STS, 15 de Abril de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Abril 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contra el Real Decreto 155/95, de 3 de febrero, sobre suspensión del régimen de distancias mínimas entre establecimientos de venta al público de carburantes interpuesto por la ASOCIACIÓN DE GESTORES DE ESTACIONES DE SERVICIO, representado por la Procurador Dª. Ascensión Peláez Díez, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus Servicios Jurídicos.
La Procurador Dª. Ascensión Peláez Díez, en nombre y representación de la Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, interpuso ante esta Sala recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 155/95, de 3 de febrero, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables y suplicando se dictase sentencia "la estime y en consecuencia anule el Real Decreto 155/1995 ".
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda en base a los hechos y fundamentos de Derecho que consideró pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que con desestimación del recurso se confirme la legalidad de los actos que en él se impugnan y se impongan las costas al recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".
Presentados los respectivos escritos de conclusiones se señaló para su deliberación, votación y fallo el día 1 de abril de 1.998, en que han tenido lugar.
Es objeto de impugnación por la ASOCIACIÓN DE GESTORES DE ESTACIONES DE SERVICIO el Real Decreto 155/1.995, de 3 de febrero, por el que se suprime el régimen de distancias mínimas entre establecimientos de venta al público de carburantes y combustibles petrolíferos de automoción.
El Real Decreto impugnado se dictó en aplicación del artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, y consta de un artículo único, una disposición transitoria y otra derogatoria. El citado artículo único dice literalmente: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, se suprimen las distancias mínimas entre instalaciones de venta al por menor de gasolinas y gasóleos de automoción establecidos en el artículo 1 de la Ley 15/1.992, de 5 de junio.
Los argumentos de la Asociación recurrente son, en síntesis, los siguientes: a) El régimen de distancias mínimas establecido por la Ley 15/1.992 y el Real Decreto 645/1.988 debe permanecer en tanto, como dice la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 34/1.992 "no se dicten las disposiciones que la desarrollen", y como el Real Decreto que se impugna no es un reglamento ejecutivo de la Ley no tiene virtualidad para suprimir las distancias mínimas; b) no concurren las circunstancias y condiciones que de conformidad con el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, justificarían la supresión de las distancias; c) el Real Decreto impugnado invade la competencia de ejecución que tienen atribuidas las Comunidades Autónomas y "de la que ya se hace eco (sic) el artículo 10.3 de la Ley 34/1.992 ".
El primero de los argumentos esgrimidos debe ser rechazado. La habilitación al Gobierno para la actuación normativa viene dada por el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, que si bien mantiene el régimen de distancias mínimas entre instalaciones de venta establecido en el artículo 1 de la Ley 15/1.992, de 5 de junio, permite que el Gobierno, atendiendo a razones de planificación económica o de servicio y en consideración a la intensidad de circulación, densidad de población o características y necesidades especiales de abastecimiento, podrá modificar o suprimir las distancias mínimas actualmente vigentes.
La invocación que se hace a la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 34/1.992 carece de virtualidad alguna para apoyar la tesis de la parte actora, ya que la citada norma lo único que dice es que en tanto no se dicten las disposiciones que desarrollen la presente ley continuarán en vigor una serie de preceptos reglamentarios que enumera: Real Decreto 2.401/1.985, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto regulador de la actividad de distribuidor al por mayor de productos petrolíferos importados de la Comunidad Europea; el Real Decreto 106/1.988, de 12 de febrero, que modifica el anterior; el Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción; así como la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 29 de julio de 1.988, que regula las solicitudes de inscripción y normas técnicas y de seguridad que no sean contrarias a lo establecido en la Ley.
Toda esta normativa que permanece vigente regula aspectos del régimen de distribución de productos petrolíferos que no hacen sólo referencia a las distancias exigibles entre estaciones de servicio, que podrán ser modificadas cuando se dicten las disposiciones de desarrollo de la Ley. La regulación de las distancias se hace en el artículo 1º de la Ley 15/1.992, de 5 de junio, y en virtud del principio de jerarquía normativa sólo podrán ser modificadas por otra Ley posterior o por una habilitación al Gobierno, al no constituir materia objeto de reserva de ley. Eso es lo que hace la Ley 34/1.992 al posibilitar que, por las razones que se expresan en el artículo 8, se puedan reducir o modificar las distancias mínimas entre instalaciones de venta sin que tenga que estar supeditada a un desarrollo más detallado de la Ley 34/1.992, aunque es cierto que el Real Decreto que se impugna estaba redactado en principio para una reglamentación más detallada que, por razones que no constan en el expediente, se redujo a la modificación del régimen de distancias. Pero de lo que no cabe duda es que la restricción de la reglamentación en un principio prevista no vulnera para nada la habilitación conferida por el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992.
