se trata de «una expresa necesidad jurídico- positiva, constitucional, pues el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas». «Es igualmente evidente que de esa titularidad derivan también facultades propias para la Administración del Estado». De la potestad reglamentaria ha hecho uso en nuestro caso la Administración para atender el mandato del constituyente. Y es que, como añade la misma sentencia del Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 1.D, para servir a la función social de la zona marítimo-terrestre, que la Carta Europea del Litoral resume, «el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. Estas finalidades que ampara el artículo 45 CE no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él. Tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el artículo 31.1 y 2 de la Constitución Española». En definitiva, pues, la medida para que la disposición transitoria 14.6 habilite a la Administración no es de naturaleza expropiatoria, por lo que decaen todas las alegaciones de la demanda, basadas en la vulneración del artículo 33.3 de la Constitución Española. [...]".

Los razonamientos transcritos, en los que ahora nos reafirmamos, dan cumplida respuesta a la línea argumental que se desarrolla en el segundo y último de los motivos de este recurso de casación, en el que la parte actora insiste en la disconformidad a Derecho de aquel apartado 6 de la repetida Disposición Transitoria Decimocuarta y, por ende, de la resolución de 21 de junio de 1990 en el particular en que hizo aplicación de ella. Procede por tanto desestimar dicho motivo.

La misma suerte ha de correr el primero, en el que la parte actora, tal y como sintetiza al final del mismo, sostiene que el apartado 3 de dicha Disposición Transitoria carece de cobertura legal, vulnera el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales y excluye, contraviniendo en este particular previsiones de la misma Ley de Costas, el derecho a indemnización.

Recordemos previamente que ese apartado 3 dispone que "Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior".

Pues bien, este Tribunal Supremo, en su sentencia de 14 de octubre de 1996, dictada en los recursos contencioso- administrativos acumulados números 151/1991 y 7471/1992, afirmó que el transcrito apartado es acorde con el artículo 66 de la Ley de Costas, cuyo número 2, al referirse a los plazos máximos de duración de las concesiones, dispone que "En ningún caso estos plazos podrán exceder de treinta años". Esa cobertura legal, que es en la que también se basa, prioritariamente, la sentencia recurrida, se completa con la que otorga la Disposición Transitoria Quinta , número 2, de la misma Ley de Costas, pues en ella, refiriéndose a las concesiones vigentes a la promulgación de la Ley, se permite su revocación total o parcial cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la nueva Ley de Costas; no siendo dudoso, a la vista de aquel artículo 66.2, que deviene incompatible con él una concesión del dominio público marítimo-terrestre cuyo plazo de duración, tras la entrada en vigor de la Ley, excediera de treinta años.

En otro orden de ideas, lo dispuesto en aquel apartado 3, con la cobertura que para ello le presta la nueva Ley de Costas, no vulnera la prohibición constitucional (artículo 9.3) de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. De un lado, porque esa exigencia constitucional no se refiere a las normas que colisionen con derechos subjetivos de cualquier tipo, sino a las que afecten al ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas o a la esfera general de protección de la persona. Así, por todas, se afirma en la STC número 104/2000, de 13 de abril, en cuyo fundamento jurídico 6, párrafo tercero, se lee que "[...] el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, concierne sólo a las sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que hemos dado a esta expresión (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10; 6/1983, de 4 de febrero, FJ 2; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3), a saber, que la "restricción de derechos individuales" ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual, el límite de dicho artículo hay que considerarlo como referido a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del Titulo I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona (STC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3) [...]". Y, de otro, porque también es doctrina constitucional, reflejada entre otras en la STC 97/1990, de 24 de mayo, la que afirma que lo que prohíbe el art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores, pero no la incidencia de la nueva ley en los derechos en cuanto a su proyección hacía el futuro.

Por fin, la circunstancia de que el apartado 3 de la repetida Disposición Transitoria Decimocuarta no prevea un efecto indemnizatorio ligado a la reducción del plazo de duración de la concesión, ni entra en colisión con las garantías constitucionales referidas al instituto de la expropiación, pudiendo remitirnos a este respecto a lo que ya razonamos en la sentencia de 16 de enero de 1997, antes transcrita, ni vulnera lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta , número 2, de la Ley de Costas, pues en ésta el efecto indemnizatorio se prevé para "en su caso", es decir, para el supuesto de que tal efecto proceda en el caso en concreto. En el que ahora nos ocupa es improcedente que hagamos mayores precisiones, dados los términos con los que concluye el primer motivo de este recurso de casación "[...] el recurrente estaría en disposición de solicitar esa indemnización desde que la sentencia de esta Sala que resolviese el recurso, caso de acoger este argumento subsidiario (exclusión por aquel apartado 3 de la indemnización prevista legalmente en el número 2 de la Disposición Transitoria Quinta), fuera firme". No está de más, sin embargo, dejar dicho que la expiración del plazo de duración de la concesión no conlleva "per se" la eliminación del puente que une la isla de Toralla con la costa, ni pone fin, por tanto, a la utilidad que presta a los concesionarios.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,