Se sostiene asimismo que la norma impugnada es contraria al artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, argumentación que se desarrolla en una doble dirección: de una parte, si el objeto y finalidad del Real Decreto es el establecimiento de una mayor competencia en el mercado, como se dice en el preámbulo, esta decisión corresponde a la Ley que la toma y no a un Reglamento; de otra parte, no concurren las circunstancias que exige el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992.
Aunque pudiera aceptarse que una medida de liberalización como la acordada tenga que regularse por Ley, como sostiene la parte actora, al incidir sobre la libertad de empresa y la libre competencia - artículo 38 de la Constitución -, lo que no puede negarse es que la Ley habilita al Gobierno, a quien corresponde la dirección de la política interior, entre otras manifestaciones la económica en un sector clave como es el comercio petrolífero, en donde, por otra parte, el sistema comercial español no puede aislarse de las decisiones y reglamentaciones de la Comunidad Europea, que han sido precisamente las determinantes del régimen progresivo de reducción de distancias.
En cuanto a la segunda parte del segundo fundamento jurídico de la demanda, es indudable que algunos titulares de empresas distribuidoras de gasolinas y gasóleos pueden verse, al menos de momento, perjudicados en sus intereses inmediatos, aunque en el futuro el proceso de readaptación de las instalaciones y el establecimiento de nuevos servicios complementarios normalizará, como ya se está viendo, la actividad del sector. Pero no es menos cierto que los intereses particulares, por supuesto muy respetables y dignos de protección, deban prevalecer frente a los intereses generales que, conforme al artículo 103 de la Constitución, deben ser servidos con objetividad por la Administración y de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Es cierto que los criterios que señala el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992 para que el Gobierno pueda modificar o suprimir las distancias vigentes y que eran las fijadas en el artículo 1 de la Ley 15/1.992, pueden ser excesivamente vagos o abstractos e, incluso, de difícil cuantificación, pero lo que no cabe dudar es que compete al Gobierno su apreciación, aunque sujeta al control de los Tribunales del orden contencioso-administrativo cuando carezca de racionalidad. No debe olvidarse que de un sistema jurídico concesional que durante muchos años sirvió como marco jurídico se ha pasado a un régimen de autorización que, si bien no puede considerarse incompatible con el establecimiento de distancias mínimas, como ha venido ocurriendo desde el año 1.985, ha permitido una progresiva liberalización del sector y la adaptación al régimen de la Comunidad Europea y a los requerimientos formulados al Reino de España.
En el preámbulo del Real Decreto impugnado se hace alusión a los criterios del artículo 8.2 de la Ley 34/1.992 y en el párrafo tercero, de un modo más concreto, se hace referencia a que "es necesaria la supresión del régimen de distancias mínimas para avanzar en el desarrollo del mercado de distribución al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos, promoviendo un mayor grado de competencia en el mismo". La parte actora únicamente se limita a negar que concurran las circunstancias que dan habilitación al Gobierno, pero sin facilitar la más mínima prueba de que las razones que se esgrimen en el preámbulo del Real Decreto impugnado y que justifican la supresión de las distancias no tengan existencia real, por lo que se llega a al conclusión de que lo que late en el fondo de este proceso es la contraposición entre los intereses particulares de la Asociación recurrente y la apreciación que el Gobierno ha hecho de la defensa de unos intereses generales cuya constatación y gestión tiene encomendadas por la Constitución.
Se alega, por último, que el Real Decreto recurrido invade la competencia de ejecución que tienen actualmente atribuida las Comunidades Autónomas, citando exclusivamente en apoyo de su tesis el artículo 10.3 de la Ley 34/1.992.
Al margen de que no es en este marco donde sería posible el planteamiento de un conflicto de competencia de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 60 y 55 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el artículo 10.3 que se invoca lleva a solución contraria de la pretendida al atribuir a las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias "en materia de régimen energético e instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones" en diversas actividades que señala el precepto, pero haciendo remisión a "las condiciones reglamentariamente establecidas por la Administración del Estado". Por consiguiente, el establecimiento o, como en este caso, supresión de las distancias entre estaciones distribuidoras forma parte de esa potestad reglamentaria a la que deberán sujetarse las Comunidades Autónomas en cuanto a las concretas autorizaciones.
Debe, pues, desestimarse el recurso interpuesto, sin que concurran circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas conforme al artículo 131 de la Ley jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN DE GESTORES DE ESTACIONES DE SERVICIOS contra el Real Decreto 155/95, de 3 de febrero, sobre suspensión del régimen de distancias mínimas entre establecimientos de venta al público de carburantes, por ser conforme a Derecho; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Eladio Escusol.- Fernando Cid.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
